清代地方財政與水域救生事業的轉型
——以岳州救生局為例

王毓偉 胡憶紅

（湖南科技大學 湖南 湘潭 411201）

清代為維護水域安全，全國各地陸續配備救生船支救援水難事故中的遇難者，并設置慈善組織管理救生船支。藍勇、楊國安、楊斌等學者對清代水域救生已有較多研究成果①，但他們的關注點多在于水域救濟事業沿革發展的脈絡，而對于晚清時期地方財政與水域救濟事業兩者的關系以及由此而出現的水域救濟事業的轉型缺乏具體的分析。本文擬以岳州救生局這一具有代表性的“水域救濟”組織為例，探討在晚清地方財政空前吃緊之時，傳統的救生會堂如何向近代局所轉變，近代局所又是如何運營、管理的。

一、從救生船到救生局：地方財政與洞庭湖水域救濟事業的演變

洞庭湖水面遼闊，是長江中游的一個重要調蓄湖泊。由于湖區各段地形不一以及圍湖造田等不合理的開發舉措，時常出現洪水泛濫的現象，“無風三尺浪，有風浪三丈”形象地反映了洞庭湖的兇險?！爸坶鶃砣缈?，風濤危險，每多傾覆之虞?！盵1](P1)渡過洞庭湖對過往生民而言實屬兇險。明清時期，隨著商品經濟的發展和人口區域流動的加速，水運以其便利性成為最常見的轉運方式，洞庭湖是商貿交通要道，渡湖的安全問題在此時被進一步放大。清朝中央和地方都極為關注湖區的安全問題，但因朝廷財政狀況的變化，不同時期采用不同的方式去應對此難題。

順治初年，全國各地的水域救濟事業逐漸發展起來，如桐城縣、高郵州等，但這些地方的水域救濟組織大多是地方民間自發行為，規模較小，成效有限。清廷既忙于軍事，又受制于財政壓力，對水域救生心有余而錢不足，只得放任?！绊樦纬跄?，除明季三餉外，兩浙、八閩、楚、蜀、兩粵，猶須征伐。用兵之銀，歲千三百萬，加以官俸二百余萬，而歲入賦額千四百八十五萬，是出浮于入八十七萬五千有奇?！盵2](P233)

康熙以后，國家重心從軍事轉移到經濟上，與民休息，財政好轉，朝廷關注民生，水上救生事業得到重視。據日本學者森田明的考證，康熙十五年（1676）湖北省宜昌府和康熙二十二年（1683）江西省南昌府設立的救生船是設置救生船的比較早的事例。[3](P140)另據民國《續丹徒縣志》卷14附義舉記載：“康熙四十一年，蔣豫與同志十八人創辦，……除各船撈獲犒賞外，被溺之人無家可歸者，會中留養，亦可量程給資俾歸鄉里?！边@些事例說明康熙朝時長江流域的水域救生事業已經在多地展開。但同處長江流域且位置重要的洞庭湖水域，由于湖面遼闊，救生事業耗資巨大，朝廷財力一時難以支持。就算洞庭湖的風浪危險已經影響清代最重要的事件——科舉，“因中隔洞庭……以致（湖南）士多畏懼，裹足不前，其能至武昌而入場（鄉試考場）者十無二三?！盵4](P28)洞庭湖救生事業依舊未能開展。

雍正時，朝廷庫存銀兩豐厚，洞庭湖區水域救生事宜開始得到中央財政支持。有感于渡湖的危險已經波及科舉，雍正帝繼位之初，便詔令兩湖南北分闈以解決洞庭湖對國家取士的影響。雖然湖南鄉試的問題被解決了，但洞庭湖處于南北商路的關鍵位置，北方商人南下入粵再放洋四海，多須經過洞庭湖，過往商民的安全還是未得到保障。為救護生民和保證商貿正常發展，清朝決心采取有效措施解除洞庭湖的危機，此時，朝廷已有財力解決此難題。雍正帝以攤丁入畝、耗羨歸公等方式不斷完善財政制度，并力崇節儉，清朝國庫非常充盈?！坝赫g積至六千余萬”[5](P233)，雖對西北用兵耗資頗多，但仍留有三千余萬庫銀。于是，雍正九年，詔旨將營田水利衙門中所存公銀二十萬兩解送湖廣地區，用以建造石臺應對洞庭湖風浪，“遴選賢能之員，相度估計，悉心經理，建筑石臺，以為舟船避風停泊之所，務期修造堅固，以垂永久，毋得草率塞責?！盵6](P21)從雍正帝撥放巨款的行為看來，洞庭湖的救生事業已得到經費保障。但石臺工程并不能救助落水者，而且每年維護、管理等又耗資巨大，故行之數年后，便不再發揮作用。

乾隆時，改變救生方式，設置救生船只拯溺。受困于清代科技水平，從根本上改造洞庭湖、改變水道來規避風浪不現實。隨著康雍乾時期的社會發展和財富積累，內河流域均興辦救生船只以拯救落水民眾，洞庭湖區借鑒其他地方救生經驗也將精力轉移到救生船只上。乾隆二年“制軍高公奏于沿湖設船十六只，史公又奏于舵桿洲（石臺）添船十二只，實為救生船之始?！盵7]因船只維修、船工人員的薪金、救生的開支等都需要經費，故乾隆四年諭令“應設救生船只者，酌動存公銀兩，估計修造。每年給與水手工食若干，并交地方官載入交盤冊內，永遠遵行，毋許始勤終怠?！盵8]乾隆的這一詔紙，確保了救生經費的穩定來源。同時，作為權宜之計的“石臺”隨著時間的推移，地基出現塌陷，無法繼續發揮其作用。乾隆九年，“中丞蔣公（蔣溥）奏明，停辦石臺工程，而專辦救生船只?！盵7]洞庭湖的水域救濟事業在中央財政的支持下逐漸有了雛形，官辦的救生船只在湖區救濟事業中發揮一定作用。

嘉慶道光時期，中央財政日乏，遂將水上事業交付地方。乾隆末年，國家危機出現，白蓮教起義造成財政空虛，中央已無力承擔洞庭湖事業，于是將此權責下移交于地方官府。然而，地方官府受制于清朝財政制度，無力辦理。清代財政原則是“事事資乎財，財顧可弗務乎哉……量人為出則用之舒矣?！盵9](P359-360)故而，清前中期實行“悉數解司”的財政政策，將州縣錢糧全部解送到布政使，諭令“各省庫貯每年于春秋將實在庫存銀造撥冊保部，核明除存留支用及協餉外，余皆候部撥用?！盵10]并且實行嚴密的湊銷制度，各省布政使須于當年春秋兩季預先造冊報備全省收入及所需支出的款目，由戶部酌情下撥經費，年末布政使還須造冊報明當年實際支出數額，交地方督撫核實、戶部核銷。清朝以“悉數解司”和“湊銷”的方式高度集財權于中央，使得中央有錢、地方無錢的現象十分明顯。何況“湖南居楚南隅，摩山帶水，其民飲稻羹魚自治，無秦晉商賈巨萬之家，賦稅儉薄，才敵江浙一大郡?！盵11](P21)故至道光朝時，洞庭湖官辦救生事業陷入凋敝狀態，“洞庭湖經常翻船沉舟，漂溺人民財物，官府熟視無睹?！盵12](P437)這時，洞庭湖水域救濟事業，要么簡單化或者直接取消，要么就必須引進民間力量參與。而巴陵士紳何錦云、吳敏樹、吳士邁等皆有心拯溺，他們在巴陵創辦鹿角敦善堂進行水域救生，而這一舉措蘊含了新的發展契機。

咸豐朝時遍及全國的農民起義給清朝以沉重打擊，尤以太平天國起義為主，清軍多次與太平軍水師在洞庭湖激戰。受困于兵燹，洞庭湖水域的官辦救生事業停止，“迨至連番弄兵之后，官發公款既以庫絀，而停領莫支，紳集捐資，亦因賊氛擾而遺亡殆盡?！盵1](P1)敦善堂也“經咸豐初粵寇之擾，亦毀壞其大半?！盵13](P343)但“洞庭之險，聞于天下”[7]，重辦洞庭湖救生組織成為濱湖各地乃至整個湖南省的大事。岳州“憑東陵而跨天岳，帶長江而幕洞庭”[14](P45)是湘北戰略要地，洞庭湖的救生活動也多在岳州府轄區內進行。救生船設置之始雖歸省管理，但經辦事務多由岳州通判負責。咸豐之后，岳州府盡力籌劃，以求規復洞庭湖救生機構。

同治朝后，洞庭湖水域救生事業走向新生，由傳統的會堂組織向近代的公局體制轉型。道咸時期，國家權力下移，地方逐漸掌握財政權力，各類因事而設的“局所”應運而生?！跋特S年間各省未經收復，地方不能不設局辦事，且為設局以破衙門官吏窠臼?！盵15](P189)在此背景下，一部分湖南開明官僚希望能夠創辦一個“局所”以規復洞庭湖救生事業，岳州救生局便由此問世。咸豐十一年，丁寶楨任岳州知府時就采取措施以圖恢復救生船，“今宮保丁公稚璜守岳州……以復救生船只?！盵7]當時太平天國戰爭仍在繼續，朝廷還無暇顧及地方事務。加之，布政使惲世臨（后升任湖南巡撫）雖極力支持并勸商捐助，但經費實難籌齊，此議被擱置下來。同治三年時，巴陵知縣翟宗發會同岳州知府陶壽玉再次向湖南省請求設立救生局?！巴稳?，涇縣翟侯來權巴陵，議修復官船，按前政有以此上請，未果行者。乃與郡伯陶公，共申詳省府。時中丞惲公，方伯石公，實有前謀，得詳議?！盵13](P343)清制規定巡撫“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置?！盵16](P3336)布政使也是掌握一省財權之人。主理一省事務的巡撫和主管一省財政的布政使都支持重辦救生局，規復之事很快便落到實處。鑒于官府財政實在窘困，布政使石贊清所采取的主要措施便是募集資金，“所有經費應即廣為勸募，溥濟生民而垂?！盵1](P4)在石贊清等的操持下，“除平江縣之銀四百零四兩現在巴陵縣接近提取外，所有借支之銀與憲臺暨本司倡捐之銀，暨不敷之數，再由本司秉承憲臺商通各司、道、府捐足后，全發岳州領取辦理?！盵1](P5)募集足夠資金后，同治四年岳州救生局正式開辦，而且救生局“得妥員會同首士設局而督救之”[1](P5)，救生事業下移到地方士紳辦理。

縱覽清代洞庭湖的水域救濟事業，經歷了從朝廷撥款到地方籌款的轉變。原本統歸于省撥放資金、由岳州官府主導的救生事業，轉型到吸納民資、與民共理救生事業。

二、從單一經費到多元資本：岳州救生局的運營

岳州救生局本為官府設立的慈善救生組織，官方色彩較重，但“凡事進行，非財莫舉?！笨v是官府設置，沒有足夠資本也無法維持其長久發展。同治朝創辦岳州救生局后，官方無大批經費支撐救生局的運營，岳州救生局只得多方籌集經費以發展救生事業。隨著晚清以來，歐風東漸，西方社團組織運營方式傳入中國，中國的近代局所組織受其影響融資方式發生變化，岳州救生局就是如此。其形成勸捐、發典生息、厘金、罰款、鹽票、田租等多元化資本運作模式。

（一）勸捐。岳州救生局創辦過程中，捐資是最為重要的財源?！昂献攒娕d以來，多慷慨義俠之士，一州一邑，莫不捐醵巨資巨資，創立善舉?！盵17](P247)光緒《岳州救生局志》中有同治到光緒初年的《銀捐》和《錢捐》收入，茲列表如表1。

從表1可以看出，岳州救生局通過勸捐所得經費十分豐厚。但捐資數額有多有少，勸捐實屬不確定事項。而且即使勸捐數額巨大，不善加利用，也會導致“坐吃山空”的情況出現，故而籌辦岳州救生局的官紳都希望有效地利用這些善資，以保善舉長存。

（二）發典生息。得到豐厚的捐資后，除少量被用作局費開支外，岳州救生局采取道光以來，常見的以錢生錢方式，將絕大部分銀錢都交發典商生息，而且利息較高。光緒《岳州救生局志》中有《歷年奉文交典生息款目》記載同治到光緒元年勸捐和生息所得所得，茲列表2。

從表2可以看出，岳州救生局通過發典生息，所得收入十分可觀。但無論岳州救生局的捐資還是典息所得均為數額巨大的資金，官方為保證經費不被亂用，規定息銀只能按期依照章程去往省城領取?！暗隧椼y兩系由憲發典承領，應請照省城義渡章程頒發印簿二本，一交典商，一存堂內。屆期繳息，互相批簿，所收息銀，另請頒發印簿二本，交同善堂與岳州救生局互收，以憑見簿領請。批飭該局赴堂領取等，同善堂不能解送，亦不能代墊本息，庶兩處公事界限劃清，以免轇輵?！盵1](P9)此舉

雖規避了濫用經費的風險，但也留下一遇緊急事件岳州救生局可能缺乏資金應對的問題。故而，除按章領取的息銀和可支用的庫存銀兩外，岳州救生局依舊需要多辟財路。

表1 同治至光緒元年岳州救生局勸捐所得表

表2 同治至光緒元年岳州救生局發典生息表

（三）厘金、罰款、鹽票。雖然湖南財政窘困，但岳州救生局屬于官方倡辦，官方在不觸動賦稅收入的基礎上，以厘金、罰款、督倡鹽商票捐等方式，給予救生局經費補貼。咸豐六年，湖南巡撫駱秉章奏辦湖南厘金鹽茶局，咸同年間，湖南厘金局權力不斷擴大，厘金收入對于湖南財政的重要性僅次于賦稅。厘金是岳州救生局的款項來源之一，如同治十三年“收岳城上下碼頭厘捐（每石二文）通年共計九九七錢三百串零零一百九十九文”[8](P4)。后厘金鹽茶局又規定以岳州關卡五成罰款撥歸岳州救生局，岳州雖是湘北門戶，但岳州“地處下游，于湘省全境，仍隔重湖，土貨貿遷，無甚關系?！盵19](P211)所以厘金和岳卡罰款均不太穩定，如光緒二年時岳州救生局委員李玉森稟稱“救生局進項向以岳卡五成罰款為大宗……去年臘月僅發銀一千數百文?！盵1](P49)除厘金、罰款外，鹽商票捐是另外一項官府助力的財源。同治年間，為銷淮鹽，湖南特辦督銷局。岳州往來鹽商較多，同治十三年湖南藩司又準許“所有現據各商議定每票捐錢八串文，應全數作為岳州救生局經費?！盵1](P27)據此，岳州救生局每年能從鹽票中收入一千串文左右的經費，但也不夠救生局的開支數額。

（四）田租。不容置喙，勸捐、息銀、厘金、岳卡罰款和鹽票收入等款項就能應對救生局全部支用。但在晚清的時代背景下，官府政策多變，如“七年二月（厘金）總局憲將罰款撥發岳卡修整船費，救生局暫行停發一年?！盵1](P12)岳州救生局要維持長久的運作，還必須懂得自我經營以穩固和擴大資本。購置田產后通過租佃獲取租谷，便是岳州救生局采取的自籌經費方式?！对乐菥壬种尽分卸嘤嘘P于購買田產的記載，如“立吐契出賣水田字人……王人交……出賣與岳州救生官局管業（同治四年十二月初八日王湘山代筆立）”[20](P2“1)立吐契出賣水田字人一都八甲鄧志安……出賣與岳州救生官局管業（同治四年十二月十二日面請鄧輝祖代筆立）”[20](P22-23)等。岳州救生局購置的田產較多，因而放租后所得也頗豐。以同治十三年為例，“新收本年租谷共計九百九十三石八斗一升”[18](P6)。獲得租谷后，救生局又將谷物變糶賺錢以補局用。這是岳州救生局所采用的類似西方組織的投資方式，成效明顯。

通過上述資本積累方式，岳州救生局已經成為一個可以自身增殖的運營機構，但要看其運作是否成功，還得從其支出上一窺究竟。岳州救生局支出事項繁多，“救生局辦理湖面事宜，賞給救生、收瘞、祜浮、插標、引洪、整頓撈檢諸物?！盵1](P12)這些都需要較多的支出。同時救生局內各辦事人員薪水還頗高，以岳州救生總局為例，“總局委員每月薪水支錢五十千文，總局委紳每月薪水支錢二十四千文，經理帳簿司事每月支給薪水錢十千文……廚丁每月每名支發工食錢三千六百文?！盵21](P2-3)此外，筆墨紙硯、船只維修、租賃場地放置打撈上岸的貨物、普濟孤貧等也須一定經費?？梢哉f，岳州救生局支出經費也不在少數，那么岳州救生局收支對比情況如何？以同治十三年為例，該年“新收共計九九七錢七千六百八十八串七百八十五文”[18](P6)“共開除九九七錢六千五百十七串八百三十九文?！盵18](P16)同治十三年岳州救生局實際收入一千余串，可以說運營相當成功。

總而言之，岳州救生局運用近代組織的融資模式，將“官資”與“籌資”結合，保證了經費的穩定和持久。多元資本助力，也確保岳州救生局能夠更好地運作。

三、從官辦到官紳合辦：岳州救生局的近代化管理

嘉慶帝曾說，“國家設官分職，務在養民，培植民之生業，使之家給人足，各安其生，不至流而為匪，國本自固矣?！盵22](P131)為固國本，清朝中央并非放任地方民生問題于不顧，實際上，清代很多地方機構均由官辦，但嘉道以降，中國內憂外患嚴重，中央已無力顧及地方民生。雖然“自咸豐、同治以來，（清朝）地方多事”[23](P5639)，但國家無充足的人力、物力去單獨履行社會建設職能，為維穩地方，不得不借助民間力量?！白钥軄y以來，地方公事，官不能離紳士而有為?！盵24](P935)順應時代發展趨勢，洞庭湖水域救濟事業重心也由官到紳。

咸同之后，湖南紳權大興，財力較為雄厚的士紳加強對地方事務的干預，岳州救生局的興辦發展顯示著晚清湖南士紳的力量。趙世瑜曾談及學者關于士紳在明清時期廣設善堂組織的觀點，在明清時期社會流動性增強、風俗劇烈變化、社會秩序動蕩不安的形勢下，士紳往往通過善會、善堂組織的建設，一方面賑濟孤貧，力圖穩定社會秩序，另一方面宣傳道德理想，以行教化之職責。[25](P301)晚清湖南士紳的行為就極其符合這一論斷。晚清湘軍的崛起使通過軍功和捐輸取得功名成為鄉紳的人數劇增，成為一個影響地方社會的龐大群體[26](P130)，甚至有“湖南士紳大于官”的說法。這些內受湖湘文化熏陶，外有功名甚至品銜在身，而且不乏家財的湖湘士紳在巨變時期投入較多精力于各類善舉之中。湖南官府無財力經營社會事業，又無力阻止士紳權力的崛起，只得讓紳士參與地方事務，晚清洞庭湖的水域救濟事業便是官紳妥協的產物。湘陰士紳郭侖燾曾幫忙創辦岳州救生局，“岳州救生船局經亂無存，侖燾督厘務岳州，丁寶楨方守岳州，侖燾籌商規復，益擴從前規模，一切章程皆侖燾手定?！盵27](P3510)前文提到的鹿角敦善堂由吳、何兩大家族創辦，并入岳州救生局后，吳、何兩姓士紳依舊盡力幫忙局務?！皡羌潟敝矢父崩蓞鞘窟~所帶宗岳軍截曠銀三千兩，左爵督帥發付副郎家者，吳紳自愿捐補入堂”[1](P22)平江士紳、湘軍元老李元度也極為關心救生局事宜，“（光緒十年四月）初四日，……又致陳程初一信，以李次青薦其族兄西墀觀察元鉞承辦岳州救生局?！盵28](P21)這些地方士紳熱心于救生局務，并有實力能夠幫辦局務，使得岳州救生局在晚清時士紳色彩明顯。

岳州救生局為官方倡辦，在組織上須受官府監督，但在運作中主要依紳士意旨行事，是官紳合辦的慈善組織?！熬壬肿酝稳杲浉鞔髴梽摻ㄒ詠怼盵1](P12)，便對管理人選員進行了仔細的考慮?！捌澆橛性囉弥彪`州吳牧錦章、候補知縣榮令銘勛、前河南開封府方守宗鈞堪以委辦，又內閣中書吳紳老成練達，于局務尤為熟悉，除另行咨請，會同妥辦?！盵1](P7)救生局將管理之權下移到專門聘請之人手中，官府只是監督局務運作?！叭欢兄當的?，漸以怠忽浸致，有名無實，甚至諸弊叢生?！盵7]更有甚者，“查磊石救生局歷年經理不善，其局幾同虛設?！盵1](P27)。本就艱難創辦的岳州救生局，斷然不能肆意揮霍經費，必須擇選可靠之人經營局務，以使善舉長久。為此，湖南省嚴令岳州救生局“慎選紳士，以期得人，兼用委員，以復稽考?！盵1](P14)委員是由官府于候補官員中挑選，“總局委員應于丞倅牧令中擇，擇其明白謹厚者，到局后務須勤謹將事?！盵21](P2)如委員李玉森、楊鴻鼎就是候選知縣，光緒年間主辦岳州救生局事的巴陵人任鶚是候選訓導。委紳則是由官方從地方士紳中選擇產生，“該管府縣察其平日立品端、方辦事勤謹者，稟請給諭入局?！盵21](P1從岳州救生局任用管理者的角度而言，官與紳角色均重要。

岳州救生局不同于傳統的會堂組織，內部組織層級清晰、權責明確。岳州救生局創辦后，官府有感于洞庭湖水面遼闊，岳州救生局難以兼管，遂于“同治六年冬添設鼓樓分局，同治八年春添設磊石分局”[29](P571)，后又裁撤鼓樓分局，并將磊石分局改為湘陰總局。并且借鑒岳州救生局的模式，省府在常德也設一總局管理西洞庭湖救濟事業，岳州救生局與其他各局配合，使得洞庭湖水域救濟事業有了可靠的組織保障。除員紳外，各救生局有具體操辦諸事務的司事、差役和諸雜工?！熬质掠蟹焙?，斯用人有多寡。岳州總局議用委員一人、委紳一人、司事三人（經理賬目各簿一；管理局中雜務一；巡查局外事宜）、差役二名、打雜一名、廚丁一名、門役一名。鼓樓分局用委員一人、司事一人、打雜一名、門役一名。湘陰、常德兩總局各用委員一人、委紳一人、司事兩人、差役打雜廚丁門役各一名?！盵21](P2)

救生局內權責工明確，“委員專司稽查督率，并鈐束舵工水手考核梭巡勤惰，至一切款項銀錢出入仍舊責成委紳妥為經理”[21](P1-2)“（委紳）襄辦所有局中事宜，須與委員協力商籌，不得稍存意見，尤須不憚勤勞，各司職事”[21](P2)；局內辦事人員“如若漫無覺察或敢串同營私舞弊，無論員紳均一并隨時撤換”[21](P2)；水域救生中起重要作用的人員是船工，岳州救生局也對船工職責進行明確規定?！岸婀猪毞澜?，熟悉湖面情形，邀請保人來局書押，舉薦如有過犯，或逃生他處，惟舉薦人是問。平時均于船內住居飲食，輪流守埠，毋許刻離，一見風起……該船戶迅即駕往湖面梭巡，有聞速往救護設，畏縮不前，或離埠他往致令客船罔救者，查明在于何埠失事，立將該埠船戶等分別懲辦，該救生船赴救時，只許先行救人，銀錢貨物絲毫不準撈撿?！盵21](P6-7)岳州救生局各辦事人各盡其責，使得救生局這一慈善機構能夠最大限度地發揮自己力量。

岳州救生局內部管理上獎懲分明，制度化使得水域救生實效顯著。經費充裕的岳州救生局以高薪求高效的方式管理洞庭湖水上救生事業，希望解決出工不出力的現象。但岳州救生局創辦數年后，依舊流弊滋生，人浮于事?！爸T務廢弛，救生船支多為往來行人借用，水手只取充數駕駛，不能靈捷，每遇風暴大作，并不梭巡湖面，或有客船遭風尚未覆溺，該船不為救護，到岸輒先上船，強分幾成貨物，無異乘危攘奪，尤屬有害行旅?！盵1](P14)有感于善舉未得善果，上至湖南藩司下至地方士紳，都有感于要厘定清晰章程。同治十三年，為求救生實效，湖南布政使涂宗瀛親自為岳州救生局厘定章程?！耙磺姓D章程，均有本司等逐條厘定，綜計總局條規十六條，救生引洪收瘞條規八則，撈撿撈繳水摸條規二十則”[1](P14)章程規定救生局只是一水域救濟組織，其他與水域救濟事業不相聯系的活動，一概不許參與?！暗胤絼e項公事，與各衙門詞訟，不與本局相涉者無論員紳，概不準干預絲毫，違者各相舉發，重處徇隱者倍懲?！盵21](P2)在明確救生局職責后，救生局對水域救生、打撈等事務中可能存在的各項事宜做了詳細規定。救生局獎懲分明，賞罰措施皆有據可循，如“凡撈撿撈繳水摸貨物均應登時送局估價給賞，不得絲毫隱匿。如繳半匿半，或繳多匿少，即追還所匿之貨，以三成歸局充公，以七成歸還原客，罰將報明所繳之應賞錢文概行扣去。若全匿或繳少匿多，除追還貨物外，應即枷責示眾，如尚未發覺自行送繳者免議?！盵21](P13)諸如此類明晰的獎懲條例屢見不鮮。岳州救生局在制度化管理下，救生事業成效顯著。以同治十三年為例，“通年總共救活人口三百六十一名”[7]，故而，岳州知府張德容曾說“岳州救生局之設，蓋莫大善舉，所以廣皇仁而普利濟也?！盵7]

晚清時期，紳權上升與官府經費有限兩者作用下，岳州救生局以官督紳辦的方式管理洞庭湖水域救濟事業。官方以監督的“有為”方式為救生局把握發展大勢和提供保障，以“無為”讓權于士紳的做法使得岳州救生局分工明確、救生成效顯著。有為與無為相配合，縱然政權更迭，但岳州救生局一直發展到了新中國成立。

四、余論

以水域救濟為切入點，不僅能推知清代慈善救濟的發展面貌，亦能一窺清代興衰之歷程。岳州救生局并非個案，有清一代，水域多設有應急、救濟的救生機構，岳州救生局的發展史可以說是整個清代水域救濟事業發展史的縮影，亦能作為清代慈善史的縮影。從救生事業史的角度出發，又可看到中央和地方圍繞財政進行博弈的身影，這種博弈的根源，在于清政權對于自身統治的危機感。清前中期，朝廷將財權高度集中于中央以斬除地方叛亂的根基，這造成地方建設只得在朝廷主導下進行，水域救濟等地方事務成效不甚顯著。至晚清，清朝主要危機來自洋人入侵，為保政權，清廷放財權于地方。地方權勢人物的崛起，更是將地方逐漸打造成“自治性的小王國”。水域救濟事業因財源主要來自地方募集，也逐漸變成了地方性公共事務。

注釋：

①藍勇：《清代長江救生紅船的公益性與官辦體系的衰敗》（《學術研究》2013年第2期），文章對清代長江流域官辦救生體系的發展進行了探究，并且點明了內河救生事業的公益性原則；楊國安：《救生船局與清代兩湖水上救生事業》（《武漢大學學報·人文科學版》2006年第1期），此文對清代兩湖地區水上救生事業進行較為全面而系統的考察，并以此為切入點闡析清代地方公益事業中國家權力與民間力量的相互關系；楊斌、鄧子綱：《清代洞庭湖水上救助事業與社會成效研究——以岳州救生局為中心》，（《社會保障研究》2015年第4期），該文主要對清代洞庭湖區水上救生事業進行全面而系統的社會史學的考察，文章著眼點在于透視清代地方公益事業的社會成效。