從總體性支配到社會化整合：新中國70年基層治理現代化的演進邏輯
——國家與社會關系的分析視角

李春根 羅家為

(1.江西財經大學 財稅與公共管理學院， 江西 南昌 330013； 2.江西省委黨校馬克思主義學院， 江西 南昌 330108)

國家治理現代化是社會主義現代化建設的重要維度。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系與治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。黨的十九屆四中全會總結了新中國成立70年以來，中國共產黨推進國家治理現代化的成就經驗與顯著優勢，并就其發展階段、實施步驟和具體要求做了總體部署，為新時代推進國家治理體系與治理能力現代化提供了行動指南?？たh治，天下安?；鶎由鐣菄倚姓嗔εc社會自治要素的互動場域，也是治國安邦的基礎，因此國家治理現代化的重心要落實到城鄉、社區。國家與社會關系是社會科學研究中的一個重要分析范式，從二者關系轉換的視角來看，新中國成立70年以來，基層治理逐漸從總體性支配邁向社會化整合。在演變過程中，黨委、政府、社會、市場相互形塑，形成了多樣的互動樣態與價值啟示，為新時代全面深化改革，推進基層治理現代化提供了歷史經驗鏡鑒與理論參考。

一、總體支配與行政管控：“政社同構”下的單位制與人民公社

從政治學的視角來理解，現代化的一個典型特征即是民族國家的建構。在馬克思恩格斯看來，正是現代民族國家的形成，消除了國家內部的割裂，實現了國家各方面的整合①。查爾斯·蒂利指出，民族國家的形成和傳統國家向現代國家轉型幾乎是同時進行的；與傳統國家不同的是，民族國家能夠有效汲取和動員國家內部的一切資源，從而保證在激烈的國際競爭中立于不敗之地②。恩格斯更是直白地強調：“日益明顯日益自覺地建立民族國家的趨向，是中世紀進步的最重要的杠桿之一?！雹劭梢哉f，打碎傳統封建、混亂、間接統治的國家機器，建立統一、有序、直接統治的現代民族國家，是所有國家邁向現代化的必經之路。

新中國的成立可以說是我國現代化的開端，標志著現代國家建構在中國的真正開始④。新中國成立初期，面對國內國民黨留下的爛攤子，以及國際資本主義陣營對新生政權的威脅，中國共產黨的首要任務在于進行社會主義革命，建立現代民族國家，以推動社會主義現代化建設并鞏固新生政權。這一時期的國家治理體制是在摧毀舊的國家機器和社會網絡，建立社會主義制度和公有制經濟基礎的過程中所形成的，體現了執政黨主導與組織化調控的有機結合⑤。20世紀50年代，新中國剛剛成立，在長期戰爭以及國民黨的掠奪下，國家百廢待興，如何將分散的社會個體組織起來進行社會主義建設成為一大難題。為此，中國共產黨在接管國統區后，延續了戰爭年代一套特殊的“公家人”管理體制，并加以改造優化，對國家政權和社會經濟進行了一次全面徹底的改革與重建。通過廢除保甲制，成立區公所、街道辦事處和居委會；推進“三大改造”、單位吸納、土地改革、農業合作化運動等一系列基層政權重建措施，在城市形成了以單位制為主、街居制為輔的基層管理體系，在農村形成了高度集中的人民公社制度，實現了超大規模的社會再組織化與再制度化，這一治理體制的典型特征為“政社同構”(見圖1)。

圖1 “民族-國家”建構中的總體性支配治理體制

就城市基層治理體系而言，從晚清鴉片戰爭到新中國成立的100多年間，中國逐漸卷入了世界市場，開啟了近代化，近代意義上的城市開始形成。在這一過程中，傳統的城市社會組織網絡土崩瓦解，而現代的城市治理體系又尚未建立起來，加之長期戰爭的影響，中國人民的組織化程度大幅降低，處于一盤散沙的狀態?；诖?，中國共產黨在接管各大城市后，迅速成立軍事管制委員會，打碎國民黨國家機器，對傳統城市基層組織進行改革和重建，在大城市設立區公所、派出機構街道辦以及居民委員會，形成了市-區-街三級政權的管理系統，以加強基層政權建設，穩定社會秩序。同時，重建軍隊、政府、國營經濟、事業單位、學校、醫院等國家單位，通過單位吸納的方式建立起了一套以企事業單位為核心的單位管理體制，將成分復雜的社會個體置于各類單位之中，以便更加直接、高效率地加強社會管控，總體性社會由此形成⑥。需要強調的是，單位制主要是針對有“國家身份”的單位人，通過國家資源向這些人群的覆蓋，實現了大部分人的單位化，這是新中國初期建立社會管理組織體系的一項重要制度成果。不過，由于城市人口成分復雜、數量眾多，重建的單位始終無法有效地覆蓋所有人群，因此街居制就成了當時城市基層治理的重要輔助制度，其主要功能在于為單位之外的社會個體提供社會管理和服務，以穩定社會秩序。必須指出的是，街居制在20世紀50年代末60年代初遭到了城市人民公社的擠壓，大量街道被合并組成人民公社；也有部分市轄區直接變成人民公社，下轄的若干街道則轉變成分社；街道(人民公社)逐漸從區政府派出機構變成了基層政府機構，集中承擔了生產、生活、公共服務與社會管理功能。至此，城市社區中殘存的單位體系外的一些死角也被消滅，城市社會徹底實現了單位化⑦，街居制名存實亡。

就農村基層治理而言，新中國的主要目標在于改變“皇權不下縣”的傳統，通過政黨下鄉、國家權力下鄉，在全國范圍內建立起社會主義制度?，F代國家建構包括兩個方面，即政治權力的縱向集權，形成統一的國家“主權”以及政治權力自上而下縱向滲透到廣泛的社會領域⑧。從新中國成立初期的歷史實踐來看，權力的集中統一和權力的廣泛滲透這兩個方面是同時進行的。一方面，通過制定《中國人民政治協商會議共同綱領》的臨時憲法，以及后來的“五四”憲法等法律文件，規定了國家的國體、政體、政黨制度等國家的制度和結構形式，完成了國家權力的縱向集中和統一領導。另一方面，通過土地改革、三大改造、農業合作化運動、政黨下鄉以及基層政權建設，實現了國家對鄉村社會的再組織化⑨。土地改革改變了農民被剝削的地位，實現了耕者有其田，大幅提高了農民投入生產的積極性；三大改造和農業合作化運動扭轉了農業小農化與資本主義傾向，既實現了農業生產的組織化，也在鄉村社會筑牢了社會主義的經濟基礎；政黨和政府權力的滲透實現了對鄉村社會的再組織化，擴大了中國共產黨執政的社會基礎，進一步鞏固了基層政權。此外，在農業合作化運動進入高潮之后，農業生產被“大躍進”思潮所左右，小社合并為大社，形成了后來農業和工業結合、黨政社合一的人民公社制度。

單位制和人民公社制度各自具有其特有功能和核心特征⑩。單位制通過各類國家單位將社會個體組織起來，集政治動員、經濟發展、社會控制、社會分配、社會保障、社會整合于一體，政治、經濟和社會功能都囊括進了單位，單位人的生老病死、政治行為、經濟行為和社會行為都置于單位的管控和安排之下，是總體性社會的重要組織制度?？梢哉f，單位組織的實質是將命令權力和財產權力結合起來的國家統治的一種組織化工具或手段，代表了國家掌握了大量的公共資源與社會資源的分配權，而這些權力和資源又統一為各級黨和政府組織所間接統領。人民公社是一種集生產、分配、管理、社會建設、政治動員于一體的政社合一組織，經濟上施行的是統一生產，“一平二調”“一大二公”，管理上是政社一體與行政命令，外加政治動員與社會保障功能，體現了生產資料和資源分配的高度集中。不難看出，無論是以單位制為主、街居制為輔的城市基層治理體系還是以人民公社為主體的農村基層治理制度，都集中體現了國家權力對公共資源的分配以及對社會秩序的嚴格管控。

客觀上來看，城鄉兩種基層治理制度的形成具有很強的時代性，是新中國成立初期計劃經濟體制發展的產物，有其歷史必然性與合理性。這兩種基層治理制度的形成克服了舊中國“一盤散沙”的局面，形成了全國一盤棋的治理格局，以利于集中力量辦大事，更好地貫徹執行優先發展重工業的國家戰略部署，推進社會主義現代化建設，打破西方國家的封鎖，保衛新生政權，維護社會的穩定與和諧。不過，單位制與人民公社制也造成了一些負面影響，其直接后果是形成了一種總體性社會管理模式，造就了單位人的依賴性人格，單位依附于國家，個人依附于單位，社會自主性完全喪失。單位組織的功能合一性、非契約性、資源的不可流動性等特征也造成了國家行政權力對社會與個人的完全支配、壟斷和管控，具有較強的封閉性，大幅削弱了社會發展的活力。顯然，總體性支配的基層治理制度是新中國成立初期的國情以及新生政權面臨的國際形勢所決定的；隨著社會主義現代化建設的發展，國家政權不斷鞏固，國際環境也漸趨緩和，這一基層管理模式的弊端日益顯現出來，面臨著越來越多的挑戰。

二、市場孕育與社會自治：“政社分離”下的社區制與“鄉政村治”

現代化進程中的國家都面臨著從“民族-國家”向“民主-國家”發展的跨越和挑戰。馬克思認為，民主政治是一切國家形式的最終歸宿，要實現無國家的共產主義理想社會，民主制是必經的最后環節；只有在民主政治的條件下，國家才會消亡：在真正的民主制中政治國家就消失了。西方啟蒙思想家洛克、盧梭、孟德斯鳩等人也對自然權利、社會契約、人民主權、權力制衡進行了深入論述，表明了“民主-國家”是現代化的重要特征。托克維爾強調，民主是歷史發展的必然潮流，它是普遍和持久的，能不斷擺脫人力阻擾，所有的事和所有的人都在幫助它前進。顯然，“民主-國家”的建構是治理現代化的重要發展方向，也是人類政治文明的必然趨勢，而基層治理民主化是中國特色社會主義政治文明的偉大創造。

新中國成立初期，民族國家的建構取得了重大進展，但民主國家的建構卻相對滯后，給黨和國家造成了較大的損失。為了擺脫發展危機，20世紀70年代末，鄧小平等老一輩無產階級革命家在十一屆三中全會上作出了將黨和國家的中心工作轉移到經濟建設上的偉大戰略決策，經濟建設成為黨和國家的中心任務，由此開啟了改革開放的序幕。中國共產黨總結歷史經驗和教訓，進一步解放思想，實事求是，將馬克思主義理論與中國實際結合起來，走出了一條中國特色社會主義發展道路。經濟上堅持公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，社會主義市場經濟逐漸形成，市場逐漸成為資源配置的重要手段；分配上將按勞分配與按生產要素分配結合起來，各類沉睡的生產要素被激活；政治上開始推進政經分開和政社分離，改善黨的領導方式，發展社會主義民主法治；社會建設上開始改變“單位辦社會”的傳統，國家權力逐漸從社會領域退出，社會組織等社會力量蓬勃發展，社會自主性明顯增強；社會管理上，戶籍制度開始解凍，城鄉之間開始從封閉走向開放，人口和資源流動加速。

隨著經濟所有制結構的變化、市場經濟的發展以及社會流動的加劇，單位制以及人民公社制度所賴以存在的經濟基礎和制度支撐遭到動搖，原本被吸納在單位里面靜止的社會個體開始走出單位，走向市場，一些人從農村流向城市、從農業流向工業、從中西部流向東南沿海，甚至邁出國門，走向世界。這些社會、經濟的變化直接導致了單位組織的制度開始解體，基層治理開始邁向后單位制時代?？梢哉f，新中國以計劃經濟體制為支撐的傳統基層管理模式逐漸式微，全國“一盤棋”的格局被打破，“國家-單位-個人”的管理模式逐漸轉向“國家-個人”的管理模式，政府開始直接面向成分復雜的個體群眾，社會個體行為的不確定性不斷增強，加劇了社會管理的復雜性。就基層社會而言，由于利益的分化和重組、城鄉流動人口規模的不斷擴大，思想的多元化、群眾異質性增強，如何更好地滿足基層群眾專業化、個性化、多樣化的服務需求成為考驗基層政府的重要難題。正因如此，為了適應市場經濟條件下的社會現實，地方政府開始探索新型的基層民主治理機制，城市的單位制逐漸向社區制轉變，鄉村的人民公社制逐漸向村民自治轉變，并形成了“鄉政村治”的治理格局(見圖2)。

圖2 “民主-國家”建構中的基層群眾自治治理邏輯

城市基層治理體系由單位制轉向社區制具有很強的時代性與必然性，與計劃經濟向市場經濟轉軌、工業化與城鎮化的發展、社會的全面轉型相伴而生。非公有制經濟的發展不僅吸引了大量城鎮職工積極投身“下?！眲摌I，同時也吸納了大量的農村進城務工人員就業，大量“單位人”變成“社會人”，單位的組織、管控和服務職能大幅削弱，已經難以實現對社會個體的全面覆蓋。如何重新將分化的社會個體組織起來進行管理和公共服務的供給，成為國家面臨的一個新的難題。為了破解社會服務不足的難題，民政部于1986年提出要爭取社會力量興辦社會福利事業，由此提出了社區的概念。為了進一步拓展民政工作，做好社會服務，1991年民政部進一步提出了社區建設的構想，并在北京、上海、沈陽、武漢等地開展實驗，初步形成了一批實驗區建設經驗。此后，以1998年政府機構改革為契機，整合設立了基層政權與社區建設司，意在高位推動社區建設發展，促進社區治理與服務創新，初步完成了社區制的建章立制。進入新世紀，經濟發展與社會轉型進一步提速，對基層治理提出了更高的要求。2000年，國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，社區建設開始進入了國家主導與社會互動的新時期，在堅持黨的領導、政府主導的基礎上，社會組織、社工、志愿組織等社會力量飛速孕育，社區治理模式也是亮點紛呈，社區自治不斷完善，有力地推動了城市基層治理的現代化進程。

與此同時，農村開始施行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，農村土地包產到戶的家庭聯產承包責任制受到了農民的歡迎以及中央政府的高度重視。農村經濟基礎的變革引起了社會的一系列變革，首當其沖的就是人民公社管理制度。包產到戶的經營方式催生了大量的新興力量，政社合一、高度集中的人民公社體制已經難以對其進行統率和整合。正因如此，1982年制定通過的憲法重新規定鄉、民族鄉、鎮為我國農村基層政權組織，在農村建立鄉政府，政社必須相應分開。在農村延續了20年的人民公社制度土崩瓦解的同時，也導致了鄉村治理出現了“真空”期，一些地方的社會秩序陷入了短期的混亂。在此背景下，廣西宜山、羅城通過自發組織，率先開創了村民自我管理、自我服務、自我監督的村民自治先河，最終上升為基層群眾自治這一國家制度。村民自治是國家放權和社會發育互動的結果，遵循著“群眾創新——學者總結——國家建構”的生長邏輯，充分體現了人民群眾的首創精神與國家治理的適應性變革。從產生開始，村民自治的制度設計就繞不開鄉鎮政府，基層政府代表著國家權力對村莊內選舉和治理的一系列公共事務進行干預，而村黨支部和村委會的雙重制度設計也是黨組織與社會自治權力的博弈，從而形成了黨的領導、國家權力與社會自治的多方博弈。村級組織一方面要承擔鄉鎮政府的各種行政性事務，另一方面也要回應群眾的自治需求，還要服從黨的領導。由于黨和政府是國家治理的直接責任人，同時也掌握著絕大部分的公共資源，村級組織一定意義上是“鄉政”的延伸，因此“鄉政村治”為多數鄉村政治研究學者所認同。

不難看出，改革開放以來，基層治理民主化成為中國“民主-國家”建構的重要突破口。而原本總體支配性治理體系的解構和基層民主自治治理體系的建構，是通過社會結構轉型和經濟體制轉軌的方式實現的?；赝母镩_放以來城鄉基層治理體系的轉型，可以清晰地看到，一切的變革源于經濟結構的改變，經濟體制的轉變倒逼了基層治理機制的轉型。換句話說，正是黨的十一屆三中全會以經濟建設為中心的戰略決策促進了傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌，從而實現了由單位制向社區制的轉變、由人民公社制向村民自治的發展。進一步分析可以發現，社會主義市場經濟和計劃經濟的根本區別在于資源配置的方式不同，前者引入了市場進行自由配置，而后者完全靠的是國家行政權力的計劃調配?？梢哉f，市場經濟的發展是改革開放以來基層治理轉型的根源，正是因為市場配置資源與高度集中、政社合一、封閉僵化的傳統管理體制格格不入，才促成了社區制和村民自治的發展。與此相對，市場配置資源需要分散的、多元的與充滿活力的管理體制，社區制和村民自治的發展適應了社會的這一需求，不僅孕育了社會力量，增強了社會自主性，而且實現了社會更加有活力的重組，推動了基層治理現代化發展。

三、行政化與“大眾化”：治理轉型中的“政社失靈”問題

隨著社會主義市場經濟不斷完善，市場在資源配置中發揮著越來越重要的作用，與此相對的基層治理現代化也取得了重大突破。不過，從治理現代化的歷史進程來看，當前中國仍處于經濟社會轉型的關鍵期，呈現出了傳統元素與現代特征接續并存的發展態勢。以黨的領導為核心、政府主導、多元共治的基層治理格局初步形成，但社會力量仍然較為弱勢，尚未充分發揮其應有的功能，黨政力量經常闖入社會經濟領域，干預私人市場與社會發展，卻難以取得預期績效。社會組織的快速發展提高了村(居)民自治的組織化水平，但相對于發達國家而言，萬人所擁有的社會組織仍然處于較低的水平，并且面臨著自主性和信任危機，居(村)民參與的積極性不高。概言之，基層治理陷入了以行政化與“大眾化”為表征的“政社失靈”，導致了政府主導的組織化與社會自組織的雙重失效(見圖3)，社會個體化與原子化發展傾向明顯，基層社會不穩定因素不斷增加。

社區制和村民自治都是從高度集中、政社合一的管理體制中演化而來的，而行政權力配置資源的慣習也被延續下來，因此城鄉基層治理從一開始就帶有濃厚的行政色彩，即“行政主導自治”。社區治理行政化主要是指基層政府通過行政的方式管理社區組織、組織居民、主導居民自治，其主要方式是利用黨組織和行政權力網絡構建起“縱向到底、橫向到邊”的組織管理體系，主要表現為空間行政化、組織行政化、社區公共事務行政化，人事、經費、考核、章程等方面的行政化。村民自治的行政化主要體現在鄉鎮政府的行政任務攤派、干預村莊選舉與公共事務，其主要方式是通過資源的下沉，自上而下地推動村干部職業化；鄉鎮政府掌握基層黨組織書記的人事權與村莊的財政權，使得村委會淪為鄉鎮政府的派出機構?；鶎又卫淼男姓扔袣v史行政慣習的因素，也有現實的體制根源，還有自治土壤發育不成熟的外部環境原因。在壓力型體制之下，上級政府向下級政府層層施壓，基層的政府產生了一種天然轉嫁壓力的沖動，政府的職責同構和層層加碼最后只能落實到離人民群眾最近的基層自治組織。此外，社會主義市場經濟還不完善，現代化建設起步晚，社會組織發育不足，村(居)民的政治和文化素質不高也是行政化的重要誘因。

圖3 政府失靈和社會失靈的邏輯圖

基層治理行政化遵循了治理制度漸進式變革的原則，在社會組織化程度不足的階段有利于強化多元利益的整合，既可以更加高效地推動國家意志在基層社會有效執行，也可以加快社會建設的發展進程。不過，隨著社會利益日趨多元化和復雜化，“一刀切”過度行政化治理手段的弊端也逐漸暴露出來。一是加重政府負擔，增加治理成本。以行政化的方式推進基層治理需要建立起龐大的行政體系，維持這一體系的運行需要花費巨額的財政資源；隨著基層事務的日趨復雜化以及群眾日益增長的需求，政府只能不斷地加大財政和人力投入，行政權力向村莊(社區)延伸，轉嫁工作任務，使得行政組織體系和自治組織規模不斷膨脹，治理成本不斷上升。二是擠壓自治空間，不利于社會自主性的培育。社區建設的重要目標是引導社會力量辦社會福利和提供服務，構建“小政府大社會”的政社關系格局；村民自治的目的在于通過民主的方式將農民組織起來，力求民主與治理績效的雙提升。兩者的共同點在于構建民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的基層群眾自治制度?；鶎又卫淼男姓瘍A向容易產生包辦型組織、依賴型人格，擠壓社會自組織的發展空間，違背了基層自治的制度初衷。三是忽視多元需求，造成基層治理績效不彰。隨著市場經濟的不斷發展，群眾的需求日益多元個性，老人、殘障、兒童、婦女等群體的特殊需求也大幅上升，對服務的主體、方式、內容提出了新的要求。行政化的治理手段具有標準化、硬約束、普遍性，追求的是政令自上而下執行，在實踐中難以與群眾多元個性的需求相銜接，造成了基層治理與服務的績效損耗。

基層治理的“大眾化”是相對于專業化而言的，指的是基層治理的主體和對象組織松散、治理方式和專業技能缺乏情況下造成的非組織性、非均衡化以及自利性的參與式治理。其主要指向為鄉鎮(街道)政務(黨務)工作者、村(居)委會成員、社工、志愿者、居(村)民等基層治理相關參與主體，這些參與主體無法通過組織化的方式實現有效銜接，導致基層治理多元主體“各吹各的號，各唱各的調”。主要表現為：一是村(居)民參與的組織化程度低，只有少量活躍分子加入了一定的組織，大部分群眾游離于社會組織之外，分散化和碎片化的參與效果不理想。二是參與主體分布不均，參與的偶然性較大，并未形成常態化的參與機制。參與主體主要以老人、黨員、小組長等一些積極分子為主，大量青壯年、工薪階層對社區(村莊)公共事務漠不關心；參與頻率不高，一般主要集中于村莊(社區)一些重大時間節點，日常性的參與相對較少。三是參與的自利性較強，大部分人參與村莊(社區)公共事務的目的在于謀取私利，甚至在村(居)委會選舉這樣的重大政治活動上，需要發放禮品才有群眾參與投票選舉?？梢哉f，“大眾化”治理成為了基層群眾自治的一個重要階段特征。由此可以看出，城鄉居民社會認同感還有待加強，參與積極性不高，這直接導致了個人主義的泛濫，成為基層治理現代化所要破解的一個重要政治社會現象。

如果說行政化治理是單位制和人民公社管理制度行政慣習的延續，那么，“大眾化”治理則是部分行政放權后社會自我組織失效的后果?！按蟊娀被鶎又卫砟Ｊ降男纬删哂锌陀^的歷史原因，也離不開改革開放以來政府主導下的基層自治缺陷。在“強政府-弱社會”的政社關系中，基層治理的實踐并未處理好基層行政管理與群眾自治的有效銜接問題，即基層政務工作和自治工作沒有實現有效融合。究其原因，一方面，基層治理各類主體缺乏專業化技能，在面對紛繁復雜的社會事務時無法妥善處置，無法調動群眾參與的積極性，其動員組織能力大打折扣，村(居)民群眾處于一盤散沙的狀態；另一方面，社會組織、社會工作者、鄉賢組織、傳統鄉村文化網絡這些社會中間力量發育滯后，無法通過專業化的手段將分散的群眾組織起來，而基層政務工作人員也習慣了用行政的思維治理社區(村莊)，社會治理的價值理念尚未轉變過來。其后果是，村(居)民的民主參與質量難以提高，參與范圍大幅萎縮，距離基層群眾自治制度設計的初衷尚有較大差距。城市缺乏社工、社會組織，農村傳統既有的社會網絡式微而現代治理網絡又尚未成形。在一個確定的共同體中，公眾為了共同利益進行合作的可能性與其參與網絡的密集程度是成正比的，“大眾化”治理模式遠遠無法滿足當前城鄉居民多元化、個性化甚至特殊化的公共服務需求，造成了基層民主與公共服務的雙重失效。

四、專業化與社會化：治理現代化下的“政社合作”機制

顯然，隨著改革開放以來由計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制，城鄉基層治理體制也邁向了現代化轉型，社會要素的孕育突飛猛進，社會建設領域取得了重大突破。同時，在快速的轉型過程中，政府和城鄉居民都顯得無所適從，社會建設和行政體制改革的步伐與經濟發展的速度不相匹配，以行政化和“大眾化”為核心特征的“政社失靈”成為推進基層治理現代化的兩大難題。計劃經濟時代是國家分配資源和“行政管控社會”的時代，市場經濟時代是市場配置資源與基層群眾自治的時代，在新舊時代交替的階段不可避免地產生了“政社失靈”。時代是理論之母，基層治理領域的重大問題也推動了理論范式的轉換；為走出治理困境，專業化與社會化的“政社合作”逐漸為眾多學者和政府所關注，成為推進基層治理現代化的重要理論路徑(見圖4)。

專業化與社會化在新世紀初開始孕育，在黨的十八大之后進入了快速發展階段，有力地推動了基層治理的現代化進程?；鶎又卫韺I化是指通過培養專業的城鄉社區工作人才，將專業技能運用到社會治理的過程中，以引導各類治理主體組織化、均衡化、常態化的協同參與治理模式，主要包括基層政務工作者、村(居)委會人員、社工、志愿者等治理主體專業技能的提升。社會工作與社會治理具有高度契合性，社會工作的服務型治理的特點有助于構建共建共治共享的社會治理格局。深圳是國內最早引入專業社工服務的城市之一，早在2007年，深圳市就出臺了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》，開啟了社會治理專業化的序幕。隨后，一些經濟發達地區紛紛效仿，在社區治理與服務創新中引入社會工作服務，逐漸成為基層治理創新的重要方向。不過，在快速發展中，社會工作服務也出現了專業化水平不高、社會認同度低、職業化通道不暢、薪酬待遇較低、人才流失嚴重等一系列問題。為此，2011年，中央組織部、民政部等18部門印發了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》，充分認識到了社工人才建設的重要性、緊迫性與意義，從培養社工人才、拓寬服務平臺、分類推進社會工作、健全聯動機制等方面明確了社會工作服務的主要任務。2012年，中組部、民政部等19部門聯合印發了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》，從社工的職業化建設、專業化建設、服務內容、信息化建設、孵化工程等方面進行了全面的頂層設計。

圖4 基層治理專業化和社會化的演進邏輯

通過中央政府的頂層設計以及各地方政府與基層政府的大力扶持，社工人才逐漸成為基層治理中不可或缺的力量，優化了基層治理結構，改善了基層服務體系，提高了基層治理效能。從實踐來看，社工人才隊伍建設被納入了社區治理與服務創新的實驗規劃中，全國各地都高度重視社工人才在基層治理中的作用，特別是經濟發達地區，大力培育社工機構和社工人才，形成了坪山模式、開福模式等典型經驗。截至2018年，我國持證社工達到了44萬人，在全國各地，特別是東南沿海發達地區發展迅速，已經在居家養老、社區矯治、青少年教育、法律援助、精準扶貧、婦女兒童、殘疾人服務等領域發揮了不可替代的作用。中共中央于2018年印發了《2018-2022年全國干部教育培訓規劃》，為培養造就忠誠干凈擔當的高素質專業化干部隊伍提供了行動指南，大量基層政工干部與村(居)委會工作人員參與社工人才隊伍培訓，取得社會工作職業資格證書，提升了基層治理的專業技能，為推進基層治理現代化提供了專業化人才支撐。

與此同時，在基層治理實踐創新的推動下，社會化合作興起，政府與社會的跨界協同成為基層治理的前沿問題。社會化合作主張對分化的權力進行整合，強調國家與社會的制度化合作，以達到社會群體利益的整合性均衡，主要實現機制有民營化、特許經營、PPP模式、政府購買服務等等。社會化合作有利于發揮政府與社會的雙重積極性，適應社會主義市場經濟條件下的專業分工，更好地整合公共資源、社會資源與市場資源，推動形成多元主體合作共治的基層治理新格局。為此，2011年，民政部《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》指出，要加強民辦社工機構登記管理工作，不斷完善政策支持和組織領導機制。2013年9月，國務院辦公廳印發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，規范了政府向社會力量購買服務的總體方向、購買主體、承接主體、購買內容、購買機制、績效管理等方面。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織有序健康發展的意見》，中央全面深化改革領導小組通過了《關于支持和發展志愿服務組織的意見》，隨后于2017年6月制定了《志愿服務條例》。同年6月，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》強調，要推動社會治理重心下移，提升城鄉社區治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。國家一系列的政策有力地回應了基層社會合作主義的創新，更加規范了合作治理的運行機制。

從地方實踐來看，培育組織化的社會力量，政府與這些組織起來的社會主體開展合作，充分利用政府內部權力和財政資源撬動和整合社會資源，將行政供給無效或低質的服務交由社會力量承接的合作機制在全國范圍內快速興起。就城市組織化而言，主要包括內生性的社區社會組織、外引和培育的民辦社工機構、以志愿服務為價值目標的志愿組織，這些非政府組織近年來蓬勃發展，截至2018年，分別突破了80萬個、7500個、40萬個。另一方面，農村基層社會組織化也呈現出了新面貌，形成了基于傳統治理文化聯結起來的鄉賢組織，以地緣和血緣為紐帶的議事組織，以資本和產業聯合起來的內置金融組織、誕生于行業領域內的行業商會等等。就合作治理的實現機制而言，代表各方權力主體和多元利益的組織，以問題為導向，構建起了多樣化的實踐機制，在城市基層形成了“三社聯動”“三方聯動”“三工聯動”“一核多元”等治理創新，在農村產生了“三委并行”“鄉賢理事會”“村民議事會”“三社融合”等鄉村治理新探索?？梢哉f，為擺脫“政社失靈”的困境，各地區基層治理與服務創新機制亮點紛呈，政府與社會力量的社會化合作已經成為了基層治理實踐創新的常態。

專業化與社會化的產生和發展既是經濟社會發展到一定階段的必然產物，也是政府為了破解基層治理過度行政化以及“大眾化”的弊端，在實踐層面積極推動的治理范式。一方面，隨著社會主義市場經濟的發展進入新階段，非公有制經濟已經成為國民經濟的重要組成部分，市場在資源配置中的作用越來越凸顯，黨的十八大順應時代發展要求，更是強調要讓市場在資源配置中起決定性作用。經濟領域的重大變革對社會領域產生了結構性影響，對社會的專業分工和組織化治理提出了更高的要求，民營經濟與社會力量的壯大也要求獲得更多的社會自由，試圖與黨政權力開展互動合作。另一方面，在劇烈的現代化轉型階段，基層社會矛盾和公共事務日益復雜，社會領域存在大量潛在風險，基層群眾利益多元化并需要合理合法的表達機制，在一系列治理問題的倒逼之下，政府必然尋求將基層群眾組織起來并優化社會治理與服務機制。正因如此，推進基層治理專業化，通過社會化合作以降低治理成本，回應社會多元需求，激發社會活力，成為城鄉基層治理的重要路徑選擇。

五、全面領導與社會化整合：新時代以執政黨為中心的“政社融合”

時至今日，專業化與社會化的政社合作治理在基層治理中發揮了重要的作用，推動了基層政府與社區工作者觀念的更新，培育孵化了大量社區社會組織和民辦社工機構；科學引導了基層群眾常態化、有序化、組織化的公共參與，實現了治理主體結構的多元化、服務內容的多樣化、服務對象的廣覆蓋、服務方式的精準化?？梢哉f，專業化和社會化的治理機制一定程度上化解了由行政化傾向和“大眾化”濫觴引起的“政社失靈”，推動了基層治理現代化的發展。

不過，客觀上來看，由于我國市場經濟起步較晚，經濟社會尚處于轉型期，專業化和社會化合作治理機制也面臨著一系列發展障礙。一方面，社工、志愿者、社會組織等社會力量還較為弱小，社會自主性不足，對政府具有較強的依賴性，很容易受行政化干預的影響。另一方面，社工人才缺乏，社會工作者專業化和職業化機制尚未建立，并且專業化社工覆蓋的范圍不廣，主要在發達地區的特殊人群中實現了部分覆蓋，離大部分群眾的社會生活還存在較大距離。此外，基層各類非政府組織的興起也對原有治理體制造成了沖擊，一些地方的基層黨組織出現了弱化虛化邊緣化，呈現出軟弱渙散的發展趨勢，腐敗問題多發，影響了中國共產黨的執政合法性根基。不僅如此，城鄉基層治理二元結構的殘存造成了要素流動不暢，公共資源配置不合理，進一步加劇了城鄉失衡，影響了農業農村現代化的發展。概言之，在基層治理中，由于忽視了基層黨組織政治功能和治理功能，導致其組織力的弱化，僅僅依靠社會進行組織起來，并與政府進行跨界合作是遠遠不夠的，因此必須加強黨的全面領導，通過執政黨的再社會化，深入到基層各個領域，以“政社融合”的方式實現執政黨對社會的全面整合。

為此，以習近平同志為核心的新一屆黨中央高度重視基層治理工作，明確了基層治理要重心下移，并從加強基層黨建、推動全面從嚴治黨向基層延伸，培育社會組織、社工等社會力量，健全城鄉融合發展體制機制等方面做出了一系列重要戰略部署。2019年5月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，強調要強化城市基層黨組織的政治功能與協調服務能力，擴大新興領域黨建覆蓋，領導群團組織與社會組織參與治理，提升黨組織領導基層治理工作水平。同年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，強調要完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制，建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系。為破解城鄉失衡的發展問題，重塑新型城鄉關系，中共中央、國務院于2019年5月印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，強調要發揮黨組織在城鄉融合發展中總攬全局、協調各方的作用，以期實現城鄉基層治理從分治走向融合。黨的十九屆四中全會指出，堅持黨的集中統一領導，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，要把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。

從實踐層面來看，基層黨組織發揮政治優勢和組織優勢，通過多樣化的方式和機制實現了對社會的整合。在社區(村莊)換屆選舉中，通過將社區(村)主任選為支部書記，大力推進主任和書記“一肩挑”、兩委交叉任職，改善了黨的領導方式，減少了班子成員的內耗。通過把社區積極分子、新興階層、退休干部等社會精英，以及村莊致富能手、退伍軍人、大學生等新鄉賢納入黨的組織，給予人大代表、政協委員、村(社區)小組長等政治待遇，吸納大量優秀社會人才，增強了黨的政治領導力。通過組織優勢，與駐區單位、企業、鄉村經濟精英開展多樣化的合作，積極尋求社會資源對基層治理的支持，加強了公共資源與社會資源的整合。通過向非公組織選派黨建指導員、給予黨建經費、加強管理，實現了黨組織對新型領域的有效覆蓋；以民企黨組織為核心和紐帶，將體制外分散的企業、社會組織、個體戶、專業市場等市場主體納入基層治理的框架之中。

總體而言，加強黨的全面領導，以政黨社會化的方式將基層社會組織起來，成為新時代基層治理現代化的重要趨勢。進一步考察發現，組織嵌入和政治吸納成為當前政黨社會化的主要機制和方式?；鶎由鐣淖灾餍院头稚⑿?，使社會自治力量的成熟發展需要繼續尋求政黨力量的引導和規范，而政黨力量憑借其嚴密的政治優勢和組織優勢，通過嵌入機制和強化的方式引導和規范社會力量，實現對基層社會的有效整合。同時，新社會階層、技術骨干、鄉賢、社區精英等社會力量興起，對經濟社會發展的影響力與日俱增，他們要求參與公共事務，表達自身訴求和利益；基層黨組織通過吸納的方式將這些力量納入到黨的領導之下，成為了溝通政府和社會的橋梁中介，擴大了黨的執政基礎，實現了政黨力量對多元社會的有效整合(見圖5)。

圖5 基層治理社會化整合的邏輯關系

顯然，將政黨帶進基層社會治理的結構中，通過加強基層黨建，發揮黨的組織資源優勢，著力推進政黨社會化，建立健全基層黨組織引領下的政黨整合機制，推進城鄉基層治理的融合發展，成為當前基層治理的顯著趨勢?，F有理論研究和經驗顯示，中國現代政治的發展具有明顯的“政黨中心主義”特點。楊光斌從制度變遷的比較視野出發，認為不同于英國-美國的商人階層主導式現代化、法國-德國-日本的官僚體系主導式現代化，俄國-中國以及很多后發國家走了一條政黨組織主導的現代化模式。林尚立在闡述中國社會主義國家建設時強調，“政黨主導”是中國現代化發展的基本政治邏輯。房寧對中國的政治制度進行了深入了解和分析，敏銳地指出，中國共產黨的領導是當代中國政治制度的核心要素和根本特征?！吨腥A人民共和國憲法修正案》更是將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入了憲法。

新時代，加強黨的全面領導，構建以執政黨為中心的基層治理體系，發揮政黨的社會化整合功能，是基層治理現代化進程中的重大創新，能夠發揮國家和社會的雙重自主性，既實現了社會秩序的長期穩定，又保持了社會發展活力?；鶎狱h組織是基層社會覆蓋最廣、組織最嚴密、吸納人數最多、掌握資源最豐富的官方組織，在聯系群眾、組織群眾、動員群眾、服務群眾等方面具有天然的優勢。以基層黨組織為載體，將基層社會各類組織和社會多元個體統合起來，既能彌補當前社會力量發育不足情況下“大眾化”治理的弊端，又能推動專業化社工與各類組織、群眾之間的聯動，也能以彈性的機制和工具改革彌補科層體制的僵化與低效，還能強化基層組織的政治功能，預防軟弱渙散與腐敗問題，更好地打造共建共治共享的基層社會治理新格局。不僅如此，當市場邏輯在較短時間內蔓延到社會生產和生活的諸多領域時，還能保證社會團結不被瓦解。簡言之，隨著以基層黨組織為領導核心的基層治理體系不斷健全和完善，關系逐漸理順，必將迎來執政黨社會化整合的新階段，助力新時代基層治理現代化的突圍。

六、結論與討論

縱觀新中國70年經濟社會的發展變遷，可以清晰地看到，基層治理現代化的演進邏輯與政黨、國家和社會關系的嬗變緊密相連。新中國成立初期，建立統一的中央集權的民族國家，通過黨政權力向經濟社會等方方面面的滲透與管控，增強了國家對資源的汲取與分配能力，基層治理表現為“政社同構”，為治理現代化的發展提供了政權準備與制度基礎。改革開放以來，隨著非公經濟的發展，計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，單位人開始向“社會人”過渡，傳統的治理體系已經難以實現對社會個體的全覆蓋，治理能力也難以滿足社會結構變化對公共服務與秩序的需求，國家面臨著將這些分散的個體重新組織起來的難題，以社區制與村民自治為載體的基層群眾自治制度逐漸形成，主要表現為“政社分離”，為基層治理現代化提供了社會要素的協同以及社會自主性的民主與組織養分。不過，由于行政權力的慣習以及社會要素的發育滯后，基層群眾自治在實踐中面臨著過度行政化與“大眾化”的治理難題，陷入了行政組織與社會組織的雙重困境之中，即“政社失靈”。一方面，自上而下的行政管控與服務供給已經難以滿足多元社會的需求，并且導致了基層政府不堪重負；另一方面，城鄉社會的急劇變遷使得傳統社會共同體式微，村(居)民生活與生產日益個體化，導致了共同文化的斷裂，影響了社會自組織的治理績效。

為了破解“政社失靈”的治理難題，國家開始致力于理順政社邊界，在規制行政權力邊界的同時，大力培育社會組織力量，并探索政府與社會力量的互動合作機制，以基層政府、社工、社會組織等為主體的合作主義逐漸興起。合作主義從政府、市場、社會三個維度為基層治理現代化做了組織準備與資源配備，也提供了理論指導與實踐經驗。必須指出的是，在非公經濟與信息網絡媒體快速發展的催化下，經濟領域與社會領域價值多元、思想分化、道德滑坡日益嚴重；執政黨內部出現了“四大危險”、“四大考驗”與“四個不純”的拷問；而基層治理中的社會自組織又發展緩慢，難以承擔治理現代化的組織功能，整個社會面臨著撕裂的危險，影響了國家的長治久安。正因如此，推進全面從嚴治黨，強化執政黨的倫理價值，加強各個領域的基層黨建，通過執政黨的再社會化以實現社會的再組織化，引入基層協商民主，建立起以執政黨為核心的基層社會整合治理機制，成為新時代基層治理創新的重要方向。

回望城鄉基層治理現代化的歷程不難看出，行政體制(政黨和政府)改革以及社會經濟結構是決定治理機制變化與轉型的兩條主線。在新中國成立初期到改革開放前夕這段時期，政治與行政一體化，計劃經濟體制囊括了整個經濟活動全過程，政治、經濟、社會高度集中與一體化，國家管控與行政分配是基層治理的主要特征。改革開放到21世紀初期，中國在政治上經歷了政社分開、行政體制改革，民主法制建設日益推進；經濟上逐漸形成了社會主義市場經濟體制，傳統的資源配置方式逐漸被國家與市場雙重配置所取代，市場配置資源的總量、方式與范圍不斷拓展，以社會主義市場經濟為支撐的基層群眾自治機制逐漸形成，成為基層治理的重要制度形態。進入新時代，社會主義市場經濟體制不斷完善，市場逐漸在資源配置中起決定性作用，政府對經濟的微觀干預有所減少，逐漸轉向宏觀維度。政治上，以執政黨建設為主線，政府機構合并與重組為突破，資源下沉與重心下移的黨政機關改革更深層次地形塑了執政黨、國家與社會經濟的關系?？梢哉f，執政黨與國家權力的調適以及經濟體制的變革是城鄉基層治理機制變遷的主要驅動力量。

展望新時代基層治理現代化的發展前景，健全基層黨組織領導下的基層治理體系，創新基層協商民主機制，健全“三治”結合的鄉村治理體系，推進治理資源與重心下移，不斷提高社會治理社會化、專業化、法治化、智能化等等，這些決策部署都指向了以執政黨為領導核心的基層社會化整合治理機制的完善。顯然，執政黨領導下，政府主導的社會化整合成為基層治理現代化的重要發展方向，執政黨和政府的社會化與組織能力將進一步提升，新的治理體制正在孕育。如果說新中國初期是一種黨、政、社、企“一體同構”的政社關系，那么，新時代政黨的重新回歸，則是建立在組織獨立的基礎上一種政黨社會化的回歸，主要目的在提升黨的組織力，以整合原子化和碎片化的社會。新的治理體制對社會主義市場經濟的發展、對社會個體的組織與引領、對基層群眾自治的提升、對政社關系的調適究竟會產生何種影響，成為基層治理實踐中尚待檢驗的重大理論與實踐問題。換言之，在強化執政黨與政府社會組織能力的同時，如何減少黨政權力對經濟、社會不合理的干預，建立政府行政管理與村(居)民自治的良性銜接機制，進一步拓展國家治理的空間，形成多元平等、互信互利、專業分工的共治格局，實現基層群眾自治的有效治理，成為新時代基層治理現代化亟待破解的時代課題。

注釋

①參見《馬克思恩格斯文集》第2卷，北京：人民出版社，2009年，第36頁。

②查爾斯·蒂利對歐洲國家革命、戰爭和現代化發展歷程進行了深入的研究，發現傳統國家為了應對戰爭所進行的準備工作，從根本上改變了國家與社會的關系，并進而促使傳統國家從封建化的間接統治轉向中央集權化的直接統治。參見查爾斯·蒂利《強制、資本和歐洲國家》，魏洪鐘譯，上海：上海人民出版社，2012年。

③《馬克思恩格斯文集》第4卷，北京：人民出版社，2009年，第219頁。

④徐勇：《“回歸國家”與現代國家的建構》，《東南學術》2006年第4期。

⑤唐皇鳳：《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，《經濟社會體制比較》2009年第5期。

⑥李強：《中國社會變遷30年(1978-2008)》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第44-48頁。

⑦華偉：《單位制向社區制的回歸——中國城市基層管理體制50年變遷》，《戰略與管理》2000年第1期。

⑧徐勇、項繼權：《現代國家建構中的鄉村治理》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2007年第5期。

⑨吳理財：《中國農村治理變遷及其邏輯：1949—2019》，《湖北民族大學學報(哲學社會科學版)》2019年第3期。

⑩辛逸：《試論人民公社的歷史地位》，《當代中國史研究》2001年第3期。