現階段遼寧財政運行態勢分析及展望

郭矜　于漾

[內容提要] 回顧2018年，遼寧省財政運行基本平穩，財政收入超額完成年初確定的增長目標，財政資金使用效益不斷提高，支出結構明顯優化，民生等重點支出保障有力，財政體制機制建設取得新突破。未來，遼寧省財政工作將繼續以供給側結構性改革為主線，在打好三大攻堅戰、保障改善民生、深化財稅體制改革、支持區域協調發展等方面不斷改革創新，為全面建成小康社會收官打下堅實基礎。

[關鍵詞]遼寧 地方財政 供給側結構性改革

一、遼寧地方財政運行特征分析

（一）財政運行基本平穩

遼寧財政在國家宏觀經濟形勢整體下行和大規模減稅降費的背景下，仍然保持良好的增長態勢。2018年，全省一般公共預算收入2616億元，較2017年增長9.3%，超額完成了年初確定的6.5%增長目標，這也是五年內遼寧省預算收入增幅最高的一年。公共財政收入占GDP比重仍然保持穩定并有所回升，稅收收入在落實各項結構性減稅和普遍性降費政策的背景下還有提高實屬不易，為全省經濟社會發展提供了財力保障。

從稅收占比來看，2018年遼寧省稅收收入達到1976億元，占一般公共預算收入的比重達75.5%，比2017年增長9%，稅收占比連續三年保持在75%以上。這也說明了遼寧省近幾年財政收入結構持續優化、收入質量呈現出較好態勢。在各項稅收中，增值稅同比增長6.8%，企業所得稅同比增長13.7%，個人所得稅同比增長9.7%，資源稅同比下降2.3%，房產稅同比增長6.9%。

從支出層面看，2018年遼寧省一般預算支出5323.6億元，比2017年增加9.1%，這是做實數據以來，遼寧省一般公共預算支出首次超過5000億元大關，有力保障注：本文系2017年度遼寧省社會科學規劃基金重點項目（課題編號：L17AJY010）階段性研究成果了全省經濟社會發展和改善民生等資金需要。

在已知遼寧省2018年一般公共預算收入和一般公共預算支出的前提下，可以計算出遼寧省2018年的財政自給率，約為49.1%。初步判斷出遼寧地區與全國其他省份相比財政自給率仍然較低，“造血功能”不是很突出。

（二）財政發力精準高效

一是表現在供給側改革、培育新的經濟增長點方面。2018年遼寧財政積極支持化解煤炭過剩產能、減輕企業和居民稅費負擔1390億元，為了支持東北振興新動能培育平臺等基本建設和重大水利工程建設籌集轉向資金85.9億元，此外在支持打好藍天保衛戰、遼河流域綜合治理、“興遼英才計劃”、增強經濟內生增長動力等方面都有積極作為。2018年，全年遼寧省共爭取中央財政各類轉移支付資金2035.3億元，比2017年增長7.6%，其中均衡性轉移支付資金364億元，同比增長15.6%，增幅位居全國第一。二是表現在財政資金支持重大戰略實施方面，籌集資金500多億元促進農業高質量發展、支持鄉村振興戰略，拉動固定資產投資93.9億元加快推動國家戰略的實施進程，制定相關財政政策支持沈陽經濟區發展三年行動計劃、沈撫改革創新示范區建設和遼西北地區的項目發展等，2018年經濟發展全省41個縣（市）一般公共預算收入增長20%。

（三）強控債務風險

為了防范化解隱性債務風險，按照黨中央、國務院的有關部署要求，遼寧省不斷完善管理制度和管理機制，制定了實施意見、問責細則與化解方案，組織開展摸底排查，強化隱性債務風險預警和動態監測，控制債務風險。據統計，2018年全省通過盤活資產化解債務1380乙元，完成全年任務的137.7%，及時足額償還到期債務本息，順利發行置換債券1023.1億元、新增債券228億元、再融資債券528.3億元，共計1779.4億元政府債券。2018年，國務院批準遼寧?。ê筮B）政府債務限額為9550.7億元，截至年底遼寧省政府債務余額為8593.5億元。

（四）完善機制保民生

2018年，遼寧省財政支出用于民生的比重高達74%，人民群眾幸福感不斷增強。一是遼寧省出臺統籌整合資金支持打好脫貧攻堅戰的意見，緩解貧困地區財政運行壓力，安排轉移支付資金8億元，加大對15個貧困縣的扶持力度。二是為了確保企業養老金按時足額發放，撥付補助資金651.4億元，風險基金145億元，并積極研究確保企業養老金發放的長效機制，在分析測算的基礎上對未來幾年保證養老金發放工作進行了制度設計。三是體現在不斷提高社會保障水平方面，其中城鄉特困人員供養標準提高13%，優撫對象撫恤補助標準提高10%，城鄉居民低保標準分別提高8.5%和6.3%。

（五）不斷深化財政體制改革

遼寧省在財政體制機制建設方面不斷深化改革并加強管理，取得很多新成績，財政體制機制活力不斷被激發。中央財政在教育、衛生等中央與地方共同財政事權的基本公共服務領域中，將補助比例由35%提高到50%，遼寧省出臺基本公共服務領域與市共同財政事權和支出責任劃分改革方案，制定統籌中央轉移支付資金工作規程，按照“先生活、后生產”的要求，對各市縣2018年預算編制進行了全面核查，多次深入市縣對2019年預算編制開展事前督導，推動各市增加安排剛性支出52.5億元，修訂政府購買服務指導性目錄，選擇重點公共服務領域項目開展第三方績效評價試點，開展扶貧資金動態監控，在省市及部分縣區開展政府財務報告編制試點工作。尤其是2018年遼寧省縣鄉財政體制改革工作碩果累累，全年縣鄉財政收入保持了20%以上的較高增幅，實現了快速增長。

二、遼寧地方財政運行展望

2019年是我國全面建成小康社會的關鍵之年，也是新中國成立70周年。展望未來，隨著以增值稅為主的更大規模減稅工作的推進，收入下行、支出上行的壓力將比較突出，保持財政經濟平穩運行的難度也相應加大。遼寧省的財政工作將繼續以供給側結構性改革為主線，具體包括以下幾個方面。

（一）落實“加力提效”積極財政政策

積極的財政政策加力提效，不是政府的大包大攬，也不是“大水漫灌”式的強刺激，而是要實施逆周期調節，在“鞏固、增強、提升、暢通”方面多下功夫。首先要落實好更大規模的減稅降費政策，這是2019年我國積極財政政策的頭等大事，是減輕企業負擔、激發市場活力的重大舉措，是財政的“乘法”。要切實承擔起抓落實的主體責任，加強與稅務部門銜接，積極引導預期，密切跟蹤政策的落實情況，加強監督檢查，確保國家各項減稅降費政策迅速落地見效。及時分析測算減收情況，并采取措施加以應對，確保全年財政收支平衡，狠抓收入質量問題，堅決反對收過頭稅、亂收費和虛收空轉等行為。其次是做好財政“加減法”?！凹臃ā本褪羌哟筘斦С隽Χ?，擴大財政支出規模?！皽p法”就是節用裕民，堅持政府帶頭過“緊日子”。除剛性和重點支出外，全省一般性支出一律按照5%的幅度壓縮、三公經費按3%幅度壓縮，硬化預算約束，嚴格控制追加，特別是經費類支出的追加，要嚴格審核把關，不該花的錢一分也不能亂花，節省的資金用于保障基本民生等重點支出，不斷提升老百姓的幸福感、獲得感、安全感。三是實施預算績效管理。根據黨中央、國務院關于“全面實施預算績效管理”的意見，制定出臺遼寧省貫徹落實的具體意見，這也是財政的“除法”，即破除體制機制障礙。將預算績效管理貫穿預算編制制度的全過程，更好發揮財政資金作用。另外，還可以選擇部分省直單位開展整體預算績效管理試點、對部分重大政策和項目開展績效評估。

（二）深化供給側結構性改革

一是要大力支持“三去一降一補”工作。對于如何進行企業結構性調整，要用好專項獎補資金，加快過剩產能出清。研究制定支持國企改革發展的財政政策措施，加強國有資本運營管理，積極推動國有企業兼并重組和混合所有制改革，基本完成地方國有企業廠辦大集體改革，管好用好中央財政補助資金，加快推進“三供一業”工作。落實支持民營經濟發展各項財政政策。二是加大財政投入力度，強化企業創新主體地位，激發企業創新活力，促進科技成果轉化機制。三是要完善政府購買服務制度，推進收入分配制度改革，激發居民消費潛力。支持商貿流通、養老醫療、教育培訓等生活性服務業發展。支持在建工程及補短板項目建設，推動重大投資項目落地。用好產業（創業）投資引導基金，規范推進PPP模式，加大引導社會資本投資力度。

（三）打好三大攻堅戰

一是化解重大風險。財政要想可持續，控制好債務十分重要，扎實做好債務統計監測、化債措施落實和風險應急處置等工作，努力完成省政府確定的化債任務，確保不發生區域性系統性風險。堅決遏制隱性債務增量，嚴禁以政府購買服務和政府投資基金等名義變相舉債，加大財政約束力度，抑制地方不具備還款能力的項目建設，從嚴整治舉債亂象，建立健全日常監控機制、舉報獎勵機制、跨部門聯合懲罰機制，對違法違規舉債融資行為要倒查責任、終身問責。穩妥處置隱性債務存量，誰舉債誰負責，做到讓債權人和債務人共同承擔風險，建立市場化、法制化債務違約處理機制。推動投融資平臺公司透明合法運作，逐步推進融資平臺公司向市場化轉型，嚴禁新設融資平臺公司，堅決制止地方政府將公益性事業單位變為融資平臺，依照預算法對債務進行嚴格管理。加大財政預算保障力度，嚴格基金支出管理，確保企業職工基本養老金足額按時發放。二是實施精準脫貧。為了實現基層財政平穩運行，必須要加大財政扶貧資金的投入力度，將財政資金聚集到重點貧困地區和貧困人口，增強財政資金統籌整合能力，打贏脫貧攻堅戰，構建脫貧長效機制，增強基層造血功能，努力解決因病返致、因病致貧問題。為了實現對扶貧資金的有效監管，應加快扶貧資金動態監管機制建設，實施全過程績效管理和動態監控，以更好發揮財政投入的脫貧績效。三是對于污染防治也應引起重視。利用新增債券、財政專項資金繼續支持大氣、水、土壤污染防治工作，統籌山水林田湖草治理，將遼河流域和渤海遼東灣污染綜合治理作為重點工作，支持重大生態修復工程，建立實際治理成效與資金分配掛鉤的獎懲機制，優化生態環境，建設美麗遼寧。

（四）完善民生保障機制

積極發揮好財政政策導向作用，落實“先生活、后生產”要求，注重政策的針對性和可持續性，推動財力向民生集中、政策向民生傾斜、服務向民生覆蓋。加大財政投入力度，強化政策和資金保障，不折不扣地落實好省政府確定的十件民生實事，保質保量地兌現承諾，建設“一事一議”村內道路5500公里，加大財政惠農補貼資金“一卡通”發放力度，推動“一卡通”發放由惠農向惠民轉變。落實好養老金、醫療衛生、城鄉低保等各項社保提標政策，支持普惠性學前教育發展，義務教育均衡發展、職業教育特色發展和高等教育內涵發展，做好退伍軍人、下崗職工、高校畢業生、貧困人員、農民工等群體就業創業工作，支持優化城鄉醫療資源，推動整臺城鄉居民醫保制度，支持完成農村危房改造，支持文化惠民工程和群眾體育事業發展，全方位推進“平安遼寧”建設。

（五）深化財稅體制改革

繼續完善全口徑預算體系，實現四本預算之間有機傳接，推動做實國有金融資本經營預算，進一步明確財政部門與預算單位職責邊界，改進和完善年度預算編制方式，完善定額標準體系，繼續深化政府采購和政府購買服務等改革。同時，落實國家稅收政策，貫徹落實對科技創新企業與小微企業的稅收減免政策，切實減輕企業負擔，在國家授權范圍內制定遼寧省的減免方案，落實環保稅改革政策，制定遼寧省適用稅額調整方案。在省、市、縣（區）全面推進政府財務報告編制試點，選擇部分省直單位及地區開展預算單位差旅電子憑證網上報銷改革試點，啟動非稅收入收繳電子化改革試點和財政電子票據改革試點。對2018年預算執行結果進行全面的績效評價，為編制2020年預算提供科學依據。此外，積極推進省與市事權和財政支出責任劃分改革，深化縣鄉財政管理體制改革，進一步激發縣鄉發展活力。要不斷強化省級財政政策與市縣相關政策的上下聯動、增強政策之間的疊加效果。