林長制改革：歷史脈絡、現實困局與未來路向
——基于安徽省政策文本與實踐調查的雙重分析

郭 陽, 范和生

(安徽大學 a.社會與政治學院；b.創新發展戰略研究院，合肥 230601)

林業的發展與人類的生產經濟活動密不可分。林業不僅是生態文明建設的關鍵領域，也是建設美麗中國的核心元素[1]。為進一步推進生態文明建設，落實各級黨政負責人生態建設責任，安徽省在全國率先提出“林長制”。在合肥、安慶、宣城等地先行試點的基礎上，中共安徽省委、安徽省人民政府于2017年11月16日出臺《中共安徽省委、安徽省人民政府關于建立林長制的意見》(以下簡稱《意見》)[2]，標志安徽省開始在全省范圍內推行林長制。隨后，2018年7月，江西省也提出在全省推行林長制。林長制作為一種創新性的制度探索，在運行的初期的確取得了不錯的成效，但是，如何將其向常規化、長期化、高效化方向發展還需要進一步的探討。

當前，學界對林長制的研究較少，在研究內容上，多是對林長制的概念、工作機制的闡述，以及政策性文件的介紹，缺少對政策實踐的經驗反思。筆者于2019年8月前往安徽省C市與T市進行實地調研，嘗試從政策文本與實踐調查兩個維度來論述林長制的歷史脈絡，分析林長制的實施困境以及內在缺陷，以期為林長制改革提供參考。

一、林長制：林業改革實踐的制度創新

(1) 林長制：河長制運行過程的政策再生產 當談及林長制改革的時候，不得不闡述“長制”的開端——河長制。學界普遍認為河長制改革是從2007年太湖藍藻事件爆發水污染危機為開端的，2016年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》，將河長制視為“保障國家水安全的制度創新”。從市級、省級再到國家層面的綱領性文件，河長制也至此由地方實踐上升為國家意志。

1996年英國學者多羅威茲提出并闡述了政策轉移理論，他們認為政策轉移是指某一個時空有關政策、行政安排和制度的知識被運用在另一個時空的政策、行政安排和制度的設計過程[3]。政策轉移按照不同的特征可分為五個類型:復制、模仿、混合、合成、啟發。在河長制改革取得了不錯的成績和上升為國家意志的背景下，全國各地也紛紛效仿，在吸取有效經驗同時，也因地制宜進行實踐創新，安徽省的林長制就是在河長制的運行機制下政策“再生產”的典型案例。

(2) 林長制的緣起與擴散 作為一種制度性的探索創新，安徽省于2017年3月率先在全國提出林長制。追溯林長制的運行軌跡，總體上經歷了創新推制、局部試點、全面推廣三個階段。

第一階段，創新推制。2016底，江西省林業大縣武寧縣率先出臺《“林長制”工作實施方案》，這是政府出臺與林長制直接相關的第一份文件。2017年3月，安徽省開始在全國探索建立“省、市、縣、鄉、村”五級林長制組織體系。第二階段，局部試點。2017年3月安徽省開始在合肥、宣城、安慶三地開啟試點工作。2017年6月，宣城市旌德縣率先推行林長制。2017年7月，安慶市出臺《安慶市林長制工作方案》，全面啟動林長制工作。隨后宣城市也出臺了《宣城市全面推行林長制工作方案》。第三階段，全面推廣。2017年11月16日，安徽省發布了《意見》，這一文件的出臺被認為是推行林長制的開端。在安徽省全面推廣后，原國家林業局2019年1月公布全國已有17個省份開展了林長制改革試點[4]。2019年7月，山東省政府辦公廳印發《關于全面建立林長制的實施意見》，提出全面建立省、市、縣、鄉、村五級林長制體系。至此，全國共有18個省份已全面開展或部分試點林長制工作。

二、安徽省林長制改革的運行制度邏輯

林長制通過逐級落實地方政府的行政責任，使黨政主要負責人從“聽戲看戲”向“演戲唱戲”轉變，探究林長制運行的制度邏輯有助于進一步了解這一制度的創新模式。

(1) 行政逐級發包與地方政府責任制相匹配 社會學家馬克斯·韋伯所設計的理性官僚制組織是組織形態的“理想國”，治理實踐中的科層制組織一般難以達致完美狀態。而周雪光指出，運動型治理機制是因“常規型官僚體制的組織失敗而存在和啟動”，是常規性治理模式失敗下的替代或者糾正機制[5]。而林長制的推行就是在常規林業生態或者林業經濟治理模式無法取得很好的效果情況下繁衍而生的。所謂的“行政發包制”[6]就是指行政管理事務和公共服務職責是從上級政府逐級向下級政府發包，為便于發包，上級政府與下級政府具有高度的“職責同構”特征，每一級政府的職能部門都與上級政府一一對應，從而使上級政府發包的任務在本級政府不同職能部門內分解落實。林長制的制度運行就是從總林長、副總林長、林長、到副林長，從省級、市級、縣級再到鄉級、村級，層層設立林長，并且各級地方政府還要根據上級的最高指示出臺相應的政策。這種行政逐級發包制度將林業生態責任層層落實到每一位基層政府的黨政第一負責人手中。

(2) 生態政績考核與地方政府效能相耦合 環境保護已成為我國社會大眾普遍關心的關鍵議題。2011年國務院公布《國家環境保護“十二五”規劃》，其中把生態文明建設指標納入地方政府政績考核中，實行環境保護“一票否決制”。生態政績指的是政府在履行生態治理職能、配置生態治理資源過程中取得的生態治理成績與效果，是官員推動生態文明建設主觀努力的客觀結果[7]。將生態政績納入地方綜合考核指標之中，這既有利于遏制盲目崇拜GDP的不良之風，也有利于在經濟發展的過程中注重環境保護與綠色發展。

在黨與政府高度重視環境保護的背景下，2016年3月安徽省人民政府出臺了《安徽省生態文明體制改革實施方案》，其中明確指出要建立生態文明績效評價考核和責任追究制度。在生態政績考核的作用下，各級地方政府高度重視環境效益。在實際調研的過程中，我們了解到各級政府對生態政績的重視程度很高，同時在對重要的職位考核的時候，環?！耙黄狈駴Q制”屢見不鮮。生態政績的考核促進了地方行政長官對環境生態的重視，對提高政府效能有極大的推動作用。

(3) 問責“倒逼”與跨部門協同合作相暗合 所謂“問責”制度，最早開始于非典危機時期，如今已從危機時期的非常規制度轉變為常規制度，就是對主要責任主體進行追責，并進行一定的懲罰措施[8]。在林長制運行的過程中，問責制度作為林長制主要配套制度也隨之出臺。如安慶市大觀區2018年底出臺了《大觀區林長制執紀問責辦法》，對增效任務落實不到位、搞“數字綠化”“數字改造”、未完成林長制工作目標的等八項情形予以問責。林長制設立的“林長”通常由地方最高行政長官擔任，“林長”成為林長制工作中的責任主體，這使其不得不高度重視林長制工作。然而，林長制并非僅靠林業一個部門就可以完成，林業的治理涉及不同的責任主體，如：政府、企業、民眾等。林長制正是通過嚴格的問責機制強化黨政領導的責任，這一機制進一步倒逼黨政領導通過跨部門的協同合作開展林長制具體工作。雖然“林長”并非一個具體的行政職務，也沒有具體的行政等級，但是其通常是由地方黨政一把手擔任，這也極大促進了其他部門配合主體部門即林業部門來開展和完成林長制的各項工作。S市林業局局長說到：“之前都是我們林業部門單打獨斗，現在我們林長辦是市委書記或者市長牽頭了，我們開展工作比以前方便多了?！眴栘熤贫却偈挂话咽指叨戎匾暳珠L制工作，也促進了跨部門協同合作，為林長制的運行打下堅實基礎。

(4) 社會大眾監督與信息公開透明相聯結 自從安徽省成為全國首個全面推行林長制改革的省份以來，已有18個省份開啟林長制試點或全面推行工作。在社會環境問題凸顯與民眾環境意識崛起的背景下，公眾對安徽省林業改革關注日益密切，這也無形中加大了對林長制改革的監督力度，社交媒體對林長制的關注也日益提升。社會大眾對林長制的監督也反過來促進了林長制的公開透明。如安徽省林業廳為充分發揮廣大群眾的監督作用，建立健全林長制群眾監督機制，省林長制辦公室設立了監督電話，24小時接受群眾監督舉報。目前安徽省已經出臺了相關政策文件近500項，樹立林長責任公示牌近3 000塊；各地市都開設了林長制辦公室網站，及時發布林長制最新進展，逐步形成各級林長牽頭、部門協同參與、社會大眾監督的良好局面。

三、安徽省林長制改革的現實困局

安徽省林長制改革是在林業生態環境形勢較為嚴峻下的一種制度創新，在取得不錯成績的同時，也暗藏許多問題。在安徽省C市與T市的實地調研過程中，我們發現林長制改革中存在“林長”角色責任沖突、地區民眾主體功能缺位、部門協調機制諸多掣肘、社會組織力量不受重視等諸多困境。

(1) “林長”角色責任沖突 “角色沖突”指個體必須同時扮演過多的不同角色，由于缺乏充分的時間和精力，無法滿足這些角色所提出的期望而產生的沖突。首先，多重角色不利工作運行[9]。根據《意見》規定，各級林長由當地黨政主要負責人擔任，在高效推進林長制工作的同時，也容易出現角色沖突等問題。首先，角色矛盾凸顯。林長往往不僅僅只負責林業這一方面的職責，有時還會是“河長”“湖長”“路長”“村長”等，為了更好地開展工作，地方政府主要負責人就常常扮演者“一人多長”，在訪談到一名村級林長時候，其一人就擔任四個職位。這些“林長”并不是管理林業的專門性人才，且在開展林長制工作同時，還要顧及河流、湖泊、道路等其他工作，由于多重角色的存在，地方林長往往難以兼顧，無法對林業發展做出科學的決策。其次，實際工作難以落實。在擔任多重角色的前提下，林長的職責往往無法落實到實際行動之中。例如，調研發現林長需要執行嚴格的巡山制度，一般為兩天到一周巡山一次，以防止發生火災、重大病蟲害等，但是作為“河長”也是需要進行巡河的，如何將時間利用到如此精準，是難以做到的。多數林長就表示通常是將“巡山”與“巡河”相結合，如此工作的確是完成了林長本身的工作，但是是否能真正起到效果還有待檢驗。最后，考核與被考核共同施壓。普通“林長”要面臨考核下級林長與被上級林長考核的雙重壓力，以縣級林長為例，既要受到市級林長的考核，同時也要對縣、區級林長進行考核，由于嚴格的考核壓力以至于“林長”難以完成角色的多重目標，造成權責失衡。

(2) 地區民眾主體功能缺位 黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，要加快完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制[10]。因此，社會治理不僅僅是政府全面包攬，而是多元主體共同參與協同治理。在市場經濟快速發展的背景下，社會事務日益增加，社會主體與個體意識也在增加，單靠政府已無法滿足社會管理需求，需要民間的參與。

在調研過程中，我們發現有少部分民眾不了解或者沒有聽過林長制改革，可以得知總體上還是以政府為主體的，地方民眾參與力量較小。林長制改革中往往將“林長”當成林業改革的主力軍，把林長制當成治理林業發展的唯一手段，地區民眾主體往往被忽視，既不利于發揮公眾主體責任的積極功能，也不利于林長制的長期穩定運行。

(3) 部門協同機制諸多掣肘 在前文指出，林長制的主要運行機制之一是跨部門協作機制。這種機制在取得了不錯成績的同時，也出現了一些問題。有學者指出在我國當行政體制存在官僚制“不足”和“過盛”兩種特征，以權威為依托的等級制縱向協同機制是我國跨部門協作的主導機制，但是容易出現“協同失靈”現象[11]。林長制改革中參與部門協作的單位達到20多個，各部門協同中的職責“碎片化”容易使跨部門協作機制出現功能“弱化”、協作“失靈”等現象，使跨部門協作機制無法長效運行下去。具體來說：首先跨部門協作受能力不足約束。林長制改革的主體部門是林業、環保、水利等部門，其他部門作為協同部門往往承擔著林長制改革的次要職責，但是這些協作部門的領導人往往也是擔任著“林長”，這與他本職工作發生了能力沖突，往往很難兼顧多重責任。其次，跨部門協作受協調困境制約。各部門相互協作是以協調開始的，如協調責任、協調部門數量等，林長制以及形成了從省級到村級的五級體系，一層層下來的各部門大量增加，協調往往成了首要問題，從而制約者協同合作。最后，跨部門協作受責任目標制約。各部門在林長制運行過程中承擔著不同的組織目標，受部門目標不同的影響，各部門的重視程度也隨之不同。如此一來，責任不同且不匹配會造成部門協作的困境出現。

(4) 社會組織力量不受重視 社會組織是社會治理的重要主體，在社會治理實踐中發揮著重要的作用，也是實現我國社會治理現代化的重要載體之一，關系到共建共治共享的社會治理格局的形成。但是在林長制運行的過程中，社會組織往往處于一種“邊緣化”的位置。一項大型的公共政策的運行離不開社會組織的參與，工作效率僅僅依靠內部互相監督是遠遠不夠的。社會組織可以發揮其自身的優勢，調動社會大眾參與的積極性，并且對其進行監督，有利于林長制工作的開展，如一些環保相關的非政府組織(NGO)可以積極參與其中，為政府建言獻策，促進林長制的科學有效運作。

四、總結與反思

針對林長制在運行過程中的主要問題，提出以下幾點建議：第一，完善制度供給。目前林長制雖然出臺了相關的文件，但是并沒有形成一個完整的制度體系，這不僅會使林長制在運行過程中出現權責不明、權力僭越等現實問題，也不利于林長制的長效運行。要將林長制“有效”向“長效”發展，將“林長制”向“林長治”轉變，盡快形成完整的法律依據，使林長制有法可依。第二，形成“責任鏈”。有學者指出，當前的政策的實施很大程度上依靠上層領導的權威，但是這并不能從根本上解決工作效率的問題。目前“責任發包”依據行政等級劃分責任在一定程度起到了作用，但是地方領導在擔任“林長”的期限是與其在位的年限有關系的，“林長”的變動不足為奇，如何將政府部門、事業單位、企業、社會組織等各主體的責任有效銜接極其重要。第三，動員社會力量。林長制的運行僅依靠政府是遠遠不夠的，社會力量的參與可以很好彌補政府單一主體的不足，大眾、媒體、社會組織可以有效發揮其特殊的功能，推進林長制的有效運行。第四，優化政策工具。當前來看，林長制這一政策的實施主要是依靠嚴格考核、問責、領導權威、人事任免等方式來推進。僅依靠行政力量難以長遠實施，所以還需要從經濟效益、社會效益等角度去推進林長制改革。在調研的過程中，我們發現很多地方政府與企業在大力支持發展林下經濟，其主要有兩種模式。一是成立合作社，村民以土地入股，吸引外地企業的資金投入，然后實行效益分紅，如興農油茶種植、年豐藥材種植等；另一方面就是將森林的生態功能與旅游的經濟效益相結合，大力發展休閑旅游產業，如森林康養基地。這種模式在“護綠”的同時也極大地發展了“用綠”。除了林下經濟，一些地方政府將林業發展與精準扶貧中的生態扶貧結合起來，鼓勵農民種植經濟林或生態林，政府給予政策補貼，從而實現林業效益與貧困戶收益的綜合提升?？傊?，無論是林下經濟或者生態扶貧，都有效地擺脫了過去依靠行政力量推進林業改革的單一模式，通過鼓勵資本下鄉、調動民眾積極性等復合模式實現了經濟效益、社會效益與環境效益有機統一。

本文立足于安徽的林長制運行機制，從政策文本與實踐調研兩個維度出發，梳理林長制的歷史脈絡、現實困境，并且簡要地提出了一些對策建議。在實踐上，林長制改革既可促進生態效益、社會效益與經濟效益的有機統一，又對補齊生態環境短板與實現生態綜合治理具有重要的現實意義。然而，作為一種新型的林業治理模式，如何走向常規化、科學化、高效化還需要進一步的實踐檢驗，以實現林長制改革與鄉村振興戰略有效銜接。