沖突地區建設和平的途徑探究

摘要：沖突地區建設和平不僅是鞏固持久和平的重要措施，也是預防沖突的重要途徑。沖突地區建設和平， 要逐步解除戰斗人員武裝，讓他們重返社會;通過法制建設，建立安保隊伍;對民族沖突進行調停，開展民族和解 工作;通過大力發展經濟，以消除貧困，改善民生。同時，要加強國際社會之間的合作，建立聯合國框架下全球伙 伴的集體行動機制，充分發揮建設和平基金的作用，進而從整體上提高沖突地區政府的管理能力，從政治、安全、 社會經濟發展等多方面采取措施，才能消除引發沖突的根源，建立長久的和平。

關鍵詞：建設和平;法制建設;經濟建設;民族和解

中圖分類號：D81 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）13-0016-03

在沖突地區實行軍事隔離，保障人道主義救援的順 利實施，是聯合國的維和任務之一，參與當地政治經濟重 建，防止沖突再發生，實現沖突地區的持久和平才是建設 和平所要達成的最終目標 [1]。只要沖突的根源沒有解決， 戰亂就可能隨時發生，2006 年聯合國秘書長報告顯示， 那些擺脫了戰亂的國家中有三分之一到二分之一的國家 在五年內再度爆發戰亂 [2]59。因此，沖突地區建設和平， 不僅是鞏固持久和平的重要措施，也是預防沖突的重要 途徑。

一、建設和平的理論發展

1975 年，約翰·加爾通提出：維持和平、建立和平和 建設和平為通向和平的三條路徑。他認為，只有建立在 制度結構基礎上的和平機制才能消除戰爭的根源 [3]27。 1992 年，前聯合國秘書長加利在他的著作《和平綱領 中》提出了一套國際沖突管理體系：預防外交——建立 和平——維持和平——建設和平。預防外交是指當有 跡象表明沖突可能爆發或已經爆發，聯合國首先應當采 取措施阻止沖突的升級和擴散;建立和平是指沖突爆發 時聯合國采取措施，通過對話解決爭端;維持和平是指聯 合國采取和平行動監督?；饏f議的實施，維持和平局面; 建設和平是指采取措施消除沖突的根源，建立持久和平。 2000 年，聯合國發布了《聯合國和平行動問題小組報 告》（卜拉希米報告），該報告將建設和平定義為：“在遠 離沖突的方面進行活動，重新建立和平的基礎以及提供 工具，讓人們在那些基礎上建設起一個不局限于無戰爭 的環境?！盵4]462005 年 12 月 20 日，第 60 屆聯合國大會及 聯合國安理會分別通過決議，決定設立建設和平委員會（PeacebuildingCommission）。有關決議同時授權設立建 設和平基金（PeacebuildingFund）和建設和平支助辦公 室（PeacebuildingSupportingOf?ce）。這三個機構共同構 成了聯合國建設和平體系。建設和平委員會根據聯合國安全理事會、聯合國經濟及社會理事會、聯合國秘書長或 其他成員國的要求，輔助聯合國大會和聯合國安全理事 會商討有關戰亂后國家的和平建設事項，為戰亂后國家 的經濟恢復、社會發展和政治穩定提供綜合方案，確保戰 亂后國家不再爆發戰爭。建設和平基金向面臨沖突風險 或受到沖突影響的國家提供和平建設資金，幫助沖突后 國家醫治沖突創傷，以實現長治久安。

二、聯合國建設和平的途徑

聯合國多年的維和行動得出寶貴經驗，沖突結束并 不代表真正實現和平，沖突后建設和平，提高國家對沖突 的管理能力，兼顧短期與長期目標，從政治、安全、社會、 經濟發展等多方面采取措施才能消除引發沖突的根源。 聯合國采取的建設和平行動，涉及戰斗人員解除武裝、復 員、重返社會工作;加強民主與法制建設，進行安全部門 改革，改善人權狀況，發展經濟，重建政府和社會機構。

（一）解除武裝、復員和重返社會

穩定局勢的第一步是解除沖突當事方的武裝，通過 收繳和處理沖突當事方的武器彈藥可以產生明顯的穩定 局勢的效果。在營地集結戰斗人員，收繳他們的武器，降 低參戰人員重新發動武裝沖突的能力，營造安全穩定的 社會發展環境。復員工作要讓前戰斗人員心理上接受平 民身份，身體上脫離戰斗;對復員人員回訪登記，短期內 聯合國還需要對接收復員人員的地區進行經濟援助，避 免當地經濟由于不能負擔大量新增人口而崩潰。前戰斗 人員重返社會是這一階段的工作中最困難的部分，對復 員人員進行職業技能培訓，使他們能長期從事可以養活 自己和家人的工作，他們才會真正選擇過平民生活;如果 不能真正實現重返社會，前戰斗人員就具有重新發起武 裝沖突的危險性。重返社會是一個長期過程，在這一過 程中，短期內還要提供復員人員及其家庭所需的生活必 需品，將教育、職業技能培訓、就業作為解除武裝、復員和重返社會工作中的重要內容。1996 年，世界銀行的研究 人員將解除武裝、復員和重返社會工作定義為：“一個長 期的社會政治經濟過程，社會和政治上的重新融入是前 戰斗人員和家屬被當地政府社會接受，經濟上的重返則 是他們通過就業取得獨立?！盵5]1991 年，塞拉利昂爆發全 國叛亂，導致該地區陷入近 10 年的內戰。在聯合國維和

行動中，聯合國駐塞拉利昂特派團成功地解除了 45000 名前戰斗員的武裝，讓他們復員并重返社會，產生了明顯 的穩定局勢的效果。

（二）進行法制建設，重組安保隊伍

一般來說，沖突地區的司法系統往往遭到破壞，維護 法制是建設和平的關鍵要素，也是實現持久和平的法制 保障。盡管經濟和社會發展是實現持續和平的基礎，但 是沖突動蕩的社會環境難以保障人身和財產安全，人民 也就難以全力以赴地搞好經濟和社會建設。1999 年以 來，聯合國的維和行動都將與當事國合作加強法制建設 作為一項戰略部署。司法獨立公正與懲治違法犯罪行為 是法制建設的核心內容。在塞拉利昂開展的維和行動中， 聯塞特派團協助塞拉利昂保護公民人身權利，依法懲處 暴力沖突中的首惡犯罪人員，并組建警察部隊，對社會危 害性小的人員減輕處罰，讓更多的勞動力投入到當地的 經濟社會重建工作中。一些非洲國家因為歷史原因，地 方部落內部有類似司法部門的機構，聯合國應與本地法 律人士開展對話，努力將地方部落中的司法權力收歸國 家統一運用。

組建一支訓練有素的當地安保隊伍是維護和平與建 設和平的重要步驟。組建新的安保隊伍時，需要對原來 的武裝力量進行整頓改革，清退原來的安保部門中的危 險人員和有極端宗教思想的人員，更嚴格地審查有嚴重 部族矛盾的人員;通過公正執法和安全保護工作來恢復 安保部門與當地民眾之間的相互信任。聯合國應努力提 高新安保隊伍的執法能力，消除當地民眾的顧慮，讓當地 民眾認識到新的安保隊伍是聯合國維和部隊的延伸，其 一切活動都是為了保障當地民眾的平安生活環境。在塞 拉利昂和平建設進程中，聯合國塞拉利昂特派團在塞拉 利昂建造了 13 個警察局、68 棟營房、一個征聘培訓中 心培訓并在馬尼、博城、菊艾、凱內馬建立了 4 個區域培 訓中心 [3]32;修復各縣的司法機構辦公樓，便于民眾依據 司法程序保障自身生命財產安全。隨著塞拉利昂警察執 法水平的提高，民眾對警察的信任度逐漸提高，十名訓練 有素的塞拉利昂警察被派往聯合國海地特派團執行維和 任務，標志著該國警察專業水平大有提高。

（三）調停民族沖突，開展民族和解工作

民族矛盾和民族沖突所產生的創傷是影響和平建設的重要制約因素。正視民族沖突的歷史，倡導民族團結 與融合，改善社會基礎設施，保障民生，增強多民族基礎 之上的國家認同是實現民族和解的基本條件。了解民族 沖突的真相，是懺悔與寬恕的前提。從盧旺達、塞拉利昂 到南非，真相與和解委員會陸續成立，盧旺達民族和解為 國際社會提供了很好的參考。1999 年成立的盧旺達全 國團結與和解委員會，面對盧旺達大屠殺中大量的人員 傷亡，彌合民族沖突的傷痕難度巨大;全國團結與和解委 員會采取司法審理的做法，達到有罪必罰、恢復正義的目 的 [6]。當時盧旺達司法系統受到嚴重破壞，司法審理速 度緩慢影響民族和解進程，在國際法學界的建議下，盧旺 達政府借用歷史傳統中蓋卡卡（Gacaca）法庭審理模式

（蓋卡卡在盧旺達語中意為“小片草坪”，是部落長者召 集全村居民開會調解裁決偷盜、婚姻、土地和財產等糾紛 的場所和制度。編者注）。[7] 蓋卡卡法庭審理模式為：在 一個社區中若有人被懷疑犯罪或有不法行為時，該社區 的居民就選出數名德高望重者擔任法官，法官陪同嫌疑 人一起到犯罪現場并通過心理方面的影響促使嫌疑人招 供，加害方懇求大家的寬恕，加害方還要對受害方進行賠 償牲畜、修葺房屋等經濟賠償;經過現場審理仍然堅持自 己清白的人則被允許返回社區過正常生活，這種社區現 場審理也對社區居民進行了一次辨明真相、維護正義的 教育。國際社會對盧旺達嚴重侵犯人權的暴力犯罪進行 了調查，大罪必罰，體現法律公正;蓋卡卡法庭對小罪赦 免，允許輕微違法人員以參加社區服務方式作為補償，讓 更多勞動力投入到沖突后的經濟社會建設中。盧旺達新 政府取消了歷史上的胡圖族和圖西族，將國民身份統一 標識為盧旺達族;建立種族屠殺紀念館，撫慰遇難者親屬 的心靈并警示后人珍愛和平;通過大力發展經濟建設，努 力消除貧困。在這些措施的綜合作用下，盧旺達社會逐 步穩定，經濟發展迅速，成為民族和解的重要參考。

（四）大力發展經濟，消除貧困，改善民生

發生武裝沖突的地區，往往經濟落后，個別地區極端 貧困?！爱斎藗兡苁サ臇|西越少時，叛亂的機會成本相 對較低，因此叛亂也就更容易發生”。引發沖突的直接原 因多種多樣，但最根本的原因是極端貧困。經濟和社會 發展是和平的保障，2000 年 10 月 12 日通過的《中非 合作論壇北京宣言》指出：“經濟和社會因素是導致非洲 政治不穩，社會緊張和沖突不斷的根源”。[2]61 因此，解決 地區武裝沖突的根本措施是發展經濟，改善民生，促進社 會進步。中國在解決非洲地區沖突，參與沖突后國家重 建時，特別注重發展經濟的理念，在戰后改善人權、法治 和安全部門改革等機制建設和經濟發展之間，中國優先 關注的是經濟建設。通過幫助非洲沖突地區發展經濟，促進其持久和平的實現。中國駐聯合國代表在建設和平 委員會召開的辯論會上多次強調，很多戰亂后的國家在 消除貧困、經濟和交通基礎設施建設、解決就業、提供社 會保障等方面力量不足，國際社會應努力籌集資源，幫助 當事國盡快恢復經濟生產，使人民早日得到和平帶來的 實惠，從而為沖突后地區建設和平奠定牢固基礎。

在安哥拉、剛果（金）、莫桑比克、利比亞和塞拉利昂 的國家重建中，中國參與這些國家的道路、交通、住房和 醫療機構的重建工作，推動這些地區經濟增長，使得建設 和平工作順利推進。2007 年 11 月，安哥拉住房項目凱 蘭巴 · 凱亞西一期工程由中國中信建設公司承包，項目 總建筑面積約為 331 萬平方米。2012 年 10 月，該項目 勝利竣工，安哥拉總統盛贊項目工程是非洲住房項目的 典范。中信建設公司還于 2010 年 9 月與安哥拉國家石油公司簽署了住房項目框架協議，將完成安哥拉 14 個省市內 20 個區塊的住房設計、采購、建設及基礎設施建設 等內容。目前，安哥拉盧班戈項目基蘭巴新城首批住房 已經移交。納米貝項目已于 2019 年 6 月 20 日實現全面 移交 [8]。中信建設在安哥拉住房建設的過程中雇傭了大 量當地工人，解決了許多貧困人口的就業問題。在建設 和平的方案上，有學者認為聯合國主導的建設和平方案 側重民主自由政治制度建設，以民主自由政治制度建設 達到和平的目的即“自由和平”，但自由和平方案對經濟 和社會發展關注不足，中國的對外經濟援建，堅持將和平 與發展相聯系，即“發展和平”?！白杂珊推健焙汀鞍l展 和平”具有互補效應，聯合國建設和平行動應當將“發 展和平”和“自由和平”有機結合 [4]127。

（五）加強國際社會之間的合作，建立全球伙伴的集 體行動機制

1. 尊重當事國的主導地位和主權，加強與當事國的 合作。聯合國與相關組織開展的建設和平行動作為外部 因素，應努力加強與當事國的合作。每個國家都有不同 的政治體制和歷史文化傳統，聯合國應當根據當地的實 際情況制定建設和平的綜合發展戰略;尊重沖突后國家 的主導地位和當事國的主權，尊重當事國自主確立的優 先發展項目，發揮當事國的主觀能動性 [9]，加強當事國管 理沖突和建設和平的能力，實現當事國穩定發展和持久 和平。

2. 加強聯合國會員國和區域組織間的合作。地區武 裝沖突不僅僅影響當地的和平安全，如果國際社會管控 不力則會產生風險外溢，影響全球的和平安全穩定。前 聯合國秘書長安南在《聯合國全球契約領導人峰會上的 開幕詞》談到：“請你們與聯合國合作，減少我們所有人 員面臨的全球風險?！甭摵蠂慕ㄔO和平行動需要各會員國、區域組織以及大量非政府組織以“全球伙伴”的 身份加入其中。塞拉利昂內戰發生后，聯合國就與西非 國家經濟共同體密切合作，一起為塞拉利昂的和平進程 調停各方爭端。西非經濟共同體維和部隊根據 1999 年

7 月簽訂的洛美協議撤出塞拉利昂，聯塞特派團進駐塞 拉利昂執行維和任務，監督解除戰斗人員武裝以及改組 國家安全部隊。2002 年 1 月，塞拉利昂解除武裝、復員 和重返社會工作完成。2008 年開始的非洲聯盟—聯合 國達爾富爾混合行動是聯合國與區域組織協調合作的另 一個案例。這次維和行動的特點是非洲人治理非洲，在 非洲聯盟框架內較好解決蘇丹屬于非洲國家特有的部族 沖突，也能消除蘇丹政府對外來勢力是否借機干預內政 的顧慮。

（六）發揮建設和平基金的作用

2006 年聯合國建設和平委員會設立建設和平基金， 對于可能短期內再次發生沖突的地區，建設和平基金優 先提供資金支持，既包括開展政治對話、經濟重建所需 的資金，也包括相關行政服務及人員培訓的基本費用。 2007 年 3 月，聯合國建設和平基金為塞拉利昂撥款 3500 萬美元，幫助塞拉利昂促進青年職業技能培訓、建立民主 政治制度、重建司法和安全部門，這一系列促進經濟和社 會發展的措施有利于塞拉利昂保持長久和平。2015 年

7 月，聯合國建設和平基金為幾內亞比紹撥款 1000 萬美 元，協助幾內亞比紹進行民族和解、進行安全與司法部門 改革、加強民主對話以及青年和婦女參與社會經濟建設 等 [10]。2006 年至 2017 年，已有 58 個成員國向建設和平 基金捐款，41 個受援國接受了共計 7.72 億美元的捐款， 建設和平基金在幫助沖突后國家醫治沖突創傷，實現長 治久安方面發揮了重要作用。

三、結語

建設和平工作包含解除武裝、復員、重返社會，民主 政治和法制建設，民族和解，經濟建設等多方面，是一項 系統工程。沖突發生國的國情各不相同，建設的重點、建 設的優先目標和建設的方案也不盡相同，簡單套用西式 民主標準模式不利于和平的實現。聯合國建設和平行動 應當以當事國為主導，通過全球伙伴集體行動機制與會 員國、區域組織、非政府組織密切合作，協助當事國完善 法制設，發展經濟，消除貧困，消除引發沖突的根源，才能 實現持久和平。

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[9] ?常駐聯合國代表劉結一大使在安理會建設和平問題公開會上的發言 [EB/OL].2016-02-23.http：//www.china-un.org/chn/zgylhg/jjalh/alhzh/jshp/ t1342684.htm.

[10] 聯合國建設和平基金為幾比撥款 1000 萬美元 [EB/OL].2015-07-31.http：// www. mofcom. gov. cn/ article/ i / jyjl/ k/ 201507 / 20150701068198.shtml.

作者簡介：李明月（1996—），女，漢族，四川雅安人，單位 為中國人民警察大學維和培訓部，研究方向為 維和學。

（責任編輯：王寶林）