自貿試驗區驅動口岸服務業發展：機理與對策

林娜 李丹

〔摘要〕 自貿試驗區作為當前中國制度創新的最前沿，對口岸服務業發展有著積極的促進作用。自貿試驗區驅動口岸服務業發展的作用機理是將自貿試驗區的制度優勢充分轉化為口岸服務業的發展優勢，即發揮自貿試驗區這一面向國際的制度創新平臺作用，吸引全球各類高端要素資源流動、匯聚，驅動口岸服務業高質量發展。目前中國（四川）自貿試驗區驅動口岸服務業發展的作用尚未真正完全體現出來，存在口岸綜合治理體系和治理能力現代化水平不高、口岸服務業領域開放力度不夠、適應口岸服務業集聚發展的營商環境不夠優化等問題和難點。為此，應以設施互聯互通為重點集聚要素、以營商環境國際化為抓手提升產業能級、以港城一體化為方向促進可持續發展，推動自貿試驗區口岸服務業發展邁向新的階段。

〔關鍵詞〕 自貿試驗區;口岸服務業;制度創新;四川

〔中圖分類號〕 F741 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2019）03-0109-10

一、問題的提出

國際自由貿易對經濟發展的促進作用早在古典經濟學時期就已有充分論述，亞當·斯密的“絕對優勢”和大衛·李嘉圖的“比較優勢”理論奠定了國際貿易理論發展的基石。阿爾伯特·赫希曼（1958）提出“不平衡成長論”，認為應在一國內部或多國邊境交界處或多個國家的領土上共同建立自由貿易區，實行自由貿易政策，從而實現更高層次的經濟發展并對周邊地區起到示范帶動作用，這為各國建立自由貿易區提供了重要理論支撐。自世界上第一個現代意義的自由貿易區——愛爾蘭香農自由貿易區（1959）設立以來，全球自由貿易區如雨后春筍般發展，國內外大多數學者從理論和實證分析上充分肯定了自由貿易區對于提升全球貿易水平，促進投資便利化和提高本地區經濟發展水平的重要作用。而口岸經濟由于顯著的外向型經濟特征，在全球經濟一體化背景下，各個國家和地區的樞紐口岸與依托口岸發展起來的自由貿易區逐漸發展成為區域經濟的增長極，得到國內外學者的廣泛關注，自由貿易區帶動口岸服務業發展成為區域口岸經濟發展的重要特征。

新時代中國經濟增長的動力機制已從“投資驅動”向“要素驅動”再向“創新驅動”轉變。作為中國開放程度最高、政策最便利的創新區域，自由貿易試驗區是在新的開放環境下，以制度創新為核心、服務國家戰略需要和謀求地方經濟發展的重要舉措?！?〕自由貿易試驗區建設背景下的口岸服務業依托這一開放創新平臺的制度和政策優勢，能有效減少要素流動障礙，廣泛吸引各種資源，更有機會以服務貿易和總部經濟發展為牽引，以服務貿易推動“廣輻射”，以總部經濟持續“強集聚”，在全球分工中集聚服務功能的同時，實現這些功能在更大范圍更寬領域輸出。作為西部內陸省份，依托自貿試驗區發展口岸服務業對四川加快構建“四向拓展、全域開放”立體全面開放新態勢，促進經濟高位嵌入全球價值鏈分工體系，推動全省產業結構轉型升級具有十分重要的意義。

當前，學術界對自貿試驗區建設的研究主要集中在投資貿易便利化、創新事中事后監管制度、金融開放創新、法治建設等方面，〔2～4〕也有學者認為部分開放條件優越的自貿試驗區應加快向自由貿易港升級，〔5〕〔6〕對口岸經濟的制度創新關注重點則主要集中在推動口岸管理體制創新和與周邊國家區域經濟一體化的貿易規則創新，〔7～9〕但研究如何通過自貿試驗區建設推動口岸服務業發展的文獻還較少。因此，本文嘗試對自貿試驗驅動口岸服務業發展的機理進行研究，探索如何通過制度創新聚勢賦能，推進口岸服務業發展實現新突破。

二、自貿試驗區驅動口岸服務業發展：內涵界定與機理分析

1.口岸服務業的內涵界定

口岸是指供人員、貨物、物品和交通工具直接出入國（關、邊）境的港口、機場、車站、跨境通道等。隨著經濟全球化不斷深入，口岸功能不僅僅局限于提供通道，更是作為匯聚出入境各種生產要素的綜合配置平臺，越來越多地擔負著供應鏈資源配置、國際交流交往、創新樞紐等高能級功能?？诎斗諛I作為口岸經濟的一類產業，是以口岸為載體，以腹地區域為依托，集聚物流、信息流、資金流、知識流等生產要素發展起來的現代服務業，具有明顯的開放型流量經濟特征。從產業門類看，口岸服務業包含兩個層次：一是口岸直接服務業，即為口岸本身（主要包括口岸綜合管理部門、口岸查驗系統、口岸運輸系統）服務的經營性產業活動，主要包括圍繞貨物通關的“一關四檢”、代理、倉儲、運輸、結算、匯兌等口岸服務業。二是口岸引致服務業，即依托口岸優勢服務區域經濟的產業活動，以口岸出入境功能、通道功能、門戶功能為基礎，促成保稅物流、國際貿易、國際商務、國際金融、跨境電子商務、旅游等現代服務業在口岸及臨近區域集中布局，形成比較完善的現代服務業體系?？梢?，口岸服務業是基于口岸作為鏈接外部市場和國內經濟發展的特殊屬性發展起來，并通過開放型流量經濟活動形式而體現出來。

2.自貿試驗區口岸服務業發展的階段特征

縱觀全球口岸服務業的發展，地方政府通常會依托口岸建設，在周邊設立特殊經濟區來帶動區域經濟發展，因此口岸服務業的發展與口岸功能的完善及政府對口岸周邊特殊經濟區的建設有著密不可分的關系。隨著口岸服務規模擴大、功能擴展和腹地延伸，與口岸直接相關的服務業也逐步壯大，并帶動口岸引致服務業的發展。從這個角度來說，口岸服務業發展與口岸建設及口岸周邊區域的發展在某種意義上是同步的，大致可以分為三個階段：

（1）起步期。依托口岸自身發展積累，重點加強口岸基礎設施建設，口岸功能主要集中在通關查驗、口岸運輸、口岸綜合管理等基礎服務。同時，口岸周邊開始發展以進出口貿易、轉口貿易、加工貿易、貨物集散為主的國際貿易和以國際運輸、港口倉儲、貨運代理為主的國際物流?？诎吨苓呍O立出口加工型或對外貿易型自由貿易區等特殊經濟園區，其主要目的是發展以出口為導向的制造業，增加外匯收入。

（2）成長期。隨著口岸業務規模擴大、港口園區擴張，口岸功能逐步完善，貿易便利化程度大幅度提升，區域對外貿易水平快速提高。與口岸發展關系密切的國際貿易和國際物流等服務業開始向精細化發展，形成貨運跟蹤、物流配送、展示交易、商品處理、訂貨取貨、質量控制等功能。同時，國際貿易和國際物流產業的深化開始帶動其他口岸服務業發展，如外匯服務、保險、咨詢等產業。以出口為導向的園區逐步向一般貿易和高技術產業園轉型。

（3）成熟期?？诎痘A設施完善，綜合管理先進，服務功能完備。周邊地區逐步發展為綜合型自由貿易區，區內開放型經濟特征明顯，跨國企業和國際機構占比較大，金融、科技、商務服務等生產性服務業發達，旅游、醫療、教育、法律等領域國際化水平較高，區域基本形成國際資本運籌和資源全球配置功能。例如：愛爾蘭香農自由貿易區已成為區域創新技術基地，飛機維修、國際旅游、軟件外包等產業在世界享有盛名。美國杜勒斯對外貿易區利用國際機場帶動周邊區域發展成為高技術產業區和國際商務區，被譽為“第二硅谷”。

3.自貿試驗區驅動口岸服務業發展的機理分析

自貿試驗區對口岸服務業發展的促進作用主要體現在兩個方面：一是以放寬市場準入推動服務業擴大開放，二是以不斷創新監管和服務方式優化國際化營商環境。二者均表現為制度創新推動產業效率提升和產業結構高級化，從而不斷增強區域經濟國際競爭力。

（1）放寬市場準入對口岸服務業發展的作用機理。自貿試驗區通過深入實施負面清單管理制度，不斷降低對外商投資的準入限制。以上海自貿區為例，其出臺了31項服務業擴大開放措施，率先發布全國首張自貿試驗區金融服務業對外開放負面清單指引，外商投資負面清單從2013年的190條減少至2018年的45條，融資租賃、工程設計、旅行社等行業的擴大開放措施取得明顯成效，落地企業中涌現出一批首創性項目。放寬市場準入一方面能夠有效吸引國內外企業落戶投資，帶動區域市場主體增加，促進市場競爭更加充分，由此提升經濟效率，增強產業國際競爭力;另一方面推動國際物流、國際貿易等國際化業務發展，并催生國際金融、專業服務等支撐性服務業不斷涌現新行業新業態，不斷完善現代化開放型產業體系，最終推動區域產業結構升級。

（2）創新監管和服務方式對口岸服務業發展的作用機理。創新監管和政務服務方式以政府職能轉變為切入點，通過創新市場監管模式、提升政務服務效率、消除信息不對稱等降低交易成本，優化市場資源配置，提升區域經濟效率從而增強產業競爭力，擴大經濟規模。在這一過程中，市場更加細分，產業專業化分工進一步加強，貿易方式、商業模式、產業技術等創新不斷涌現，從而推動區域產業結構升級。

三、四川省自貿試驗區驅動口岸服務業發展：成效與問題

中國（四川）自貿試驗區設立以來，有力推動了口岸服務業發展，但相較于較為成熟的自貿試驗區，四川自貿試驗區驅動口岸服務業發展的作用尚未充分發揮。

1.四川自貿試驗區驅動口岸服務業的成效

（1）口岸服務功能不斷提升。目前，四川省依托成都國際鐵路港和成都公路口岸打造國際陸港，依托雙流國際機場航空口岸打造國際空港，依托宜賓港和瀘州港兩個川南港口打造內河水運口岸，基本形成以成都空鐵口岸為主、川南內河水運口岸協同聯動發展的基本格局。其中，成都雙流國際機場航空口岸已開通114條國際地區航線，是中西部地區擁有國際地區航線最多的城市，2018年實現旅客吞吐量52950529人次，貨郵吞吐量665128.4噸，航班起降量352124架次。成都國際鐵路港擁有亞洲規模最大的集裝箱中心站，2018年鐵路集裝箱吞吐量達72.7萬標箱，國際班列開行量連續3年居全國第一。從口岸功能看，成都雙流航空口岸已具備進口冰鮮水產品、水果等5類指定口岸功能，鐵路口岸已具備進口肉類、整車2類指定口岸功能，瀘州港和宜賓港已具備進境糧食指定口岸功能。

（2）口岸服務效率進一步提升。一是口岸貿易投資便利化水平不斷提升。在促進貿易便利化方面，“單一窗口”“7×24小時”預約通關等便利化創新措施推動通關效率不斷提高，經審單放行的入境貨物從企業報檢到通關放行最快僅用時20分鐘，中歐班列貨物檢驗檢疫實現“零等待”。在全國率先探索多式聯運“一單制”改革，將多式聯運提單與國際鐵路聯運運單相銜接，提高了外貿交易便利性。截至2018年7月底，已成功簽發64單多式聯運式提單，實現貿易進出口近1.3億元，進口車運抵成都從70天縮短到10多天。在促進投資便利化方面，在外商投資的準入領域實行了負面清單制度;遵循“事前審批”向“事中事后監督”的思路，探索企業投資承諾制，審批事項由30項優化為28項，開工前行政審批手續由197天縮短為60天，承諾時限提速了達到了70%。二是口岸發展環境不斷優化。推進“放管服”改革，加快政府職能轉變，其中在全國首創“首證通”改革，“首證”是指最能影響市場主體開辦經營的行政許可或備案，“首證通”行政審批改革即后續其他行政審批據此跟進，實現“首證一通，后證全通”。法制環境不斷完善，成都知識產權審判庭成立，探索并形成了審理流程模塊化、管理機制集約化、操作方法標準化的“知識產權類型化案件快審機制”，法制服務專業化程度不斷加強。

（3）口岸服務業加速發展。一是口岸服務企業加快集聚。自貿試驗區內新增注冊企業增幅遠高于全省平均水平，其中新增外商投資企業數超過全省新增外資企業總數的三分之一，新增外資企業的投資能級顯著高于區外企業。二是是口岸引致服務業加速培育。在發展保稅加工制造和保稅物流的基礎上，開始催生高附加值產業發展，尤其是國際金融、保稅物流、保稅維修等服務外向型、高端制造業的生產性服務業和涉外旅游等高品質的生活性服務業，為口岸周邊地區及輻射區產業結構優化帶來機遇。2017年四川省累計實現跨境人民幣結算近6000億元，離岸金融業務規模不斷擴大。接待入境游客336.2萬人次，實現旅游外匯收入14.5億美元。

2.四川自貿試驗區驅動口岸服務業的問題

（1）口岸綜合治理體系和治理能力現代化水平不高。一是尚未形成便捷高效、低成本、公開透明的口岸通關環境，通關時間仍較長、查驗頻繁、稅費征收不便利等問題。二是口岸物流通道網絡體系尚未全面形成，網絡密度與國際樞紐機場的標準存在較大差距。三是多式聯運網絡尚未全面形成，國際貨運多種運輸方式的組織尚未推到國內公鐵聯運、水鐵聯運等領域，海鐵聯運、公水聯運、鐵水聯運和空地聯運運作不成熟。

（2）口岸服務業領域開放力度不夠。相較國內服務業發展先進地區，四川省服務業對外開放水平有一定差距?？紤]到口岸服務業尚未有統計指標，成都是中國（四川）自由貿易試驗區的主體，因此可用成都服務業的開放水平衡量四川口岸服務業的開放水平。2017年成都服務貿易總額為968.1億元，占全市進出口貿易總額的19.7%，服務貿易進出口規模約為上海、北京的1/10，說明口岸服務業的國際化、市場化水平仍有較大的提升空間。

（3）適應口岸服務業集聚發展的營商環境不夠優化。根據中央廣播電視總臺發布的《中國城市營商環境報告2018》，成都綜合排名位居全國第6位，新一線城市第2位。與排名靠前的國內城市相比，主要差距體現在：一是政務服務便利化水平有待提高，在企業開辦時間、工程建設項目報建、用氣用水報裝等辦理時間上均高于全國平均水平，其中工程建設項目報建辦理時間比全國平均水平高出100多天，存在著極大的流程優化和辦理時效縮短的空間。二是法治服務專業化程度有待加強，中國（四川）自貿試驗區法律服務的碎片化現象較為突出，法治服務專業化水平還有提升空間。

四、自貿試驗區驅動口岸服務業發展的經驗借鑒：開放的視野

縱觀全球知名自由貿易區口岸服務業的發展歷程，我們可以從影響因素、制度供給、發展方向三個方面得出如下啟示和經驗借鑒。

1.產業基礎和制度設計是影響口岸服務業發展方向的兩大主要因素

產業基礎是口岸服務業發展的基礎條件，制度設計包括發展目標、園區面積、管理方式、制度創新能力等，對口岸服務業發展方向和發展潛力有著重要影響。根據產業基礎和制度設計的影響程度與方式，我們可以把全球自由貿易區的口岸服務業發展大致分為四類：第一類是依托地理口岸優勢和傳統商貿歷史發展而來的自由貿易區，通常以產業基礎發展要求作為內在驅動力，以國際貿易和國際物流為發展核心，如歐洲地區早期的自由貿易區。第二類是經濟相對落后或產業結構單一的地區設立的自由貿易區，往往具有明顯的專業性功能性目標，通過特殊的制度設計幫助區域經濟實現特定的發展目的。如孟加拉出口加工區和印度馬德拉斯出口加工區主要以促進區內制造業企業出口為導向，美國夏威夷對外貿易區主要以發展倉儲服務為主的保稅倉儲物流型對外貿易區為導向，但是專業性單功能的自由貿易區往往受國際貿易環境波動沖擊較大。第三類是主要為周邊產業發展提供外部貿易便利的自由貿易區，通常區內面積狹小，主要目的是為促進周邊產業發展。如北美地區自由貿易區數量眾多，但大多數占地面積小于5平方公里，區內主要依托海港或空港口岸發展國際貿易和國際物流，周邊布局建設高技術產業園，發展尖端制造和高科技服務業，如美國杜勒斯對外貿易區。第四類是發展基礎較好、發展時間較長、占地面積較大的自由貿易區，隨著產業結構高級化和制度設計的不斷完善，往往逐漸發展為綜合性自由貿易區，帶動國際金融、國際會展、國際旅游、商務服務等服務業發展。

2.自貿試驗的制度供給從四個維度推動口岸服務業的發展

自由貿易區的制度供給一般從強化通關便利化措施、推動投資貿易自由化便利化改革、加強金融支撐、營造國際化營商環境四個方向不斷演進，帶動口岸服務業高級化發展。一是自由貿易區通常是依托區域航空、鐵路、港口等樞紐口岸設立，建設初期通常是以通關便利化改革為切入點，帶動口岸運輸、口岸倉儲、口岸查驗、承兌保險等產業發展，成為區域國際物流和航運中心。二是自由貿易區作為地區貿易自由化與投資便利化的先行區，實施特殊的優惠政策和監管措施，服務業開放領域和開放程度不斷深化，能夠極大的推動進出口貿易、轉口貿易、加工貿易、國際會展和國際旅游等口岸服務業加快發展。三是自由貿易區發達的國際貿易和國際物流必須以金融開放為支撐，國際上規模較大的自由貿易港通常都是國際知名的金融中心，擁有強大的物流金融、離岸金融、外匯服務能力，成為地區金融開放和資本運籌中心。倫敦港曾是全球最大港口，依托港區發展融資、換算、兌換、擔保等各類航運金融衍生品，逐步發展成為全球頂級金融中心。四是通過對標接軌與國際自由貿易相適應的制度體系，提升政務服務和綜合監管能力，打造國際化營商環境，吸引外商投資和跨國企業入駐，在國際產業分工和全球供應鏈體系中獲得更多優勢，成為區域經濟的“增長極”和“發動機”，帶動高端制造和研發、設計、商務服務等生產性服務業的發展。

3.口岸服務業的發展方向是“口岸-產業-區域”三位一體融合發展模式

全球化時代下，樞紐口岸已不僅是交通運輸網絡匯聚的通道，正加速成為世界城市體系的重要節點，牢牢占據國際產業鏈、供應鏈、創新鏈的價值高端。從自由貿易區口岸服務業持續發展角度看，港區經濟無論在發展潛力、發展效益、抗風險能力、輻射力和影響力都優于港口經濟。因此，口岸服務業發展的最終方向應是以口岸作為區域發展高端服務業和高技術產業的依托，實現口岸服務業空間布局和區域功能優化，形成口岸、產業、區域三位一體融合發展模式，促進口岸服務業和區域經濟的繁榮。如漢堡自由貿易區大力發展臨港工業和口岸服務業，并依托自由貿易區開展大規模都市拓展計劃：漢堡市中心向南拓寬40%，建設具有居住、商務、休閑、購物、文化和旅游多重功能的“中央區”，同時重點發展媒體、數字和商務咨詢、國際旅游產業?，F在，漢堡自由貿易區不僅是歐洲發展最快、最高效的物流中心和供應鏈增值服務中心，直接帶動航運業的發展，更是有效拉動了航空工業、精密機械和光學儀器制造等高科技制造業和金融、貿易、通信、商務服務、維修等口岸服務業的發展，實現產業重心轉移和產業結構升級。如今的漢堡已成為歐洲重要的商業中心之一，是僅次于法蘭克福的全國第二大金融中心和全國最大的保險業城市之一，全市3/4的就業人口集中在服務業，集聚了200多家金融機構、3500多家外國公司的總部或分支機構和100多個國家的領事館。

五、推進四川口岸服務業發展：政策意涵及對策建議

面對新一輪開放大潮以及在全國層面構建陸海內外聯動、東西雙向開放新格局的重大戰略部署，四川發展口岸服務業，應置身于“一帶一路”建設中，更大力度推動制度創新，通過促進口岸設施互聯互通、優化口岸服務業國際化營商環境，創新港城一體化發展機制，推進口岸服務業發展實現新的突破。

1.以設施互聯互通為重點集聚口岸服務業發展要素

口岸服務業發展的“好不好”，關鍵在于依托的口岸門戶樞紐的聯通功能“強不強”。樹立全球視野和國際眼光，謀劃和打造一批鏈接世界、接軌國際的開放通道和合作平臺，形成以四川為中心的國際互聯互通格局，大幅度減少“走出去”和“引進來”的時間成本和交易成本，提高四川全球資源要素配置能力。一是提升口岸定位?？诎锻ǖ赖慕ㄔO不能僅僅著眼于交通運輸通道作用，而應該結合貿易通道、供應鏈通道和創新要素通道進行考慮，形成面向全球的貿易、投融資、生產、服務、創新網絡。二是完善口岸設施。整合國際空港、鐵路港、內河港，構建形成高效便捷、暢達全球的空水鐵聯運體系，提升多式聯運，成為西部地區大開發大開放的“門戶”。及早部署5G通信，利用物聯網、云計算技術、空間地理信息技術等，推進智慧口岸建設，增強空、鐵、公、水口岸的集運輸、分撥、儲備、裝卸和數據交換、分配、驗收能力。三是豐富口岸功能。增強口岸國際貨物樞紐和國際來往的門戶功能，創新拓展海關監管便利化制度，提高口岸貨物進出口岸的效率;建設 “四向”拓展的立體化互聯互通戰略通道，依托成都雙流、青白江、瀘州等樞紐口岸，沿東、西、南、北四個外貿地理方向，構建對外開放通道。

2.以營商環境國際化為抓手提升口岸服務業發展能級

營商環境就是生產力，發揮自貿試驗區制度創新功能，建立與國際標準投資和貿易規則相適應的制度規則，形成穩定、公平、透明、可預期的一流營商環境，更多地引進跨國公司地區總部、營運中心等高層級高能級項目機構聚集口岸，促進口岸服務業發展邁向更高水平。一是進一步放寬市場準入。全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，堅持“非禁即入”，落實國家發展改革委、商務部發布的自由貿易試驗區負面清單2018年版45條措施，實施負面清單為核心的投資管理模式和外資準入前國民待遇，同時堅持依法監管，為內外資，國企、民企等各類投資者提供公平競爭環境。把握國際貿易功能向服務貿易和離岸貿易轉型升級的趨勢，研究發布四川自貿試驗區服務貿易領域負面清單，積極探索自貿試驗區跨境服務貿易負面清單管理模式。二是優化企業全生命周期服務。全面對照世界銀行營商環境評價指標，在企業設立環節，深入推進“放管服”改革，健全“互聯網+政務服務”體系，建立“不見面審批”事項清單，探索“一枚印章辦審批”。在企業運營環節，從簡化貿易監管流程、實施個性化監管等方面著力，進一步提升企業獲得信貸、電力、給水、燃氣便利度。在企業事中及事后監管環節，探索建立市場主體信用積分管理制度，探索多部門信息共享、協同執法的貿易監管體系。同時，建立健全外商投資企業投訴工作機制，保護外商投資合法權益。

3.以港城一體化為方向促進口岸服務業可持續發展

港城一體化是發展自由貿易區的國際通行模式，港城一體化發展就是以產業生態圈思維發展口岸服務業，按照“一個口岸，建設一個產業新城”的理念，圍繞口岸建設發展一批口岸服務業群，既包括直接為口岸服務的各種服務業，也包括口岸衍生出來的向前和向后延伸的產業?？诎斗諛I產業生態圈是指以口岸服務業為核心，按照產業鏈、價值鏈協作運作規律，整合相互關聯的產業和業態，實現鏈圈式價值重構的開放式產業生態體系，本質是為了增強產業的發展黏性。依托雙流、天府國際機場等空港口岸發展航空運營配套、航空發動機維修、航空總部、航空研發等空港樞紐服務，以及多式聯運、航空物流、離岸貿易、服務貿易、跨境電子商務等適空型口岸服務業;依托青白江國際鐵路港等鐵路港口岸發展加工貿易、商品分撥集散、產能合作等適鐵型口岸服務業;依托瀘州內河港等水港口岸發展水運貨代、水路物流等適水型口岸服務業，有效提高產業協同能力。堅持“人產城一體化”發展，精心布局一批文化、教育、醫療等生活服務設施，量身打造更優越的生活場景和消費場景，為企業、創業團隊、投資提供宜業宜居宜游的一流環境。

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（責任編輯 王 娟）