屆中補選縣鄉兩級人大代表的立法思考

程向暉 滕修福

朋友圈有人大工作者咨詢：“屆中補選縣鄉兩級人大代表由誰來主持？能否縮短補選時限？”對此，有網友認為應由縣一級人大常委會來主持，可以簡化程序縮短時限;有網友則認為，選舉法查無法據，本地選舉實施細則又沒明確。筆者認為，由誰主持和能否壓縮補選時限，應依據選舉法和本?。ㄖ陛犑?、自治區）一級選舉實施細則之規定，依法依規操作。筆者建議，依據選舉法制定的地方選舉實施細則對此應有所明確。

屆中補選人大代表的主持問題

依據選舉法第二章之規定，縣（不設區的市、市轄區、自治縣）鄉（民族鄉、鎮）兩級“設立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉”（第八條第二款）。設立的縣鄉兩級選舉委員會由縣一級人大常委會任命（第九條），并接受縣一級人大常委會的領導（第八條第二款之規定）。從上述條款規定來看，縣鄉兩級人大換屆選舉以后的屆中出缺補選人大代表，似乎也應該是選舉委員會主持，其實不然。

依據《安徽省各級人民代表大會選舉實施細則》第十一條規定，“不設區的市、市轄區、縣、鄉、民族鄉、鎮的換屆選舉結束后，選舉委員會即行撤銷”。選舉委員會只是縣鄉兩級人大代表換屆選舉的臨時性機構，隨著人大代表換屆選舉工作的結束，選舉委員會也自行撤銷。筆者認為，雖然選舉法沒有明確選舉委員會是換屆選舉的臨時性機構，但實際情況就是如此。

依據安徽省選舉實施細則第十一條之規定，“本屆人民代表大會任期內的選舉工作，由不設區的市、市轄區、縣的人民代表大會常務委員會和鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團負責”。也就是說，屆中補選縣一級人大代表由縣一級人大常委會負責，屆中補選鄉鎮一級人大代表由鄉鎮人大主席團負責。筆者認為，這一規定不僅具有現實的可操作性，而且合乎法理。專門的選舉機構自行撤銷后，屆中選舉自然落到常設機關（機構）的頭上。

大多數地方選舉實施細則也有類似規定，例如，《北京市區、縣、鄉、民族鄉、鎮人民代表大會代表選舉實施細則》第六十條規定：“補選區、鄉、民族鄉、鎮人民代表大會代表，由區人民代表大會常務委員會決定，在區人民代表大會常務委員會領導下，設立補選機構，主持補選工作?！薄端拇ㄊ　粗腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉實施辦法》第五十七條規定：“由選民直接補選代表時，應當重新核對選民名單，并由縣級人民代表大會常務委員會或者鄉級人民代表大會對補選的日期、程序、公告的發布等事項作出決定?！薄渡轿魇「骷壢嗣翊泶髸x舉實施細則》第六十條規定：“補選的時間、方式，由常務委員會決定?！?/p>

綜上所述，省一級的選舉實施細則應明確，屆中補選縣鄉兩級人大代表，由縣一級人大常委會決定，分別由本級人大常委會（或設立補選機構）、鄉鎮人大主席團負責主持選舉，這樣就有規可循。

能否縮短補選時限的程序問題

依據選舉法之規定，縣鄉兩級人大代表直接選

舉，選民榜應在選舉日的20天以前公布（選舉法第二十七條），初步代表候選人名單應在選舉日的15天以前公布（第三十一條），正式代表候選人名單應在選舉日的7天以前公布（第三十一條）。上述法定時限，是換屆選舉縣鄉兩級人大代表的關鍵節點，絕不可疏忽大意，否則就程序違法。

依據選舉法第五十六條之規定，屆中補選代表的前提條件是有代表“因故出缺”（第一款）。因此，沒有代表出缺的屆中選舉人大代表，不是補選，而是增選（預留備用代表名額的選舉），應適用于換屆選舉代表的一般程序規定，不能壓縮時限。屆中補選代表依法可以簡化。一是縣級以上地方各級人大閉會期間，可以由本級人大常委會補選上一級人大代表（第三款），但是如果是增選，不能在人大常委會會議上進行選舉，應召開人代會進行選舉。二是補選代表可以等額選舉（第四款），但增選代表應依法差額（第三十條）。三是省一級可以制定選舉實施細則，即“補選的具體辦法，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定”（第五十六條第四款）。

依據選舉法第五十六條第四款之規定，省一級人大常委會均制定了諸如選舉實施細則的地方性法規，絕大多數地方對屆中補選縣鄉兩級人大代表簡化程序壓縮了補選時限。例如，北京市選舉實施細則專章（第八章）對“代表的補選”進一步簡化規定，壓縮了相關法定時限，即選民榜在選舉日的15天以前公布（第六十二條），初步代表候選人名單在選舉日的5天以前公布（第六十三條），正式代表候選人名單在選舉日的3天以前公布（第六十三條）。

安徽省選舉實施細則第五十六條對補選縣鄉兩級人大代表也進一步簡化規定，明確壓縮了公布代表候選人的法定時限，即“確定的正式代表候選人名單，應在選舉日的三日以前公布”（第三款）。依據安徽省選舉實施細則第五十六條之規定，選民榜只明確補正，沒有規定公布時限，也沒有明確初步代表候選人的名單公布。筆者認為，安徽省屆中補選縣鄉兩級人大代表，在時限上只要在選舉日的3天以前公布選民補正榜、正式代表候選人名單即可，未必非要公布初步代表候選人名單不可。

四川省選舉實施辦法第五十七條對補選縣鄉兩級人大代表，授權“由縣級人民代表大會常務委員會或者鄉級人民代表大會對補選的日期、程序、公告的發布等事項作出決定?！薄敖涍x民協商確定的正式代表候選人名單，可在選舉日的五日以前公布”。筆者認為，四川省屆中補選縣鄉兩級人大代表，雖然在公布正式代表候選人的時限上比安徽省長兩天，但授權縣一級人大常委會（或鄉鎮人大）對屆中補選代表的程序、公告發布等自行作出決定，壓縮時限和相關程序的運作空間更靈活。不過，筆者建議，四川省選舉實施辦法再次修正時，鄉鎮一級可以授權“鄉鎮人大主席團”，而不是“鄉鎮人大”，這樣更具操作性。

諸如山西省選舉實施細則雖然對補選縣鄉兩級人大代表沒有明確壓縮相關法定時限，但明確了“補選的時間、方式，由常務委員會決定”（第六十條）。筆者認為，山西省縣鄉兩級人大代表屆中補選，縣一級人大常委會可以依據該選舉實施細則，簡化補選的相關時限和程序方式。筆者建議，山西省選舉實施細則再次修正時，可以明確縮短補選縣鄉兩級人大代表的相關時限，以便于基層規范操作。

諸如像《上海市區縣和鄉鎮人民代表大會代表直接選舉實施細則》對補選縣鄉兩級人大代表沒有明確的章節和條文規定，只能依據選舉法的相關條款規定進行操作，不能壓縮相關法定時限和簡化程序。筆者建議，諸如上海市這樣的省一級選舉實施細則再次修正時，有必要依據選舉法第五十六條第四款所賦予的地方立法權，壓縮補選的相關時限和簡化補選程序。

綜上所述，依據選舉法第五十六條第四款授權制定的省一級選舉實施細則，對簡化程序縮短補選時限應當有所明確，這也是屆中補選縣鄉兩級人大代表的現實需要。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區人大常委會）