政府支持下的農民專業合作社發展之研究

寧君娥　柳世煜　柳輝林

摘要：農民專業合作社以農村家庭承包經營為基礎，以農業現代規范經營為手段。以2007年頒布實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》為標志，農民專業合作社正式步入了制度化、法制化的道路。在政府的扶持、規范、調控作用下，農民專業合作社已由少變多、由小變大，最終實現由弱變強。面對新形勢，需要進一步發揮政府的宏觀調控作用，促進合作社健康有序發展，文章以瀏陽市為例，探討農民專業合作社在政府支持下發展的政策措施。

關鍵詞：農民專業合作社;政府;支持;研究;瀏陽市

長期以來，瀏陽市大力發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，大力推進農民專業合作社建設，實現小農戶和現代農業發展有機銜接，在發展現代農業、促進農民增收和推進鄉村振興中發揮了重要作用。

一、瀏陽市農民專業合作社發展的基本情況、主要做法和成效

（一）瀏陽市農民專業合作社發展的基本情況

農民合作社發展迅速，整體數量多，至2019年5月底全市注冊農民合作社5696家。經營范圍廣，從產業門類來看，涉及種植業的合作社占54%，包括種植水稻、蔬菜、花卉苗木、水果、藥材等;涉及養殖業的合作社占31%，包括養殖生豬、雞、黑山羊等;涉及服務業等其他行業的合作社占15%。從行業業態來看，從事生產的合作社占56%，從事加工的占9%，從事服務的占35%（見表1）。全市入社成員11.1萬人，帶動農戶7.3萬戶。

（二）政府培育農民專業合作社的主要做法

1. 實行分類定級

出臺了《關于對農民合作社實行分類管理的通知》和《瀏陽市規范與扶持家庭農場農民合作社等發展的實施辦法》，每兩年進行一次分類定級。2014年首次進行合作社分類定級，全市農民合作社劃分為一、二、三、四類。2016年第二次分類定級，全市評定一類合作社114家，二類合作社376家。2018年第三次分類定級，確定全市一類合作社100家，二類合作社389家。瀏陽市307家農民合作社獲長沙市定級，其中AAA級45家，AA級128家，A級134家。結果應用上：一類、二類農民合作社和AA及以上農民合作社可以申報市本級及以上農民合作社示范社，其他類別的合作社不予推薦申報各級示范社。

2. 開展示范創建

全市國家級農民合作社示范社11家、省級示范社22家、聯合社18家。每年重點建設40家瀏陽市示范合作社、5家長沙市示范合作社、2家省級示范合作社、1家國家級示范農民合作社和2家土地股份合作社、2家農民合作社聯合社建設。2016～2018年，扶持示范農民合作社164家，每家補助3萬元;示范家庭農場100家，每家補助2萬元。扶持資金692萬元。

3. 加強指導服務

一是開展學習培訓。對合作社負責人和社員開展種養技術培訓，組織去中國農業大學等參加培訓。三年來共有650名新型農業經營主體負責人參加了各級培訓。二是創新賬務代管。引導組建瀏陽市鴻泰商務策劃咨詢中心等服務機構，代管全市有一定生產經營規模的農民合作社賬務，500多家農民合作社實行了賬務代管，促進了合作社賬務規范化建設。三是指導服務。對農民合作社章程和制度不規范和土地流轉合同不規范的情況提出建議，提供土地流轉合同范本。

4. 實行動態管理

2018年對8家國家級農民合作社示范社進行了監測，對34家省級示范社開展清理認定工作，對分類評級的農民合作社進行了動態監測。動態監測結果：22家農民合作社認定為合格省級示范社，12家省級示范社認定為不合格;2家長沙市AAA級合作社、10家長沙市AA級合作社、20家長沙市A級合作社被監測為不合格;96家瀏陽市一類和二類農民合作社為不合格。全市1432家農民合作社沒有按時向工商部門報送年度報告，被列入經營異常名錄。

（三）農民專業合作社所取得的主要成效

1. 參與產業扶貧，帶動了貧困戶脫貧

產業扶貧的方式主要有兩種形式：一是帶動發展產業。農民合作社直接幫扶貧困戶發展各類產業，負責對貧困戶進行技術培訓服務，為貧困戶提供蔬菜種子、幼苗和肥料等生產資料。2018年帶動貧困戶發展產業的農民合作社有27家，幫扶貧困戶1383戶，產業扶持資金301.7萬元。二是吸納貧困戶就業。2018年32家農民合作社參與就業扶貧，發放工資324.8萬元。

2. 開展社會化服務，降低了生產成本

一是合作社根據社員的生產計劃，統一為社員采購所需要的種子、化肥、農藥、設備等，實行批量采購。二是提高生產效率，引導農民專業合作社，開展代耕地、代育秧、代機插、代病蟲防治、代收割、代烘干等“六代服務”，提高社會化服務程度，解決農村勞動力結構性短缺問題。專業化社會化服務組織602家，2018年完成專業化統防統治服務面積578.67km2，共減少農藥用量33.60t，占總量15%，提高防治效果10%，增加經濟效益3696萬元，降低了生產成本，減輕了農業面源污染，保護了農業生態環境。

3. 發展規模經營，提高了土地利用率

實行土地流轉，有效地解決了農村土地拋荒與用地需求緊缺現象并存的矛盾。解除了部分農戶因農轉非、外出經商務工等，無力耕種原有土地的煩惱;同時滿足了部分新型農業經營主體擴大特色種養面積、發展規模經營的要求，從而“放開了掙錢的，穩住了種田的”。土地經營權流轉集中，土地耕作從散戶經營的一季稻為主轉變為稻油、稻稻、稻菜等多季，耕地復種指數成倍提升，土地資源得到充分利用，農作物產量大幅增加。全市經營面積2.00km2以上的5家、0.67km2～2.00km2的16家、0.33km2～0.67km2的37家，全市規模經營占比35%。

4. 加速產業集聚，調優了產業結構

在農業產業調整中起主導作用。在水稻種植方面，以北區鄉鎮北盛、永安、淳口、沙市為主，種植0.07km2以上的生產大戶90%成立了合作社。北盛鎮的眾益農機服務專業合作社種植水稻2.00km2。在蔬菜種植方面，蔬菜種植集聚區的官渡、沿溪、古港、達滸、普跡等鄉鎮成立蔬菜合作社共246家，種植蔬菜19.33km2，產量21.70萬噸，產值達43.50萬元。水果種植集聚區大圍山等鄉鎮成立水果合作社135家，種植水果20.67km2，產量1.50萬噸，產值達1.80億元。西區的養豬大鎮鎮頭、葛家等養殖生豬的合作社共120家，年出欄生豬120萬頭，產值達15億元。

5. 推廣新技術新品種，增加了農業效益

新型農業經營主體發揮設施和技術等優勢，采取集約經營，比較完善的設備設施，較高的生產技術，應用新品種和新技術，農產品數量與品質有較大提升，農業生產相對效益明顯提高。沙龍村萬畝蔬菜示范區，通過土地經營權流轉集中到新型農業經營主體，發展設施農業，種植大棚蔬菜，提早上市填補淡春蔬菜空缺，通過調控光、水、肥、溫度、濕度，減少病蟲害的發生，減少農藥和化肥的使用量，生產出的農產品質量更好，更安全，價格也更高，耕地每666.67m2產值由以前農戶散戶種植水稻的2000元左右提升到現在的10000元以上。

二、瀏陽市農民專業合作社發展中存在的制約因素

瀏陽市農民合作社發展很快，分布很廣，但總體質量不高。普遍存在產業規模小、經營不規范的問題。

（一）進入門檻不高，缺乏退出機制

合作社注冊門檻低，合作社只需5個以上成員提供身份證和戶口本，就可全權辦理登記相關事宜。退出動力機制缺乏，農民合作社一般不會主動到工商部門辦理注銷登記。按照合作社法規范經營運作的僅占三分之一左右，一半左右的合作社實際上是家庭農場或者是合伙農場。

（二）產業鏈延伸短，產品產值低廉

從目前農民合作社的經營效果看，有60%處于無利潤或虧損的狀況，多數合作社只是進行農業初級生產，產品加工很少，初級產品價值低，難以做大做強。

（三）資格不被認同，融資貸款困難

合作社法人資格不被認同，合作社融資困難。由于合作社資產歸全體社員所有，合作社法人與公司企業法人資格存在差異，金融機構不予承認。又由于合作社缺少必要的抵押物，金融機構只對合作社成員個人貸款，不對合作社貸款，合作社融資貸款難。

（四） 發展遇到瓶頸，難以取得突破

農業用地矛盾突出，發展遇到“瓶頸”和障礙。合作社的產品初加工、倉儲、設施設備等均需要建設用地，按照有關文件規定附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，國土部門在審批農業生產設施用地時，占用耕地的一般不批準，合作社的正常生產用地需求無法滿足，導致合作社難以做大做強。

三、政府支持農民專業合作社發展的措施

（一）開展“空殼社”清理

目前，瀏陽市經營異常名錄的農民合作社有1432家，給合作社整體社會形象造成不利影響。2019年中央農辦等部門和湖南省開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作，重點對農民成員不夠五戶（個）、無實質性生產經營活動、因經營不善停止運行、涉嫌以合作社名義騙取套取國家財政獎補和項目扶持資金、從事非法金融活動以及有群眾舉報的其他違法違規線索的六類合作社開展清理。在清理空殼社工作中，要加強合作社規范化建設，指導農民合作社完善規章制度，加強民主管理，嚴格依法辦社，恪守合作社宗旨原則。督促指導合作社按時完成年度報告，提高資信能力。繼續開展合作社分類定級和示范社監測。

（二）加大財政扶持力度

瀏陽市每年財政安排200萬元扶持農民合作社和家庭農場發展。一是支持新型農業經營主體注冊農產品商標，開展“三品一標”認證和知名品牌創建。二是支持建立農民合作社聯合社，鼓勵農民合作社入股或興辦龍頭企業，培育發展一批示范農業產業化聯合體。三是支持財政資金特別是扶貧資金量化到農村集體經濟組織和農戶后，自愿參股新型農業經營主體經營。四是支持新型農業經營主體發展中產生的新產業、新業態、新模式，優先予以培植和扶持。

（三）加強融資貸款支持

一是制定《瀏陽市新型農業經營主體貸款保證保險工作實施方案》，在保留原有500萬貼息基金基礎上，由農業銀行與湖南農信擔保公司共同實施新型農業經營主體貸款工作。二是創新適合新型農業經營主體融資的金融產品，推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款，允許利用廠房、生產大棚、漁船、大型農機具、農田水利設施產權、農業保單進行抵押貸款，鼓勵使用成員聯保、訂單質押、成員入股收益權質押等擔保抵押方式，為農民合作社提供貸款擔保。

（四）推行土地合作經營

土地是新型農業經營主體發展農業產業的基礎，發展土地合作經營有利于新型農業經營主體簡化土地流轉手續，降低土地成本。繼續引導農戶以土地經營權入股組建土地合作社，實行土地經營權合作，發展農業適度規模經營，基本完成“一村一社”建設任務，全市土地合作經營面積達到400.00km2以上，占承包耕地面積的70%以上。

（五）設法解決用地問題

支持新型農業經營主體依法依規盤活現有農村集體建設用地發展農業產業。鼓勵新型農業經營主體合建或與農村集體經濟組織共建倉儲烘干、晾曬、保鮮、農機庫棚等農業設施，節約用地。統籌安排新增建設用地計劃指標、城鄉建設用地增減掛鉤及工礦廢棄地復墾利用指標，支持新型農業經營主體生產和農業新產業、新業態發展所需建設用地。

參考文獻：

[1]喻建輝.如何更正土地承包經營權證錯誤[J].湖南農業，2016（07）：38.

[2]李平衡.瀏陽市農村土地流轉問題研究[D].石河子：石河子大學，2015.

（作者單位：寧君娥，瀏陽市荷花街道農業綜合服務站;柳世煜，吉首大學;柳輝林，瀏陽市農業科學研究所）