政府信息公開中第三人權利救濟制度之完善

黃昆 張永雷

摘 要：《政府信息公開條例》頒行以來，對保護公民知情權，打造“陽光政府”，建設法治社會發揮了重要作用。但現有立法對第三人權利保護范圍不夠明確，權利保護規范過于籠統，缺乏操作性、針對性，導致實踐中第三人權利遭受侵犯的情形時有發生。學界大多將保護公民知情權、政府信息公開范圍作為研究的焦點，對第三人權利救濟的研究明顯不足。通過設立政府信息審查委員會、暢通復議訴訟銜接機制、合理界定第三人起訴時機、增設秘密審理模式、明確法院審理標準、完善停止執行的暫時權利等路徑，使第三人權利保護體系規范化、系統化，以實現在保護第三人權利的同時最大限度促進政府信息公開。

關鍵詞：政府信息公開;知情權;第三人;第三人權利救濟

一、前言

法律的生命在于實施，權利的生命在于救濟。通常來講，依申請政府信息公開的行政法律關系涉及兩方主體：申請人和行政機關。當政府信息公開涉及第三人權利時，除申請人和行政機關外，還涉及第三人權利的識別與保護問題。顯然，依申請公開的政府信息涉及第三人權利是第三人出現的前提條件，使得第三人具有潛在性、依附性的特征，也表明第三人權利在政府信息公開中容易被忽視，尚不能達到公民知情權的保護強度。[1]這也導致現行法律對第三人權利保護的規定簡單籠統且缺乏針對性，實踐中第三人權利遭受侵犯的情形時常發生。因此，完善政府信息公開中第三人權利的救濟體系，尤為迫切和必要。

二、政府信息公開第三人權利救濟的價值分析

在政府信息公開法律關系中，第三人處于申請人和行政機關的夾縫當中，通常會受到知情權與公共利益的雙重施壓，第三人權利容易被忽視，無法得到及時有效的保護。因此，我們必須在制度層面加快完善對第三人權利的救濟。

（一）緩解申請人與第三人之間的權利沖突

1.申請人知情權與第三人隱私權存在沖突的可能。政府信息公開涉及第三人權利之時，就可能產生申請人知情權與第三人權利之間的沖突，即保障申請人的知情權與保護第三人的商業秘密、個人隱私之間的沖突。知情權作為一項基本人權，是公民表達意見、參政議政、監督政府的前提條件。[2]與大多數國家及地區一樣，我國憲法文本中也并未直接規定知情權，而是將其隱含在有關條文當中。毋庸諱言，商業秘密作為現代企業的一種稀缺性資源，能夠創造財富，為企業帶來經濟利益。[3]在此前提下，商業秘密具有財產價值，當然也能成為公民財產權的具體范疇。政府信息公開中的隱私權主要包含個人隱私信息的保密權、知悉權、使用權和真實權。[4]隨著管理型政府向服務型政府的轉變，行政機關在日常事務中通常能夠接觸或掌握大量的個人隱私信息，例如公民的年齡、住址、婚姻、財產等個人隱私信息，且權利人對這些信息享有支配排他的權利。

2.申請人知情權與第三人隱私權均應受到平等保護。申請人知情權亦或第三人財產權及隱私權，均屬于公民的基本權利內容。在政府信息公開法律關系中，申請人和第三人均具有獨立的法律地位，如果二者的權利發生沖突，都應當受到法律的平等保護，政府應當在權衡各方利益的基礎上識別權利保護的優先順位。政府信息公開制度建立的首要目的就是為了保護公民知情權，并應受到合理限制，不得損害第三人的合法權利和自由。對此，王名揚先生也提出，行政公開的主要內容就是公眾的知情權和對知情權的限制。[5]所以，政府信息公開中，在保護申請人知情權、堅持信息公開原則同時，也要對其作出必要的合理限制，防止其在行使權利的過程中損害第三人權利，以緩解不同私權利之間的沖突。

（二）規制行政自由裁量權，督促行政機關依法行政

建立政府信息公開制度，核心是為公民獲得政府信息提供法律保障，監督行政機關依法行政。在政府信息公開中保護第三人權利，必然會限制信息公開的具體范圍，即哪些可以公開，哪些因涉及第三人權利不能公開。從形式上看，二者相互矛盾。一方面要求公開，另一方面阻卻公開;從本質而言，二者并不矛盾，且構成了政府信息公開的一體兩面，缺少任何一面都將無法發揮其職能。片面追求信息公開最大化，忽視對第三人權利的保護，將導致公眾對信息公開的質疑，削弱公眾的積極性，不利于政府信息公開目標的實現。[6]政府信息公開制度在保護公民獲得信息的自由和權利的同時，還要保證公眾信息免受不當披露和公開的權利，以避免隱私權受到侵犯。因此，完善第三人權利救濟體系，可提升政府公信力，便于行政機關收集信息，推進社會事務的管理工作，促進政府信息公開制度全面落實。

三、完善政府信息公開第三人權利救濟體系的路徑

在政府信息公開的過程中，第三人的信息一旦被不當披露和公開，為他人所知悉，將難以恢復到信息公開前的狀態，給第三人權利造成的實際損害將無法逆轉。有權利必有救濟，但現有權利救濟機制對政府信息公開第三人的權利救濟并未有明確細化的規定或者提供可操作性的指引，缺乏體系化的制度保障。因此，完善政府信息公開第三人權利救濟體系，有助于為第三人提供明確可依的救濟路徑，降低成本，保障申請人正確行使權利，督促行政機關合理合法行使自由裁量權，在維護申請人知情權與第三人隱私權之間的平衡狀態下，不斷推動政府信息公開。

（一）設立政府信息審查委員會：有效制約行政機關自由裁量權

政府信息公開中，行政機關認定商業秘密、個人隱私以及公共利益享有一定的自由裁量權，為避免行政機關恣意行使這一裁量權，一些國家通常在行政機關內部設立一個相對獨立的信息審查機構[7]，專門對涉及第三人的信息是否公開進行識別和審查。通過比較可以看出，日本的信息公開及個人信息保護審查會（下稱“審查會”）制度具有明顯特色和借鑒價值。日本的審查會制度是指在復議機關作出有關決定之前，必須先征求審查會意見或者向審查會進行咨詢。審查會由十五名委員組成，委員任命的程序有著嚴格規定和要求。審查會可以對相關信息進行查看、調閱以及聽取利害關系人的意見，還可以要求行政機關將有關行政文書記載的內容，分類整理成書面材料，提交審查會予以審查。審查會實行不公開審查，即“屏蔽審查”。[8]日本的審查會制度，從第三方立場的角度陳述意見，出具咨詢報告，將是否公開的判斷權留給行政機關的同時，也對行政機關的裁量權加以必要限制。

我國政府信息公開涉及第三人隱私權或財產權時，可以借鑒上述審查會制度，設立政府信息審查委員會，將其作為一個相對獨立的機構，對涉及第三人權利的信息進行識別與審查，也為行政機關和法院審查政府信息公開糾紛提供專業的咨詢意見。相對可行的方案是，在政府內部選定專門的信息管理人員，負責政府信息公開相關工作。設立信息審查委員會，[9]由三名委員組成，委員為兼職，主要由專家、學者擔任，根據相關專業建立專家庫，信息管理員是既定的委員，另外兩名委員根據專業、地域等因素由申請人和第三人分別選定。比如，復議機關在審理此類案件時，應先就信息是否涉及第三人商業秘密或個人隱私向委員會進行咨詢，委員會根據專業知識、日常經驗、技術資源等優勢，出具書面咨詢意見供復議機關參考，復議機關須在參考咨詢意見后再行作出是否公開的決定。該書面意見屬于咨詢性質的專家意見，沒有法律強制力，但具有相當的專業性、權威性，在復議或訴訟程序中可作為證據提交，法院在審理時也應著重考慮。

（二）暢通復議訴訟銜接路徑

在政府信息公開法律關系中，第三人享有獨立的法律地位，在政府對其信息實施不當公開致其合法權利遭受侵犯之時，該第三人當然可通過法定途徑獲得權利救濟。第三人認為行政機關的信息公開行為侵犯其合法權利的，有權按照《政府信息公開條例》進行舉報，如果對有關處理決定不服，可以申請復議。當然，舉報程序并非第三人尋求權利救濟的必經環節，其可直接提請上級行政機關啟動行政復議程序。需要強調的是，申請行政復議，是第三人提起信息公開訴訟的前置程序。主要原因在于，政府就公開信息涉及的專業知識、技術資源、管理經驗等具有顯著優勢，且在復議過程中，復議機關應先征求信息審查委員會的意見，信息審查委員會就是公開的信息否涉及第三人權利進行評判，提交書面報告，復議機關要參考該書面報告后方能作出復議決定。最后，第三人還有權提起行政訴訟。若第三人對行政復議決定不服，可向法院提起信息公開訴訟。

（三）合理界定第三人起訴時機

行政機關對各方利益權衡之后，判定可以公開并向第三人發出通知后，就已經形成對第三人權利產生實質性影響的決定，具備了外部效果且滿足成熟原則，同時通知書中通常載有決定公開的具體內容和有關理由，完全可以成為訴訟的對象。在此情形下，行政機關通知第三人信息公開決定的通知行為也應當成為行政訴訟的對象。鑒于此，若第三人不及時加以阻止，必須要等到行政機關作出公開決定以后才能提起訴訟，屆時信息可能已被公開，第三人權利已受到實質性損害，即便拿到勝訴判決，其權利也將難以恢復原狀。因此，第三人自收到信息公開決定通知之日起，便有權提起行政訴訟。

（四）增設秘密審理模式

政府信息公開案件的審查對象具有特殊性，所涉信息通常在舉證程序中就會被公開，這為傳統的案件審查模式提出了新的挑戰。筆者認為，鑒于此類行政案件審查對象的特殊性，避免爭議的信息在舉證程序中被披露，增設秘密審查機制已十分必要。當然，秘密審查只能是例外情形，極大多數案件仍要通過公開審理的方式進行。根據《行政復議法》的規定，我國行政復議以書面審查為原則，這可以達到秘密審查的基本要求[10]。法院可采用書面審理的方式之時，法官單獨進行審查、決定，律師、行政相對人等都被排除在外，無法進行質證、辯論，一定程度上取消了對抗性辯論程序，這要求法官具有較高的職業道德和專業技能，對法院的公平公正也是一種極大考驗，可能會加重法院系統的負擔。

（五）明確法院審理的具體標準

法院應當遵循司法審查的既定標準，司法即法律適用，應當包含案件事實查明、法律規范的合理解釋和必要的補充說明、具體案件的涵攝等過程。[11]對于政府信息公開案件的審理，申請人知情權、第三人權利以及社會公共利益之間需要合理權衡，法律關系相對復雜。對因涉及公共利益的公開行為的審查，法院審理不能過度介入行政機關的自由裁量范圍，即便裁量行為存在不當或者未進行裁量，法院也不能代替行政機關作出裁量性認定。

對于審查標準的確定，筆者認為可嘗試將司法審查分為對程序審查和實體審查，這也符合我國信息公開的現狀，有助于平衡個人權利與公共利益，有效保護第三人的合法權利。在程序方面，法院主要審查行政機關履行通知義務是否適當，通知內容是否符合規范要求，是否征求第三人意見，以及是否聽證等程序性內容。在實體方面，法院主要審查行政機關對商業秘密、個人隱私的識別和認定，并與“以事實為依據，以法律為準繩”的基本原則相契合。換言之，在具體案件審理中，法院應被賦予對行政機關判斷信息公開的審查權，對基于社會公共利益裁量決定公開的行政行為，審查行政機關的判斷是否必要和正當，理由是否充分。具體而言，法院的審查可以參照適用以下標準。第一，權衡不同利益。法院在保護第三人權利與維護社會公共利益之間進行判斷;第二，認定利益性質。即行政機關作出的利益衡量，必須也應當是從社會公共利益的角度出發，禁止考慮不相關因素或者政府自身利益。第三，損害最小原則。若信息確需公開，行政機關應先考量不同公開方式可能產生的損害，選擇對第三人權利損害最小的信息公開方式，將第三人信息公開限定在可控范圍之中。[12]

（六）完善暫時權利保護機制

涉及第三人的隱私性信息一旦被不當公開，必定會給第三人權利造成損害，事后補救也難以恢復權利的原狀。因此，進一步加強對第三人權利的事先保護，完善暫時權利保護機制，便于第三人及時有效維護自身合法權利。

結合我國政府信息公開現狀，在政府信息公開案件中，信息公開可能對第三人權利造成實質性影響的，行政機關或法院應當告知第三人有申請暫時停止執行的權利，只要第三人提出該申請（法院不能依職權適用），行政機關作出公開決定或法院判決公開前就不得公開涉及第三人的該信息內容。賦予第三人申請停止執行公開決定的權利，有助于彰顯信息公開決定的作出與執行相對分離的程序價值，也能給予第三人有效的權利救濟路徑。[13]

但第三人申請暫時停止執行公開決定時，應提供其權利可能因公開遭受不當侵犯的基礎性證據或者作出合理解釋，并在規定期限內提起訴訟，否則第三人不能提起暫時停止執行，旨在防止第三人濫用申請停止執行的權利。[14]賦予第三人申請暫時停止執行公開決定的權利，能夠及時有效保護第三人的權利，且兼顧了申請人知情權的依法正確行使，這在我國現行制度下具有適用的空間和可能，但也存在增加行政成本或法院負擔的可能。

四、結語

在政府信息公開加速推進的過程中，第三人權利救濟問題必會更加凸顯，筆者希望理論界和實務界對該問題給予更多關注。合理限制知情權，識別信息與第三人的利害關聯程度，權衡第三人權利保護的正當性和必要性，[15]最大程度上促進政府信息公開制度以公開推動政府科學、規范、合理行政的制度定位。

注 釋

[1] 參見呂艷濱：《政府信息公開制度實施狀況———基于政府透明度測評的實證分析》，《清華法學》2014年第3期。

[2] 孔繁華：《政府信息公開中的個人隱私保護》，《行政法學研究》2020年第1期。

[3] 袁荷剛：《商業秘密審判實踐中的三個問題》，《人民司法》2011年第7期。

[4] 楊登峰：《政府強制公開第三人信息程序之完善》，《法學》2015年第10期。

[5] 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社，2005年，第945頁。

[6] 王敬波：《政府信息公開中的公共利益衡量》，《中國社會科學》2014年第9期。

[7] 如英國設立有信息專員和裁判所，日本的審查會制度等。

[8] 朱芒：《開放型政府的法律理念和實踐（下）——日本的信息公開制度》，《環球法律評論》2002年第4期;劉杰：《日本信息公開法研究》，中國檢察出版社，2008年，第99—103頁。

[9] 周漢華：《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》，《法學研究》2002年第6期。

[10] 程琥：《新條例實施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，《行政法學研究》2019年第4期。

[11] 哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年版，第144—146頁。

[12] 莊春英：《政府信息公開法律適用問題研究——以司法案例為視角》，《中國司法》2018年第9期。

[13] 肖衛兵：《論我國政府信息公開例外體系構建完善》，《交大法學》2018年第1期。

[14] 梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，《華東政法大學學報》2016年第1期。

[15] 秦小建：《政府信息公開的憲法邏輯》，《中國法學》2016年第3期。

作者簡介：黃昆（1979—）男，漢族，河南新蔡人，河南點石律師事務所律師，研究方向為銀行與金融法;張永雷（1988—）男，漢族，河南許昌人，河南點石律師事務所律師，研究方向為行政法