重大疫情依法防控的公共衛生法治保障研究

岳遠雷

湖北中醫藥大學人文學院，湖北武漢，430065

新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情發生后，以習近平同志為核心的黨中央特別重視通過以法治思維和法治方式開展疫情防控工作。習近平總書記指出：“堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環節發力，切實推進依法防控、科學防控、聯防聯控?！盵1]習近平總書記有關疫情防控的重要論述，深刻詮釋了法治在防控突發公共衛生事件中的重要價值，不僅為我們推進依法防控重大傳染病疫情工作提供了根本原則，也為加強公共衛生法治建設提供了行動指南。

1 法治在重大疫情防控中的重要價值

1.1 法治對疫情防控具有規范與保障作用

法治不僅對常規狀態下國家與社會治理具有重要價值，還對應急狀態下應對突發公共衛生事件，包括重大傳染病疫情同樣具有明顯的效能[2]。重大傳染病疫情屬于突發公共衛生事件的一種類型。任何突發傳染病疫情所引發的公共衛生事件，都蘊含著巨大的風險。若不能有效防控應對，就會造成各類矛盾不斷激化，導致產生嚴重的公共衛生危機，此時亟須有效地發揮法治的規制、指引及保障作用。新冠肺炎疫情屬于重大傳染病疫情，它不僅是對我國公共衛生治理體系和治理能力現代化的檢驗，也是對現有公共衛生法律體系的考驗，凸顯了衛生法治在防控重大突發公共衛生事件中的重要價值。

1.2 法治為防控疫情供給了有力的法律依據

法治是保障社會正常運行與維護良好社會秩序的“穩定器”，確立了有關法律主體的權利、義務、責任以及應急狀態下的處理原則、程序、措施，為依法科學有序實施疫情防控活動提供了依據。這些年來，我國吸取“非典”應對中的慘痛教訓，先后制定并完善了《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國中醫藥法》、《中華人民共和國疫苗管理法》、《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》和《突發公共衛生事件應急條例》等醫藥衛生法律法規，創立了相對完善的傳染病防控的法律體系，總體上實現了疫情防控有法可依、有規可循。在重大傳染病疫情防控工作中，只有堅持依法防控、依法治理，才能保證各項疫情防控措施合法、合理，確保各項疫情防控工作在法治軌道上順利推進。

1.3 法治為科學防控疫情供給可行計劃

法律具有權威性、確定性、預先設定性等特點，通過設立規則預先配置公民的權利義務和國家公權力機關的職責權限等內容，為有效應對與解決已出現或可能出現的問題提供解決方案。尤其是當突發公共衛生危機來臨，社會面臨重大傳染病疫情風險時，法治的效能更為凸顯。我國傳染病疫情防控所依據的突發公共衛生法律規范和應急預案，符合實際國情和科學規律。依法、科學、有序防控是此次新冠肺炎疫情防控的基本工作方針。三者并非形式上的簡單拼盤，而是具有內在的有機組合。它們的內在邏輯可以表述為：法律是依據，科學是基礎，有序是運行模式[3]。因此，依法防控實質上也是簡捷規范的有效防控、科學防控、有序防控。

1.4 法治為有序防控疫情供給有效保護屏障

法治無法消滅社會矛盾，但法治為糾紛的解決提供了平和的軌道和公正的標準，從而最大限度地化解社會糾紛，妥善化解突發公共衛生應急狀態下的矛盾沖突。秩序維護是疫情防控的中心要點，有序開展疫情防控工作，必須依靠法治，注重施展法治利長遠、穩預期、固根本的重要效能，注重發揮法治在疫情防控特殊階段“減壓閥”、“穩定器”的保障功能。運用法治方法從快從重懲治阻擾疫情防控工作中的各類違法犯罪活動，嚴厲查禁各類利用疫情囤積居奇、哄抬物價等違法行為，才可保證有序開展疫情防控工作和促進經濟社會良好運行。

2 運用法治保障疫情防控的邏輯要義

只有堅守立法、執法、司法、守法各環節協同發力，才可整體提升依法防控治理能力，為重大疫情防控開展提供有力的衛生法治守護屏障。

2.1 科學立法是做好疫情防控工作的前提

于法有據，防控才可忙而有序、忙而不亂。如前所述，我國已經建立了相對比較完備的公共衛生應急管理法律制度體系。鑒于此次新冠肺炎感染人群數量眾多、傳播途徑多樣、傳播能力強，2020年1月20日，新冠肺炎依法被國家健康行政部門納入乙類傳染病，并報國務院批準，對其采取甲類強制措施嚴格管控。上述行為實質上具有補充法律的屬性。據此，《傳染病防治法》所設定的疫情信息報告、發布、強制措施等規范可以適用于新冠肺炎防控治理。同時，上海、北京、江蘇、浙江、湖北等多個省級人大常委會積極履職盡責，臨時召開會議，作出抗擊新冠肺炎疫情的有關決定，授權政府可采取臨時性應急管理措施制定政府規章，發布通告、命令和決定，為戰“疫”提供法治保障。但我們也必須清醒地意識到，這次新冠肺炎疫情防控暴露出我國公共衛生應急管理法律制度的不協調、不完善、不健全等問題。這些問題很大程度與立法內容松散、法律規范不夠明確、立法技術粗糙有關。為了實現國家公共衛生的長治久安，我們應該加快推進重大傳染病疫情防控工作中的重點領域立法，從而夯實依法防控的制度基石，提升公共衛生領域治理效能。為了避免引發社會次生傷害，應加快制定《緊急狀態法》，將處于突發公共衛生事件的緊急應對通過立法程序化、制度化與規范化，有序地開展公共衛生危機管理工作。此外，還應仔細梳理《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的相關衛生法律條款，對與其實質精神相沖突的條文及時進行修廢，并且配套修訂《突發公共衛生事件條例》和《傳染病防治法實施辦法》等公共衛生行政法規和規章，切實提升上述法律規范的體系性、科學性、可操作性。這方面的工作包括對傳染病認定標準、疫情預警發布權、疫情發布權、應對新型傳染病的臨時應急措施、吹哨人保護制度等。國家衛健委還應健全突發急性傳染病大暴發、大流行應對的系統性預案，提高其可操作性與針對性，完善科研攻關、生產生活保障、應急物資儲備等專項子預案。

2.2 嚴格規范的執法是做好疫情防控工作的關鍵

此次新冠疫情對政府的依法行政能力及其突發公共衛生事件的應對能力均提出了挑戰。依據《突發事件應對法》第八條規定，對于新冠肺炎這類突發事件，我國已經形成了各級政府部門分工負責的防控和管理體制與機制，為疫情防控執法提供了堅強的組織保障。根據疫情發展，全國31個省區市先后啟動重大突發公共衛生事件一級響應機制，依照法定權限程序組織實施交通衛生檢疫、停工停業停課、限制或者停止人群聚集的活動、對患者或疑似患者依法采取隔離措施等等。上述措施，一定程度上有效阻止了疫情的擴散和蔓延。然而此次疫情也暴露出重大傳染病疫情防控法律制度執行不到位的問題，其中粗暴和過度執法的問題比較明顯。譬如，任意隔離非病毒攜帶者，對武漢返鄉而沒有登記的人員進行懸賞舉報、挖溝斷路、強制封門等等。上述違法行為應該得到及時地糾正，應當用足用好現有法律文件，越是在公共衛生應急管理狀態下，越要文明執法和適度執法。要依法辦好新冠肺炎疫情信息報告、通報和信息公開工作，讓疫情信息走在謠言前面。要依法嚴肅處理個人隱瞞病史、與疑似患者或患者接觸史、重點地區旅居史和逃避醫學觀察、強制隔離等行為。要嚴懲妨害或者阻礙疫情防控人員依法實施隔離觀察、防疫管理、醫療救治、社區管理等疫情防控措施的違法情形。要全面吸取此次疫情的教訓，依法加強市場監管，嚴厲打擊和堅決取締非法野生動物交易，嚴厲查處各類哄抬民生商品和防疫用品價格的違法行為。要依法規范財物捐贈行為，用法治手段確保每一份愛心善意及時落實，確保受贈財物及時全部用于疫情防控工作需要。為防止疫情從境外輸入，在境外疫情傳播沒有得到有效控制下，我國必須加強邊境檢疫。要嚴格執行公共衛生監督問責機制，依法依規嚴厲處理，以黨紀國法為公職人員在疫情防控中劃清權力界限并明確其責任范圍。

2.3 公正高效司法是做好疫情防控工作的保證

對疫情防控期間出現的各類涉法案件糾紛，應當迅速處置，及時化解矛盾沖突，以法治手段定分止爭，確保秩序安定、社會穩定。依法從快從重懲治危害疫情防控的違法犯罪活動，既可警示眾人又可打擊犯罪，從而取得社會效果與法律效果的有效統一。針對新冠肺炎疫情的特點和防控需要，中央四部門聯合發布了《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，統一了執法依據、程序、標準，為懲治有關違法犯罪行為提供具體司法政策指導?！兑庖姟诽貏e強調要對疫情防控中人民反映強烈的利用疫情趁火打劫、囤積居奇、哄抬物價，制售假劣醫用衛生材料、醫療器械、藥品等違法犯罪行為依法嚴厲打擊。在疫情防控刑事治理過程中，刑事法律所懲治的對象除妨害傳染病防治、妨害公務、制假售假、哄抬物價、詐騙等刑事犯罪外，也應包括對公權力主體犯罪的懲治，著力查辦故意隱瞞、謊報疫情或不及時報告公布疫情重要信息而導致疫情擴散蔓延的責任主體[4]。我們應該充分利用刑事司法手段，貫徹寬嚴相濟刑事政策，依法打擊妨害疫情防控的各類違法犯罪行為，依法懲治妨害國境衛生檢疫的違法犯罪，及時查辦并公布典型案件，不斷增強國家在公共衛生應急管理中刑事法律治理能力的現代化水準。

2.4 全民守法是做好疫情防控工作的基礎

在法治軌道上開展疫情防控，需要全社會學法守法，提升全民公共衛生法治觀念，營造齊心協力抗擊疫情的良好氛圍。依法治疫必須依靠人民，每位公民都是抗疫的第一戰斗力[5]。在疫情防控中，全體人民都應當服從各項防控制度的安排與要求，包括進入公共場所佩戴口罩、如實告知自身健康狀況，依法行事、依法行動，只有自覺守法才可能有效切斷新冠肺炎傳播途徑，確保自身和他人身體健康和生命安全。同時，應當盡量地保障人民對疫情防控的監督權、建議權和知情權。然而，在這次疫情防控中，也映現出部分公務人員和群眾法治觀念淡薄、法治素養亟須提高的問題。這就需要不斷增強公務人員隊伍的法治理念和法治思維，提升其依法開展疫情防控治理工作的行動自覺性。加大公共衛生應急法律制度尤其是重大傳染病疫情防控的普法宣傳，強化群防群控意識，提升人民群眾應對疫情防控的法律素質。組織公共衛生機構和專業醫療服務人員通過廣播電視、權威微信號、相關網站等信息平臺，提供防控疫情的科學知識和方法，提高人民健康素養。運用有效措施引導人民樹立依法防疫的法律意識，依法履行各項法律義務，以便充分調動廣大人民群眾投身依法防疫實踐的自覺性和積極性。只有每個人都樹立起依法防控治理疫情的衛生法治觀念，在整個社會形成化解糾紛靠法、解決問題用法、遇事找法、辦事依法的良好氣氛，才能發揮公共衛生法治的最大效能。

3 全面提高疫情依法防控治理能力的策略

在疫情防控進入“新常態”后，加強公共衛生應急管理法治保障，全面提高疫情依法防控治理能力，尤其需要在以下幾個方面具體精準施策。

3.1 堅持以人民健康為中心的法治理念

保護人民健康是我國《憲法》第二十一條確立的國家根本任務之一。新冠肺炎疫情防控工作應當始終堅守將保障人民身體健康和生命安全放在首位。在疫情防控進入公共衛生應急管理狀態后，為了保護公共衛生安全，公民的部分權利會由此遭到限制和壓縮。受到限縮的權利主要涉及經營自主權、財產權和公民的人身自由等，但不能超越維護公共健康利益的必要界限。因為在法治的軌道上應對公共衛生危機，應急狀態下任何限制公民財產和人身權利的措施會受到法律優先、法律保留等諸多行政法律原則的限制，都必須堅持人道主義底線，不得限制或克減公民享有的人格尊嚴、生存權、平等權等最低限度基本人權?！锻话l事件應對法》第五十一條規定了突發事件發生后國家對公民的生存照顧義務；《傳染病防治法》第十六條、第五十二條、第六十二條以及《突發事件應對法》第四十九條規定了國家對于傳染病患者的醫療救治義務[6]。本輪疫情防控中，我國各級政府盡力保障新冠肺炎病人的健康權利，此類患者的健康權利處于優先保障的位置，然而其他危重患者的健康權利也應受到同等的重視。與人民群眾生命健康密切相關的隱私權、知情權等基本權利也必須予以尊重和保障，不可隨意實行非法限制和侵害。譬如，密切接觸者、感染者的住址、身份等可識別的個人信息，不能隨意公布。因為傳染病疫情信息報告和公布都是政府及其相關部門的法定職責，法律允許在特定情況下公布個人信息，但是應該以保障公眾健康為邊界，盡量簡化公布的個人信息，不能對感染者進行污名化處理。

3.2 運用法治方式助力疫情防控治理工作

法治思維和法治方式的實質在于把對法律的敬仰、法治的尊重轉化成思維的方法和行為的手段，做到在法治之下考慮問題、作出決策、完成任務。國家在防控疫情方面的積極義務以及相應權力是我國憲法的重要內容。各級黨委和政府應該把依法有序防控疫情與依法執政、依法行政有效結合起來[7]，運用法治思維和法治方式處理突發公共衛生事件，依法制定防疫文件及其管制措施，依法保障應急管理時期的公民權利與自由，提升各級政府在處置重大傳染病疫情中的依法行政水平。各級政府及其健康行政部門、醫療機構、疾病預防控制機構的抗疫措施要尊重科學，尊重傳染病防治內在規律和基本常識，尊重專業建議和意見。各有關部門和有關方面要依法主動履職，嚴格依法實施從疫情通告、傳播控制、醫療救治、社會管理等各個環節所采取的一切必要措施，堅決防止有關防控措施“一刀切”、“簡單化”。在本次疫情應對中,居民委員會、村民委員會充分配合上級政府及時采取人員隔離措施、有效宣傳措施,對于疫情的防控發揮了基石性的功能。抓住關鍵少數，全面提高領導干部依法防控治理的能力，否則再好的傳染病防控管理法律規范也可能起不到應有的法律效果。然而，各地疫情也存在很大的差異性，這就要求各省市依法貫徹落實精準化防控策略。實施精準化防控、差異化防控，按照逐級分區把應急預案級別逐步降低直至回歸常見傳染病防控狀況的步調，盡快建構同疫情依法防控相契合的經濟社會運行秩序。

3.3 把握公共衛生應急管理狀態下法治的特性

重大傳染病疫情防控治理法律制度與其他法律制度不同之處在于前者屬于公共衛生應急法律制度。在現行法治下，疫情暴發、流行后，常態法治應當向非常法治有效變換，應該通過啟動重大傳染病疫情應急預案、并向社會宣告公共衛生應急響應來實現，這也是本次新冠肺炎疫情處理中，各級政府所采取的普遍做法。為維護社會公共利益，各級政府在公共衛生應急管理狀態下的治理應當積極發揮主導功能，加大其運用特殊應對處理措施所必要的公權力并且適度限縮公民的部分私權利?！锻话l事件應對法》第四十九條和《傳染病防治法》第十二條、第三十九條、第四十三條、第四十五條等條文都授權有關機關為防控傳染病疫情可采取必要的應急管理處理措施。根據公法的法律保留原理，公權機關所采取的非常規手段的應急管理處理措施，若涉及公民的基本權利，都應有法律的充分授權根據。所以，上述法律條文同樣可以被理解為是有關機關在《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的授權下，可對公民的有關權利予以適當限制。重大傳染病疫情應急法治原則屬于公共衛生應急狀態下必須遵循的原則，以公共衛生法治原則為前提和基礎，構成合法性原則、合理性原則的輔助與補充，有著范圍、條件、時限與責任的嚴格界定[8]。公共衛生應急管理狀態下的法治顯現了部分私權利受限、公權力擴張的特性，所以應當將其納入公共衛生法治的范疇，不可過分壓縮私權利的行使范圍，注重發揮法治合理衡平私人利益與公共利益的功能。疫情不嚴重的地區，應該適時調整應急響應的級別。為防止將非常措施常態化，應急狀態結束后，應當及時解除相關非常措施。

3.4 堅守目的性、合法性與必要性的有機統一

在疫情防控中是以維持形式上的穩定為目的，還是保障公民的健康與生命安全為目的，這是當前目的合法性應當考慮的首要問題。在疫情防控中，是遵守既有的法律規定，在法治軌道上行使法律賦予的職權，還是超越決策機關的職權無限擴大權限，是檢驗疫情防控措施是否具有合法性的重要標準。是在防控治理過程中以防控措施為理由侵害公民的合法權利，還是保護公民依法享有的基本權利，這就涉及措施本身是否違反法律規定內容。疫情防控的應急處置措施須守住法治底線，要體現平衡性、適當性，要與疫情可能導致的社會危害的范圍、程度、性質相適應，應該適時取消不必要的過分措施。為實現公共利益之必要，有多種措施可供選擇的，應當選擇盡可能小的損害個人利益的防控措施，不能過度侵害或限制個人權利。從實踐來看，本次新冠肺炎疫情防控中，不少地方政府都傾向于優先適用《突發事件應對法》，通過指揮部的名義發出大量超出《傳染病防治法》緊急措施的管制規范?！秱魅静》乐畏ā返谒氖l是針對疫情暴發、流行的情況而設計的緊急措施，并不是正常狀態下的個別管控。從有效切斷傳播路徑而言，控制傳染的核心措施應當適用《傳染病防治法》的有關條款?！锻话l事件應對法》第四十九條作為公共衛生事件、事故災難和自然災害應急處置的通用規范，在存在特別立法的情況下，應當優先適用特別法的規定?！锻话l事件應對法》可以作為維護傳染病防治秩序的補充規范。

3.5 健全和完善公共衛生應急管理法律機制

要明確公共衛生應急管理機構的法律定位、組織模式和職權分配，賦予健康行政部門相應的協調職權，突出公共衛生指揮機構的應急準備、綜合防范、統籌協調等方面的職能。健康行政機構應有效整合疾控部門、應急部門有關職能，健全重大傳染病疫情應急響應機制，實現突發公共衛生應急管理進程中的疫情監測、預警、報告、通報、信息披露、應急反應、啟動程序、實施、善后處理等工作的統一領導與資源配置。要理順健康行政主管部門和疾控機構職責，規范和明確重大公共衛生事件中疾控專業機構和人員的職責和作用等。建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，盡可能消除和控制突發公共衛生事件的危害，保障公眾的生命安全與身體健康[9]。在疫情防控的各個環節都要充分重視專家的意見，處理好專家意見與行政決策之間的關系，充分發揮專業人員和專業部門的作用，從而保障傳染病防治決策的科學化。正確劃分中央政府和地方政府疫情防控的職責，進一步強調屬地責任，賦予地方相應的公共衛生應急管理權限，使地方政府有效承擔起疫情風險預警的責任。