基層治理中的非正式雇員與“隱形之軌”
——基于L縣的實證分析

崔 晶

(中央財經大學 政府管理學院， 北京 100081)

一、問題的提出

近年來，各種基層臨時人員粗暴執法的事件頻頻曝光，一經調查，發現都是“編外人員”“臨時人員”所為，然后將他們處理或開除以示事件的解決。然而，基層部門聘用非正式員工進行諸如城管、交通、環保執法等工作，或者說利用“編外人員”來作為對某些社會事件偃旗息鼓的手段，不僅僅是嚴格控制編制下財政供養人員“只減不增”的結果，其背后也反映了中國地方治理邏輯的演化和變遷。

政府部門聘用“編外人員”古來有之。在中國古代，胥吏是實現基層社會治理的重要人事力量。從魏晉南北朝開始，官與吏已經開始分途而治，至明朝正式分離①。官是體制內通過科舉考試選拔出來的，從國家領取薪俸，并有晉升通道；吏不需要參加科舉考試也無緣體制內的晉升和領俸。在傳統社會，地方官雇傭非正式員工進行社會管理大致是出于兩個原因：一是基層治理工作量大，知縣加上各種佐雜官都不足以應付繁重的基層治理任務；二是由于回避和短任期制，地方的州縣官們大都是不熟悉本地情況的外地人，即“流官”，他們需要依仗熟識本地情況的胥吏們(如幕友、書吏、衙役等)②，即“土官”，為其出謀劃策，或者具體執行公務。當然，除了胥吏，州縣官們還會任命“甲長”“里長”或者雇傭民間輔助人員如“薄記員”“收兌”“總催”等負責征稅、戶口登記、徭役、地方治安管理等事務③。因此，中國傳統社會中基層治理的主要力量是非正式人員。正如王亞南所言，“中國官制上關于官吏名額的規定，往往注重形式，不顧事實需要。地方政務即使年有增加，吏員額數終未按比加多?！谑强h府州衙不得不在定額人員之外，聘定幕友，依托地方士紳”④。

民國時期，各個地方的胥吏群體已經不存在，縣政府建立了正式的分職能的科層機構，縣以下逐步建立統一的區鄉行政，行政權力開始下沉鄉鎮⑤。新中國成立后，人民公社時期實行的是“政社合一”，改革開放后實行的是“鄉政村治”體制⑥，通過政府組織的擴張和干部網絡的擴展將行政權力延伸至了最遙遠的農村地區⑦。從古到今，從胥吏到現代社會的村干部、社區干部，還有各種類型的社工、協勤、網格員等這些非正式雇員都忙碌地穿梭于基層政府與民眾之間⑧。因此，在基層治理中，非正式員工一直是基層社會治理的重要力量。那么，為什么基層政府愿意聘用非正式員工進行社會治理？基層非正式員工的聘用為什么會呈現愈來愈多的趨勢？這是基層治理中一個值得深入探討的問題。

二、編制、基層官僚與雙軌政治

對于基層非正式雇傭人員(編外人員)的分析離不開一個核心的概念，那就是“編制”。編制是官方創設的機關事業單位的職位體系，它與黨提名干部制(the nomenklatura system)⑨一起構成了上級政府控制下級政府的人事管理手段⑩。改革開放后，從1982年、1988年機構改革到1993年、1998年改革，再到2003年、2008年的機構改革，大約五年一次的政府機構改革幾乎都是通過削減人員編制的方式來實現的。據中央編制委員會辦公室統計，1998年到2002年間，國務院各部門編制精簡了47.5%，省級部門編制精簡了48.2%，市縣鄉各級黨政群機關編制精簡了19.4%。編制成為我國公共部門正式雇員的重要身份特征，編制內與編制外也逐漸成為區分正式與非正式雇員重要的甚至是唯一的標準。

基層非正式雇員與國外基層官僚有某些相似的地方。美國學者李普斯基(Michael Lipsky)提出了街頭官僚理論(Street-level Bureaucrats)，并指出那些在基層從事直接與民眾打交道的公共服務工作者屬于街頭官僚或者基層官僚，他們包括教師、公益律師、社會工作者、社區民警、社區衛生健康工作者等。街頭官僚在與民眾的互動中擁有較多的自由裁量權。與歐美國家的行政體制背景不同，中國基層非正式雇員的范圍和構成有著自己的特征。呂芳認為基層政府部門的雇員可以分為三類：科層制、影子雇員、合同外包，非正式員工指的是除了編制內機關事業單位的公職人員之外的非行政編、非事業編的聘用編外人員，即影子雇員。依據這樣的劃分，政府公務人員就形成了一個“同心圓”結構，從中心到外圍依次為科層制——影子雇員——合同外包，因而呈現出一個政府與雇員的聯系、責任機制等相繼減弱的譜系。類似的，劉建軍把基層公務員劃分為官僚群體(公務員)、派生群體(事業單位在編人員)和雇傭群體(體制外雇員)，三分群體在橫向上體現為一種差序化格局，離權力中心最近的是官僚群體，居于官僚群體外圍的是派生群體，離權力中心最遠的是雇傭群體?；鶎臃钦絾T工主要指的是雇傭群體，即完全依靠市場化機制建立起來的輔助群體。因此，就基層非正式雇員的內涵，學者們基本達成了共識，即認為基層非正式雇員是指政府部門體制外(編制外)的雇傭群體。本文所說的非正式雇員指的是協助機關事業單位工作人員處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益，但不納入單位編制管理，享受不到編制內人員應有的待遇和福利的人員。另外，本文討論的編外人員不包括地方政府機關事業單位中的借調編內人員，勞務派遣、服務外包和非全日制用工。

基層非正式雇員的存在實際上反映了中國國家治理中的“雙軌政治”。費孝通提出，在中國傳統政治中，存在著中央集權和地方自治的“雙軌”結構。一個軌道是自上而下的官僚之軌，貫穿于官僚體制內部運行過程并止于縣政；另一個軌道是隱性的自下而上的鄉土之軌，在縣以下，鄉村社會的諸多方面是通過士紳、胥吏、民間社團和非正式制度組織起來的?！半p軌政治”在地方人事安排上衍生出的是“官吏分途”的問題。周雪光則認為，中國歷史上的“官吏分途”是帝國治理受其規模所累，向下延伸能力有限，而采取的應對措施。以“流動的官”和“固守的吏”為特征的官吏分途在很大程度上緩解了中央與地方治理的緊張。歷史上的官吏分途模式導致官員跨越不同行政區域的空間流動，延伸至當代，地方政府的人事安排呈現層次分流模式，表現出行政區域上下層級間的遞增性和連續性，即“官吏相對譜系”。周黎安則從縱向的政治晉升機制的視角，提出官吏分途代表了政府事務由行政內包走向行政外包，再到政府外包體系的行政化的漫長過程。推動這個過程的驅動力其實是國家所面臨的日益嚴重的財政壓力。吏作為政府的外包者，既不代表地方利益也不代表國家利益，他們只代表自己的利益群體，是政府事務的市場經紀人。

然而，一個不爭的事實是：隨著我國簡政放權改革的深入，基層政府承擔的行政事務越來越多。有學者指出，為了完成日益繁雜的行政事務，基層政府在編制管理與“凡進必考”的剛性約束下，雇傭了大量編外人員。支撐這些人員的經費來自地方政府的軟財政支出，即不受財政部門和人大立法部門控制，主要受經費使用部門和地方主要負責人影響的財政支出行為，以維持基層政府運作和滿足日益增長的社會需求。另一個方面，雖然鄉鎮政府編外用工是壓力型體制下的無奈之舉，但也有學者指出，鄉鎮政府在面對復雜任務時也會能動地發展出一套自主性擴張策略，以“有編不用、編外擴編”的方式突破編制的“硬約束”，形成政府規模的“隱性擴張”。那么，究竟是什么原因使得基層治理中非正式雇員的聘用一直延續至今并呈現愈來愈多的趨勢？如果中國的基層治理如此依賴非正式員工，那么如何激勵非正式員工進行有效地治理？

為了回答這些問題，本研究采取對單個案例進行描述性闡釋的辦法，選取了內蒙古自治區的L縣作為調查地點，以人力資源與社會保障局及其所屬單位為主要的調查對象。選擇縣級政府作為調查地點，是因為縣級行政單位是中國國家治理中最穩定的層級?？h政府一方面連接著國家，一方面連接著民眾，是基層治理的重要行政層級。以人力資源與社會保障系統為主要的調查對象，是因為人力與社會保障系統對于本地區編制內外的人員聘用非常熟悉，既能夠分析人力與社保系統的非正式雇員情況，還可以較好地了解本地區其他部門的雇員情況。在研究數據獲取方面，本研究采取了參與式觀察和半結構化訪談的方式，于2018年7月至2019年6月在L縣人力資源與社會保障局作為工作人員進行了參與式觀察，并對該局的部門負責人和普通工作人員等近30人進行了座談、訪談。同時，查閱當地政府的相關文件等來獲取研究資料。

三、L縣人力資源與社會保障系統非正式雇員的構成與類型

L縣是內蒙古自治區的一個縣，縣人力資源和社會保障系統(以下簡稱人社系統)是縣政府管理人力資源和社會保障工作的行政職能部門，包括了人力資源與社會保障局和下屬八個事業單位。

(一)非正式雇員的構成

隨著簡政放權改革的不斷推動，基層工作量逐漸加大，在編工作人員嚴重不足。以L縣人社系統局機關為例，共有行政編制15人，配備領導職數4人，剩余行政編制11人。人社局內設8個股室，平均1個股室分配不到2個編制內人員，完全靠行政在編人員無法完成日常工作。但因編制限制，人社系統聘用了較大數量的編外人員(非正式雇員)，他們在人社系統的工作中發揮著不可忽視的作用。截至2018年12月31日，L縣人社系統共有工作人員171人，其中在編人員108人，編外人員63人，分別占總數的63.2%和36.8%。編外人員占工作人員總數的三分之一以上。就年齡結構而言，L縣人社系統非正式雇員中，30歲以下的人員占編外人員總數的76%，31—40歲占14%，41—50歲占7%，50歲以上占3%。30歲以下的人員占比最大，超過總數的四分之三。

從學歷水平方面來看，L縣人社系統編外人員學歷為本科的共36人，占編外人員總數的57%；學歷為大專的共19人，占編外人員總數的30%；學歷為中專的共2人，占編外人員總數的3%；學歷為高中及以下的人員共6人，占編外人員總數的10%(見圖1)。本科學歷的人數占比最大，超過總數的二分之一。

圖1 L縣人社系統編外人員學歷結構圖資料來源：作者自制。

(二)非正式雇員的類型

L縣人社系統目前的非正式雇員主要有三種類型：一是納入地方管理的編外人員。此類人員未列入機關事業單位編制序列，但由當地編制管理部門按照“總量控制、嚴格審批、動態調整”的原則，結合各部門實際，由組織、編辦、人社和財政部門，按照單位職能職責、編制數及實有人數等綜合因素核定并聘用的編外人員。其工資由財政部門統一發放，用人單位與聘用的編外人員依法簽訂勞動合同，依法繳納各種社會保險，工資高于當地最低工資標準。因此，此類編外人員工作較為穩定，聘用時間較長。目前，L縣人社系統編外人員中納入此類管理的人員共23人，占編外人員總數的36.5%。

二是帶有志愿者性質的工作人員。此類編外人員不由當地編制管理部門核定人數，依據《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》，中組部、人事部等八部委頒布的《關于組織開展高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作的通知》，中央組織部、中央政法委、民政部等18個部門和組織聯合發布的《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》等相關文件要求，通過公開招募、自愿報名、組織選拔、統一派遣的方式錄用的大學生村官、“三支一扶”大學生、社區民生志愿者、工會社會工作者等。這類人員一般設有工作期限，其工資由中央財政和地方財政共同承擔，參加社會保險，并按規定由財政承擔重大疾病和人身意外傷害商業保險。目前，L縣人社系統中此類帶有志愿者性質的工作人員共32人，占編外人員總數的50.8%。

三是單位自行聘用人員。用人單位根據自身工作實際制定招聘計劃，自行招聘，并與聘用人員依法簽訂勞動合同，聘用人員工資由單位自行籌款支付，依法為其繳納各項社會保險費。此類人員的工資水平較前兩類較低。隨著對“吃空餉”行為打擊力度的不斷增強，以及對編外人員納入地方統一管理的不斷深入，單位自行聘用人員主要集中在駕駛員、門衛、后勤等崗位。目前，L縣人社系統中單位自行聘用的這一類非正式雇員共8人，占編外人員總數的12.7%。

這三類編外人員分布于人社系統各個局、中心、隊、院中，其中從事檔案管理的占編外人員總數的5%，從事行政管理的占5%，從事基本養老保險的占33%，從事基本醫療保險的占21%，駕駛員崗位占3%，從事就業創業服務占8%，從事勞動保障占10%，門衛管理占3%，信息中心13%(見圖2)。

圖2 L縣編外人員崗位分布圖資料來源：作者自制。

從以上分析可以看出，L縣人社系統的非正式雇員的整體隊伍很年輕，30歲以下的雇員占非正式雇員總數的四分之三。編外人員整體學歷水平也較高，本科學歷的人數占比超過總數的二分之一。

四、L縣人力資源與社會保障系統非正式雇員的薪酬與激勵

(一)非正式雇員的薪酬與福利

L縣人社系統非正式雇員的薪酬主要分為四個檔次：1500元每月的2人，1560元每月的26人，2000元每月的5人，2500元每月的32人。按照前文L縣人社系統非正式雇員的類型來劃分，第一類納入地方管理的編外人員的工資為每月1560元，這也是L縣的最低工資標準。這類工資全部由縣級財政承擔，分為基礎工資和績效工資兩部分，其中基礎工資根據當月考核結果發放，績效工資根據年度考核結果發放。同時，縣財政為此類編外人員繳納基本養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險和工傷保險。這類編外人員只有在最低工資標準進行調整時才會同步調整。

第二類帶有志愿者性質的非正式雇員工資為每月2500元，這類人員工資由自治區、市、縣三級匹配資金發放，并繳納養老保險、醫療保險、失業保險和工傷保險，需個人繳納部分由財政代扣代繳，未繳納生育保險。這類編外人員工資水平由上級部門統一調整。

第三類單位自行聘用人員中各單位的薪酬水平都不相同。L縣人社系統的就業局與社保局此類編外人員工資均為1560元每月，與第一類編外人員工資水平一致，并由單位出資為其按靈活就業人員繳納基本養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險和工傷保險，需個人繳納部分由單位代扣代繳。醫保局此類編外人員每月支付工資為2000元，不繳納社會保險。人社局此類編外人員崗位為門衛管理，年齡在60歲以上，除了每月為其支付1500元每月的工資外，還提供住宿，水電費全部由單位承擔。這類編外人員工資水平基本不做調整。在福利保障方面，L縣人社系統編外人員享受的待遇也遠不及編內人員。部分編外人員只享受四險，即養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險，未享受生育保險；部分編外人員未享受住房公積金；部分編外人員五險一金均不享受。

與L縣人社系統編外人員相比，編內人員中公務員、參公人員工資由職級工資、津貼補貼、獎金組成；作為公益一類事業單位，人社系統中事業編人員工資由基本工資、績效工資、津貼補貼三部分組成。所有編內人員工資全部由財政承擔，同時由財政繳納基本養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險、工傷保險和住房公積金，需個人繳納部分由財政代扣代繳。公務員、參公人員、事業編人員中級別最低辦事員的工資均為4446元每月。由此可見編內、編外人員薪酬方面差距較大，“同工不同酬”現象明顯，同一崗位工作內容相同但因身份不同，編外人員的工資水平一直低于編內人員。

(二)非正式雇員的培訓

在培訓方面，L縣人社系統編制內正式雇員的培訓包括崗前培訓、提升培訓、在線學習培訓、進修培訓等多種方式的業務培訓，還能享受到全國人社系統干部職工在線學習平臺、國家工作人員學法用法考試平臺等在線資源。因此，培訓平臺多樣，培訓資源比較廣泛。相對比而言，大部分針對編外人員的培訓只是參加全系統春節假期后為期一周的業務培訓。由于L縣人社系統各個單位工作人員都要直接接待來訪辦事人員，根據實際工作需要，L縣人社系統每年都會選擇在春節假期后辦事人員較少的一周，組織全體工作人員開展業務知識和技能培訓，提高編制內外人員的業務素質和工作能力。

除了參加這種全體員工的培訓，L縣人社系統針對帶有志愿者性質的編外人員還提供一些培訓上的照顧?？紤]到這類編外人員的服務期有限，為方便下一步就業，人社系統免費組織他們開展創業培訓，拿到創業培訓合格證書的學員可以向就業局申請小額擔保貸款。當然，L縣人社系統支持以上三類編外人員參加體制內考試或研究生考試培訓，只要按單位要求履行請假手續，經領導批準后均可以帶薪在家學習或參加各種應試培訓。

(三)非正式雇員的考核與激勵

從考核方面來說，L縣人社系統并沒有根據崗位不同而制定具體的編外人員考核辦法，對他們的考核主要是出勤率和是否發生影響較大的問題，而且考核結果基本由股室、單位負責人直接決定，并不能夠完全衡量出其工作的質量和數量。同時，由于L縣人社系統并沒有針對編外人員的崗位晉升軌道和機制，因此考核結果只是作為獎勵、續聘和解聘的依據。非正式雇員的考核主要分為日?？己撕湍甑卓己藘深悾喝粘？己税丛逻M行，根據結果發放基礎工資。每年年底單位對此類人員進行一次綜合年度考核，考核結果作為年度績效工資兌現和續聘或解除勞動合同的依據。因此，編外人員的考核不能夠體現多勞多得的原則，同類編外人員的工資水平完全一致，從而進一步削弱了考核的作用。當然，針對L縣第二類志愿者型編外人員，在考核合格服務期滿后，全區公務員考錄和事業單位公開招聘時會安排一定比例的職位，定向考錄和招聘考核合格服務期滿的高校畢業生。在服務地參加公務員考錄和事業單位公開招聘的，不受盟市、旗縣戶籍限制。凡在自治區境內落實了接收單位的，原來的服務期限計算在正式工齡之內。

L縣人社系統編外人員除去正常的工資待遇外無任何物質獎勵等激勵機制。因為如果制定獎勵機制，獎金全部由單位自行解決，而人社系統作為財政全額撥款單位，獎金的資金來源只能靠擠占辦公經費、臨時性支出等方式發放，無形中增加了單位的財政負擔。因此，L縣人社系統在財政經費有限的情況下無法利用獎金等物質激勵方式激勵非正式雇員，激勵機制主要集中在精神激勵方面，如榜樣激勵、尊重激勵和情感激勵。

首先，在榜樣激勵方面，人社系統每年“七一”都會召開系統表彰大會，對一年來涌現出來的優秀共產黨員、優秀服務標兵、優質服務窗口進行表彰?！氨碚玫膶ο罂赡芫褪悄阃粋€股室的同事，或者是旁邊股室的同事，你每天能看到他努力工作的狀態，對他表彰說明一個人認真努力，是能被大家看到的，也激勵我們向他學習?！?/p>

其次，在尊重激勵方面，L縣人社系統的編外人員可以在一定范圍內自己決定工作方法和工作程序，這讓編外人員覺得得到了信任；另一方面當工作或生活中遇到困難時，其他人并不會因為其“非正式”的身份熟視無睹，而是主動為其排憂解難。同時，在系統以及全縣的知識競賽、演講比賽、工間操比賽等文體活動中，人社系統不分編內、編外，所有人都可以參賽。這些都讓編外人員覺得得到了尊重。

再次，在情感激勵方面，L縣人社系統關心編外人員的工作和生活。一位編外人員說：“我以為自己是個‘外人’，婚禮應該不會有幾個人來參加，沒想到咱們系統的領導都來了，讓我特別感動?！币晃桓本珠L談到，“我們應該讓所有在人社系統工作的人都感受到單位的關心和溫暖，讓每個人都愿意為人社系統努力，更好地服務人民?！绷硗?，是對編外人員工作上的失誤也予以寬容。只要不對人社系統產生較大較壞影響，都允許編外人員在一定范圍內犯錯。

總之，非正式雇員在培訓、考核和晉升方面缺乏科學完善的激勵制度，導致L縣人社系統編外人員“只要不犯錯，干好干壞一個樣”。由于編外人員薪酬水平同編內人員差距較大，同時編外人員學歷不低，因此當有薪酬合理的工作出現時，編外人員會立即做出辭職選擇。因此，薪酬方面的不合理導致人員流動性增強，增加了單位的用人成本，也影響了工作效率。另外，L縣人社系統還不同程度地存在缺乏溝通激勵的情況。通過訪談發現，各單位編內、編外人員之間溝通不足，領導班子與編外人員溝通不多，甚至一些領導對系統內編外人員的姓名和從事的工作崗位都不了解。在缺乏溝通的情況下，編外人員不僅無法表達自己的工作建議和內心的想法，體會不到組織歸屬感，同時也無法得到及時贊賞和表揚，從而不能很好地激發上進心和榮譽感。

五、基層治理的隱形之軌：一個解釋性框架

正如前文所述，對于基層政府聘用非正式雇員的原因，目前學術界形成了幾種不同的解釋。這些討論都從不同的側面對非正式雇員問題進行了剖析。然而，這些討論無法解釋我國自秦漢以來就存在的中央政府層面的“職官—散官”體制和地方政府層面的“職吏—散吏”體制。非正式聘用的散官和散吏一直與正式的職官和職吏形成涇渭兩分的格局，以至魏晉南北朝和隋唐后逐漸出現了“官吏分途”的局面。如果非正式雇員是地方繁雜公務的產物，那么為什么幾千年來我國地方政府一直都不進行編制的擴張，吸納更多的非正式人員進入到正式行政隊伍之中呢？甚至有時候恰恰相反，政府部門反而進行精兵簡政呢？因此，本文認為“人少事多，不得已而為之”“軟財政支出”和“自主性擴張”都只是從一個側面解釋了非正式雇員存續在政府治理隊伍中的原因。在現有研究基礎上，本文提出非正式雇員的聘用其實是中央和地方政府調控整合社會的重要手段，是地方治理的隱形之軌，以期更好地理解中國基層治理與非正式雇員的關系。

(一)非正式雇員：基層社會治理的緩沖帶

在中國歷史上，地方政府在國家與社會的交融處會雇用很多當地的非正式雇員來緩沖和調和基層社會治理困境。這正是費孝通提出的“雙軌政治”中的鄉土之軌。非正式雇員組成的鄉土之軌的存在與歷史上的官品體制有很大關聯。閻步克在分析秦漢官僚品位結構時指出，“銜號名位的擁有者往往不限于正式在任官員，王朝品位的涵蓋面經常超越行政邊界，而向民間和社會延伸和滲透”。也就是說，中國歷史上政府部門內的工作人員有著復雜的編任資格和等級安排，按照等級層次大致可以分為正秩(編制內)—比秩(參照編制)—無秩(沒有編制)。至明清時期，州縣官私人雇用的當地胥吏，充當著地方政府和地方社會交接的樞紐，成為基層治理的主要力量。

究其原因，與西方學界國家與社會二元對立理論不同，中國地方治理中呈現的是國家與社會的交融、重疊與彌散的狀態。費孝通把中國國家與社會的交接處稱為“中國傳統中央集權的專制體制和地方自治的民主體制打交涉的關鍵”，黃宗智把國家與社會的融合地帶稱之為“第三領域”。正因如此，傳統中國的地方社會與國家構成了一個連續體，官僚之軌從中央走到地方政府(基層政府)，再往下走接續的就是鄉土之軌。在這個雙軌的連續體中，政府工作人員也相應呈現了不同的身份梯度，官僚之軌的主體是具有正式編制(正秩)的官員，鄉土之軌的主體是參照編制(比秩)或沒有編制(無秩)的非正式雇員(見圖3)。值得一提的是，秦漢時期在中央政府開始推行“職官——散官”體制，中央的丞相、三公、列卿、諸署等長官，其科層化程度高、公共性強，與宮省中的“宦皇帝者”、散官形成了雙峰對峙、涇渭兩分的格局。相對應地，在郡縣形成了“職吏——散吏”體制，郡縣中正式任命的職吏構成官署主干，另聘有人數眾多的門下吏、私吏、諸曹職吏等非正式吏員。因此，在很多情況下，地方郡縣的長官(職吏)正是與非正式聘用的這些散吏一起來共同實現地方治理的。在國家與社會的交融處，地方政府需要雇用許多本地非正式雇員來管理當地事務，這些雇員的“當地人”的身份讓他們更了解本地的風土人情，非正式的身份又讓他們比編制內官員能夠更有效地與民眾打交道，因而這些非正式雇員能夠進退自如地穿梭在體制內外，形成了基層社會治理的緩沖帶，從而緩和了國家縱向層級體制治理的困境。

圖3 傳統社會基層治理中的雙軌政治

在現代社會，官僚之軌逐漸下移，在縣級政府之下設立了鄉鎮一級政府，在鄉鎮之下的社區和村莊里的主要領導人也出現了行政化的趨勢。隨著國家權力向基層的不斷延伸，鄉土之軌由原來縱向接續官僚之軌的軌道，逐漸隱身并轉化為地方官僚身份上的鄉土屬性(見圖4)。這樣，在基層治理中原來的鄉土之軌的“單軌”就逐漸隱化為基層官僚的雙重屬性或者兩種身份。雙重屬性是指：在基層治理中，縣、鄉鎮編制內和編制外工作人員本身都具有官僚性和鄉土性雙重屬性，官僚性特征是指作為下級執行人員一定要貫徹執行中央和上級政府下派的政策和任務，鄉土性是指作為基層政府工作人員還會更多地考慮本地經濟社會發展實情和本地人的利益。兩種身份是指，在基層治理中政府雇傭了兩種工作人員，一種是編制內的機關事業單位工作人員，另一種是大量的編外人員。吸納更多地方社會的非正式雇員參與到基層治理中，與正式人員一起工作成為目前基層治理的常態，甚至在很多地方非正式雇員已經成為縣和鄉鎮工作的主要力量。

前文案例中，L縣人社系統的非正式雇員有63人，占全體工作人員總數的三分之一以上。他們主要分布在工作一線崗位，從事人社系統最繁忙的辦理基本養老保險和基本醫療保險事務的非正式雇員占了全部非正式雇員的54%。而且這些人員大都年輕力壯，30歲以下的年輕人占非正式雇員總數的76%；大學本科學歷的占一半以上。由此可以看出，作為基層治理中的重要一軌，地方政府從實用、能干的角度來聘用非正式雇員的緣由可見一斑。

圖4 現代社會基層治理中的雙軌政治

(二)非正式雇員：緩解地方社會的就業壓力

國家吸納非正式雇員參與地方社會治理也是一種緩解當地就業壓力的方式，從而起到維護社會穩定的目的。正如前文所述，中國國家與社會融合的特點，讓中國政府正式雇員的官職向社會延伸和彌散，也同時讓非正式雇員有著比附或者類似于公職人員的品秩特征。因而，中國的官階具有了“管理范圍的普泛化”和“品秩要素的普泛化”的特征。在這個意義上，“國家不僅是一個功能組織，還是一個‘生活組織’；中國官階不僅是一種行政制度，還是一種社會制度。另外，中國古代人事管理有個很大的問題，就那是人員結構遠大于職位結構。也就是說“官人”(擁有朝廷位階名號者的數量)的數量，遠遠多于行政職位之數，而這些“官人”都在帝國人事管理的范圍之內，需要用各色位階銜號來標識區分。因此，由于需要用品位來確認眾多“官人”的身份和類別，傳統中國人事管理的一個很重要的特征就是需要想方設法解決這些“官人”的就業問題。因而，非正式雇員一直是作為國家與社會治理的重要緩沖帶而存續的。古往今來，在基層政府之下，一直充斥著各種編制外的散官、胥吏以及其他人員，從事征稅、戶口登記、徭役訴訟、維持秩序等社會治理的工作。

現代社會，吸納更多社會人員參與到基層治理中解決他們的就業問題，維護社會穩定成為聘用非正式雇員的一個重要任務。前文案例中，L縣人社系統有86.5%非正式雇員的薪酬是由中央財政或中央與地方財政共同負擔的。其中第一類的編外人員，雖然他們未列入機關事業單位編制序列，但是當地政府會按照職能職責來核定并聘用編外人員，財政部門統一發放工資，依法簽訂勞動合同，工作較為穩定。他們大都從事人社系統很核心的工作，即從事基本養老保險和基本醫療保險的公共服務，這類人員該系統占編外人員總數的36.5%。另外，非正式雇員的存在還解決了很多大學生的就業問題，前文案例中第二類的編外人員就是通過公開招募、自愿報名、組織選拔、統一派遣的方式錄用的大學生村官、“三支一扶”大學生等，這類人員占了L縣人社系統非正式雇員的50.8%。這類非正式雇員考核期滿后，通過公開招聘可以優先進入當地具有正式編制的公務員和事業單位的行列。

(三)非正式雇員：入仕預備隊

因而，傳統中國的人事管理呈現三層透視的狀態(見圖5)，最核心的一層是具有政府內部正式職位結構的“職事官”；次外層的“品位性官職銜號”也是官員，但其官職銜號已經溢出了職位結構；最外層的是“民間朝廷名號擁有者”，在這類人員中包括了很多種類型的編制外“官人”，如秦朝時期的“散官”，漢朝時期民間擁有政府賜爵的男子，魏晉南北朝時期的府官、屬吏，唐宋時期的“員外官”“添差官”，明清時期的各種胥吏等。這些政府正式雇員(職事官)、類正式雇員(品位性官職銜號)和非正式雇員(民間的朝廷名號擁有者)的分層結構和非正式雇員作為入仕預備隊的情況與現代中國對于非正式雇員的人事管理邏輯還是非常類似的。

圖5 中國古代官階的三層透視圖資料來源：閻步克：《從爵本位到官本位——秦漢官僚品位結構研究》，北京：生活·讀書·新知三聯書店2017年版，第9頁。

現代社會，基層治理中的非正式雇員有相當一部分是針對大學畢業生的志愿型工作人員。如前文案例所述，此類編外人員占L縣編外人員總數的一半，而且數量不由當地編制管理部門核定。他們主要是通過公開招募、自愿報名、組織選拔、統一派遣的方式錄用畢業的大學生作為基層治理的大學生村官、“三支一扶”大學生、社區民生志愿者、工會社會工作者等。他們的工資由中央財政和地方財政共同承擔。這樣一類編外人員是典型的“入仕預備隊”，地方政府會在當地公務員考錄和事業單位公開招聘時安排一定比例的職位，定向考錄和招聘這些作為非正式雇員考核合格并且服務期滿的高校畢業生。在服務地參加公務員考錄和事業單位公開招聘的這些非正式雇員，不受戶籍限制，而且在作為非正式雇員時的服務期限計算在今后的正式工齡之內。

因此，如果審視現代中國的基層政府雇員的組成結構，也會看到一個三層的透視圖(見圖6)。最內層是具有正式編制的公務員和參公管理人員；次外層是公益一類事業單位人員，這類機構是全額財政撥款的機構，承接著很多政府職能，在這種事業單位工作的人員工資和待遇都會比附核心的公務員的標準；最外層的就是非正式雇員，也就是沒有政府機關和事業單位編制的人員，他們中的一部分人員，尤其是作為志愿型編外人員的大學畢業生最終會通過招聘考試進入公務員隊伍。因此，就非正式雇員的存續而言，無論是傳統中國還是現代中國的人事管理，在給特殊群體提供入仕機會這一點上達成了一致。

圖6 現代中國基層政府雇員結構的三層透視圖

六、余論

無論是作為基層社會治理的緩沖帶，緩解地方社會就業壓力的手段，還是入仕的預備隊，亦或是基層繁重工作的承擔者，非正式雇員這一群體在中國社會幾千年的存續有著悠久的歷史背景和復雜的發展邏輯?？v觀歷史的發展，我們可以看到非正式雇員的存續其實一直有一種有意思的實用主義邏輯，那就是非正式雇員的身份更符合地方政府社會治理的需要。從地方政府的角度來看，非正式雇員的身份避免了政府直接與民眾打交道的生硬，緩沖了縱向官僚體制與基層社會之間的治理張力，同時還緩解了一部分就業壓力；從民眾的角度來看，非正式雇員的工作不僅解決了一部分民眾的就業需要，而且還有可能將其納入進入正式公務員隊伍。這或許是非正式雇員幾千年存續的重要原因。

然而，雖然非正式的身份能夠讓這些基層雇員自如地穿梭游走于體制內外，地方政府可以借助非正式雇員的身份進行基層社會治理，但正如前文案例所述，由于身份的尷尬和晉升機制的缺乏，基層政府的非正式雇員工作積極性不高，沒有組織歸屬感。正如某鎮黨委書記所言：“我們鎮的工作人員有7種不同的身份，編外人員占大多數，且是鄉鎮工作的主力……但這些人由于身份問題，無法在職務職級上得到晉升，一樣的辛苦，卻不一樣的待遇，很多人看不到希望，沒有工作熱情?！盠縣人社系統非正式雇員的工資和待遇相較于正式編制人員都較低，考核與晉升、獎勵不掛鉤，單位的獎金等物質激勵基本上沒有。雖然L縣人社系統內部也有榜樣激勵、尊重激勵和情感激勵等精神激勵，并且對于非正式雇員也提供職業培訓，但是在職工考核、晉升等方面缺乏實質性的激勵機制，最終會導致非正式雇員群體的不穩定和工作效率的低下。在這種情況下，身份的認同，也就是“轉正”或者通過其他比附的方式提高這些人員的工作積極性，其實是對他們最大的激勵，也是解決目前基層非正式雇員工作熱情低、效率低的有效辦法之一。

當然，在編制硬約束的前提下，如何設計有效的激勵機制，需要各級政府的智慧和認真考量。目前，地方上也有一些創新性的替代機制。比如，某些縣的職能部門和街道社區成立一種類似部門或街道企業的公司，把非正式雇員都放到公司里去，優先讓這個公司承擔區域內的水利工程、農田整治、城鎮建設等工作。公司有了收入，可以提高這部分人的收入，來調動他們的積極性。有學者提出借鑒國際經驗，政府利用合同外包的方式，實現公私合作治理，來解決非正式雇員的問題。然而，無論是成立公司，還是政府購買服務，這些方式只能解決薪俸一個問題，對于激勵非正式雇員需要的其他因素如身份認同等無法滿足。正如有學者指出的，對于編外人員的“體制化”漠視導致了基層政府在編和非編人員薪酬的極化現象，應嘗試弱化既有的編制—預算剛性管理模式，取消基層政府人員的編制身份差別，在全面推行無編制身份管理中統一實施全員聘任制。中國兩千年官僚等級管理制度的“一元化多序列的復式品位結構”具有巨大的歷史慣性不能忽略。在這個由眾多品秩要素以復雜方式構成的“復式結構”中，僅僅以“薪俸”一個要素作為調節，無法真正解決非正式雇員的身份和激勵問題。目前，“基層減負”“基層形式主義”“基層治理低效”成為政府治理中的熱門話題，這其中固然有壓力型體制下政策執行全部下壓到基層的現實和府際關系視角下需要理順從中央到地方政府的權責分配等問題，但從非正式雇員身份和激勵的視角加以改進，或許對破解基層治理困局能夠起到“四兩撥千斤”的作用。

注釋

①錢穆：《中國歷代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2012年，第126頁。

本實施例所提供的建筑木模板組件，其大體結構與實例1結構基本一致，但是在建筑木模板組件進行組裝固定時，為了能夠方便的限定建筑木模板組件的澆筑內腔尺寸，如圖3和圖4所示，本實施例中的每根對拉螺桿上均串接有2片定位鎖片，待建筑木模板組件的澆筑內腔尺寸確定后，工作人員將該2片定位鎖片分別與膠合面板的內表面緊貼并通過外力咬死，進行定位。

③黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，阿風等譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2007年，第212-213頁。

④王亞南：《中國官僚政治研究》，北京：商務印書館，2010年，第120頁。

⑤魏光奇：《官治與自治：20世紀上半期的中國縣制》，北京：商務印書館，2004年，第168、183頁。

⑥于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學基本問題》，北京：人民出版社，2010年，第177-178頁。

⑦參見Vivienne Shue,TheReachoftheState:SketchesoftheChineseBodyPolitic， Stanford: Stanford University Press, 1988.

⑧崔晶：《基于公共場域視角的基層政府與社會合作治理研究》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。

⑨Nomenklatura, 俄語原意為名單，指前蘇聯共產黨中央委員會提名黨、政、軍、群眾團體、國營企事業單位等組織的主要領導人的候選人，以此來實際影響上述組織領導人的人事任免。后來，被應用于分析中國等國家的黨提名制的人事制度。參見John P. Burns, “Strengthening Central CCP Control of Leadership Selection: The 1990 Nomenklatura,”TheChinaQuarterly, vol.138,1994, pp.458-491.

⑩John P. Burns, “‘Downsizing’ the Chinese State: Government Retrenchment in the 1990s,”TheChinaQuarterly, vol.175, 2003, pp.775-776．