生態環境損害賠償訴訟的性質思考

王 倩

（華東政法大學 刑事法學院，上海 200042）

2019 年6 月5 日起施行的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱“《若干規定》”）的一大亮點便在于其規定提起生態環境損害賠償訴訟的主體是可統稱為“行政機關”的省、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門。該起訴主體的特殊性引起了學界對生態環境損害賠償訴訟性質問題的討論。在目前盛行的五種涉及訴訟性質的學說中，以提起該訴的原告及其權利來源為切入視角已然成為學者分析此問題的基本范式，例如私益訴訟說、國益訴訟說、混合訴訟說及特殊的環境民事訴訟說；同時，亦不乏以訴訟所保護的法益為基準衡量訴訟本質的學說，例如公益訴訟說?；谝陨戏治鲆暯堑牟町?，本文將以五種學說為切入點分析其各自側重所在，并剖析其分歧點以及分歧的變革演進，進而探求生態環境損害賠償訴訟的本質。

一、多種學說交織的生態環境損害賠償訴訟性質

目前，作為生態環境損害賠償訴訟性質的主要學說，公益訴訟說、私益訴訟說、國益訴訟說、混合訴訟說和特殊的環境民事訴訟說各執一詞，使該訴性質長期不明。

公益訴訟論者認為，起訴主體并非判斷訴訟性質的唯一因素，訴訟目的對訴訟性質的影響舉足輕重。由于“生態環境損害實質上是對公共利益的損害”，[1]故生態環境損害賠償訴訟的目的在于維護環境公共利益，即使起訴主體是行政機關也不可否認該訴保護的法益具有公益性質，因此該訴的實質為公益訴訟。[2]

私益訴訟論者認為政府起訴的理論基礎是自然資源國家所有權，[1]雖然涉及該權性質的學說紛繁不一，但其因受到《物權法》的確立而具有私權性，加之國家能夠成為民事主體，故作為所有權人，國家有權因其所有的自然資源遭受損失而依據私法原理提起訴訟。因此，該訴屬于所有權侵權之訴，[3]本質為私益訴訟。

國益訴訟論者認為，以上兩種學說均無法準確囊括生態環境損害賠償訴訟的特性，而將其歸為國益訴訟是妥當的。其承認政府提起訴訟的理論基礎在于自然資源國家所有權，但由于私益訴訟的主體一般是自然人、法人或其他組織，而公益訴訟的主體因法律規定而具有封閉性，此二類主體缺乏基于自然資源國家所有權起訴的合法性，故該訴屬于國益訴訟，[4]14-22以維護國家利益。較前兩者而言，“國益訴訟”屬于新概念。

混合訴訟論者提出“二分法”，其認同政府提起該訴的理論基礎在于自然資源國家所有權，但由于自然資源兼具經濟價值和生態價值，因此其將救濟自然資源財產損害的訴訟在性質上歸為私益訴訟，將救濟自然資源生態環境利益損害的訴訟歸為公益訴訟，[5]19-25進而將生態環境損害賠償訴訟定性為混合訴訟。

特殊的環境民事訴訟論者認為，在自然資源國家所有權屬性未定時將其作為政府起訴的理論基礎存在不妥，故應另辟蹊徑，從憲法解釋學的角度出發，將位于憲法層面的國家環境保護義務作為政府提起該訴的理論依據，此為生態環境損害賠償訴訟的特殊性之一。此外，該訴相較于其他訴訟的特殊性還體現在兩方面：第一，提起該訴的主體是行政機關；第二，該訴的目的在于彌補生態要素及環境的損害，進而保護環境公益?？梢?，該訴并非以上所述學說中的一種，而是一種特殊的環境民事訴訟類型。[6]

實際上，除公益訴訟論者強調訴訟所保護的法益外，其余四種學說均以原告權利來源為切入點分析訴訟性質問題，可見，該五種學說的爭論點主要在于原告起訴來源和訴訟所保護的法益兩方面，其中探討原告起訴來源的學者占多數。

二、生態環境損害賠償訴訟性質判定基準的變革

據以上五種學說的主要內容可知，原告權利來源與訴訟所保護的法益構成生態環境損害賠償訴訟性質判斷的兩大標準。其中，原告權利來源作為該訴的理論基礎為學者所普遍論及，而法益保護標準則居次位，目前僅為公益訴訟論者的主要觀點。由此，原告權利來源標準在訴訟定性問題中的基礎性地位可窺知一二。

（一）基礎分歧：原告權利來源不同

除公益訴訟論者外，其余四種學說支持者均圍繞自然資源國家所有權是否為生態環境損害賠償訴訟的理論基礎及其憑何屬性成為原告權利來源這兩方面討論訴訟性質，因此原告權利來源成為該訴性質問題的基礎分歧。

實際上，以原告權利來源作為判斷生態環境損害賠償訴訟性質的標準并非良策。主要原因有三：其一，將研究視線過分拘泥于“主體”標準會在相當程度上限制生態環境損害賠償訴訟的起訴范圍。自然資源國家所有權作為學界“普遍認同”的生態環境損害賠償訴訟原告權利來源，其僅為自然資源所有權的一種，該權還包括自然資源集體所有權。而依上述所言，行政機關提起該訴只能請求保護屬于國家所有的部分自然資源，而歸集體所有的部分自然資源遭受侵害時將缺乏相應的救濟途徑，因此原告的起訴范圍將受限，從而使該訴存在救濟盲區。其二，若在自然資源國家所有權屬性不明的情形下將其作為生態環境損害賠償訴訟的理論來源及判斷訴訟性質的標準，則效果將適得其反。目前，涉及該權性質的學說主要有國家所有制說、公權說、雙階構造說、三層構造說等，[7]尚無定論，故以此為判定標準不僅會引發自然資源國家所有權的另一番性質爭議，更會使生態環境損害賠償訴訟的性質愈加模糊。故而，將自身性質不明的權利作為性質待定訴訟的權利來源，實非理性之選。其三，利用“確權”的自然資源來保護“無主”的生態環境[8]這一做法欠缺邏輯自洽性。自然資源強調資源對人的利用價值，人類為維護自身利益而利用、保護自然資源的行為使該概念凸顯“人本位”思維，即人是主體，自然資源為客體。實際亦然，依據《憲法》規定，自然資源所有權的主體包括國家與集體。而“生態”一詞與之不同，在研究者的視野中，人與生態皆為其研究對象，其中真正有價值的是生態系統的整體性，因為“系統中的各個要素是否具有獨立價值取決于生態系統整體價值的存在”[9]34，由此形成“系統本位”的邏輯進路。因此，“自然資源”與“生態環境”實為不同層面的概念，以自然資源國家所有權作為生態環境損害賠償訴訟的性質判斷標準并不妥適。

可見，將原告權利來源作為訴訟性質判斷標準的做法，無法從根本上觸及生態環境損害賠償訴訟的性質問題。

（二）根本分歧：訴訟保護法益不同

據以上論斷可得，以起訴主體和權利來源為標準會使生態環境損害賠償訴訟的性質認定問題深陷理論窠臼而難獲實質解決，因為此標準的弊端之一就在于其會將人們的視線過分局限于起訴主體和原告權利來源等非決定性因素之上，從而忽略了法益這一決定性因素。

“法益”(Rechtsgut)一詞最早出現在刑法學中，源于西方學者對犯罪本質的探討，最先提出這一概念的學者是賓丁，其主張:法律規范之所以禁止某行為的原因就在于該行為所造成的狀態可能與法的利益矛盾；而行為前的狀態符合法的利益，此類不應通過變更而被排除的狀態具有法的價值，這便是法益。[10]31意即法益是具有法的價值的狀態，因此，賓丁的法益論被稱為“狀態說”。隨后，李斯特對賓丁的觀點作出批判，就“法益”的概念提出了“利益說”，認為法益是法所保護的利益。[10]37在“狀態說”與“利益說”爭鳴之下，“利益說”勢壓前者。

法益普遍適用于各部門法，包括環境法?！霸V訟所保護的利益是決定訴訟類型的核心因素，訴訟類型又決定著訴訟主體的種類?！盵5]19-25此為法益保護說能夠成為判定訴訟性質的實質標準的原因之一。原因之二在于法益的適用范圍大于權利，以大氣污染為例，大氣作為生態要素之一，其權利主體在現行法律體系下無法可循，但無疑，當污染行為發生后，環境利益必定受損，進而影響公民出行、健康等各方面的生活利益，由環境利益引發的公民各方面利益均屬于普遍意義上法律所保護的利益，無需法律明確規定。因此，于大氣等無法確定權利主體的生態要素而言，單純從權利侵害角度分析污染問題已不足夠，法益概念更宜之。

可見，法益既包括利益，也包括權利?！袄媸遣粚儆谌魏胃鼜V泛的邏輯種類的詞匯之一，無法以通常的方式來定義”。[11]《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條將“具有損害社會公共利益的重大風險”納入環境民事公益訴訟的保護對象，盡管未對“利益”進行明確界定，但其具有為法律所保護的必要性。而權利是法律主體為獲得自身利益而采取的一種手段，通常以法律規定的形式存在。[12]目前，法律常以權利為工具實現對利益的表達，即權利是配置法益的工具之一。[9]19體現實質內容的利益與作為配置工具的權利共筑“法益”的釋義提要，由此，法益保護說當為判斷生態環境損害賠償訴訟性質的實質標準，而原告權利來源為形式標準，二者共同推動生態環境損害賠償訴訟性質的判定進程。

三、生態環境損害賠償訴訟保護法益的雙重性

“主要的問題并不是法律的起源，而是法律的目標?！盵13]故此，法益保護說可作為衡量生態環境損害賠償訴訟性質的實質標準。關鍵在于，需要界定生態環境損害賠償訴訟保護的法益具體屬于哪一種類，此便涉及法益的分類問題。

對此，學界有二分法和三分法之說。二分法認為法益包括公法益和私法益，其中，公法益的占有人為國家和社會，[14]12-23私法益的占有人為個人。三分法則在二分法的基礎上對公法益進行細致拆分，即包括國家利益與公共利益，均與私法益并列。實際上，用二分法透視訴訟所保護的法益問題足矣，因為國家利益只是基于公共信托理論而由國家代表行使，[4]14-22本質上，其仍然代表不特定多數人的利益，屬于廣義的公共利益范疇，所以，在相當程度上，三分法只是對二分法的細化。

生態環境損害賠償訴訟保護公共利益的事實不言而喻。關于公共利益的意涵，主要有兩層含義說和三層含義說，前者將國家利益與社會公共利益囊括其中[15]；后者包括國家利益、不特定多數人的利益及需要特殊保護的利益，如老年人、兒童等的利益。[16]31-37然不論其包括幾層含義，“公共利益”一詞本就表明其涵蓋主體的不特定性，“國家”、“社會”、“老弱病殘”等概念均包含了不計其數的未知個體，對此類群體利益的侵害往往涉及眾多不確定的個人利益。因此，就整體而言，公共利益的主體輻射面廣于單一而具體的私人利益。

將該訴與環境民事公益訴訟的案件進行對比，便知其公益性所在。在海德案中，被告公司的工作人員楊某屢次將該公司在生產活動中產生的廢液交給無危險廢物處置資質的李某等人處置，分別造成江蘇省兩市的城區集中式飲水源中斷取水近2 天的后果，江蘇省人民政府作為原告對該公司提起生態環境損害賠償訴訟，訴訟請求主要涉及兩項費用：一項為生態環境修復費用，另一項為生態環境服務功能損失費用。[17]在其安案中，其安公司將其在生產活動中產生的83 桶硫酸廢液交由多名人員隨意處置，其中12 桶廢液經多次輾轉后被棄于某工地，后江蘇省徐州市人民檢察院就該行為提起環境民事公益訴訟，請求被告賠償生態環境修復費用。[18]首先，兩案的行為相同，均為相關人員非法傾倒危險廢液。其次，兩案違法行為造成的后果均損害了公共利益。甚至在海德案中，長江流域多個城市的居民飲用水源中斷時長近2 天只是違法行為造成的嚴重后果，鑒于長江分支眾多及水資源較強的流動性，我們無法估量除此之外該行為是否還造成了其他后果，但不論該后果為何，其未知性決定了違法行為侵害法益占有者的不特定性。最后，在兩案中，原告的訴訟請求都包含要求法院判令被告承擔生態環境修復費用這一項，可見環境違法行為導致的法律責任不因訴訟類型的不同而有別，兩訴在原告的訴訟請求方面具有一定的同質性，據此，生態環境損害賠償訴訟保護公共利益是必然。

但這并不意味著生態環境損害賠償訴訟缺乏對私益的保護。私益以個人為直接占有人，是最大量、最基本的法益，普遍存在于各侵權案件中。侵犯私人利益的行為后果將以更直觀的方式反射到具體的個人身上，較之公共利益，私人利益具有范圍的特定性及明確性。上述海德案中，集中式引水源中斷取水近2 天的后果直接侵害的終究是城區居民的利益，他們因此無法正常飲水，甚至可能因案發前不知情飲用被污染的水而遭受健康損害，此為生態環境損害賠償訴訟保護私人利益的典型體現。故此，該訴既保護公共利益，亦保護私人利益。

在以法益保護說為實質標準、原告權利來源為形式標準的背景下，該訴本質為私益訴訟。原因在于，若依法益保護說，則該訴屬于公益訴訟，因其在本質上主要體現對公共利益的保護。但由于公益訴訟起訴主體被《中華人民共和國民事訴訟法》第55 條嚴格規制于“法律規定的機關和有關組織”內，故在《中華人民共和國民事訴訟法》或生態環境保護方面的單行法未明確規定時，基于合法性的考量，由行政機關提起的生態環境損害賠償訴訟不得被歸為公益訴訟，只能將其歸入與公益訴訟在形式上對立的私益訴訟范疇下，此為現行法律規范下的妥適選擇。

四、生態環境損害賠償訴訟未來發展的構思

鑒于公益訴訟主體資格的法定[4]14-22及現行法律規范的有限性，生態環境損害賠償訴訟只得被歸為私益訴訟，但這終究是囿于現行法律局限性的解釋路徑，如上所述，行政機關提起的生態環境損害賠償訴訟本質上具有保護公共利益的一面，因此，該訴最終能否成為公益訴訟是一個不可回避的問題。但在此前，作為生態環境損害賠償訴訟在現行法律體系下所面臨的現實問題，其與環境民事公益訴訟的銜接規則備受矚目，故此問題的明確實為生態環境損害賠償訴訟性質變革的前奏，亦將裨益于該訴未來發展。

（一）性質變革的前奏：生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的銜接

目前，《若干規定》就兩訴銜接問題的處理集中于第16 至18 條，可歸納為以下三個規則：第一，生態環境損害賠償訴訟先行審理規則，同一行為分別被提起兩訴的，法院應當先中止對民事公益訴訟的審理，待另一案審理完畢后再行處理。第二，同一行為先后被提起生態環境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的，后訴的受理法院與審判組織應當與生態環境損害賠償訴訟相同。第三，訴訟請求覆蓋規則，在對生態環境損害賠償訴訟先行處理后，法院對民事公益訴訟的審理范圍限于未被前案生效裁判所覆蓋部分。[19]11-22

以上規則雖在一定程度上就兩訴銜接問題作出了具體規范，但仍存在待完善之處。首先，兩訴目的同為維護公共利益，在本質上應并行不悖，因此不宜設置起訴順序。何況就現狀而言，環境民事公益訴訟自被《中華人民共和國民事訴訟法》確立以來其案件數量并未出現井噴式的大幅增加，生態環境損害司法救濟的渠道并不十分暢通，兩訴順位平行將有利于充分發揮行政機關的威懾力和權威性。[20]其次，《若干規定》并未提及兩訴的合并問題，基于兩訴在訴訟主體、事由、管轄等方面的同質性及訴訟經濟原則的考量，在兩案具備牽連性的情況下，應當允許法院合并審理。最后，《若干規定》中的“民事公益訴訟”的起訴主體不包含行政機關，故有必要就行政機關有權提起的兩種不同性質的訴訟的銜接作出規范，理論上二者的銜接規則同上，但由于行政機關提起環境民事公益訴訟的基礎在于其窮盡行政管理職能及手段之后仍無法阻止損害公益的行為發生，故當其完全履行行政職責時，兩訴并不存在起訴順位之分；反之應當由生態環境損害賠償訴訟先行，因為該訴以磋商為前置程序的出發點在于行政機關擁有行政管理的權力和職責，其可通過行政執法手段責令賠償義務人承擔生態環境損害預防和修復義務，[19]11-22這與行政機關享有公益訴權的前提存在異曲同工之處。

明確兩訴銜接的具體規則將裨益于生態環境損害賠償訴訟性質的明朗化及其未來發展，可謂該訴性質變革的基石。

（二）生態環境損害賠償訴訟：從私益訴訟走向公益訴訟

生態環境損害賠償訴訟是否具備從私益訴訟走向公益訴訟的可能性，即行政機關能否提起公益訴訟是關乎生態環境損害賠償訴訟未來發展的重要命題。于此，實踐中已有部分法院作出了積極回應。

在昆明市環境保護局訴被告昆明三農公司與昆明羊甫公司環境公益民事侵權糾紛案[21]以及江陰市環境保護局訴被告王文峰、馬正勇水污染責任糾紛案[22]中，環保局是否具備環境民事公益訴訟的起訴主體資格一度成為兩案的焦點問題，而兩法院的做法一致，均以環境保護行政主管部門負有環境保護的職能為由承認了環保局是以上兩案的適格原告，甚至在前一案件中，昆明市中級人民法院認為，環保局的環境民事公益訴訟原告資格不但與訴訟法原理沒有必然沖突，還能與被告（行政行為相對人）處于平等的訴訟地位，從而實現保護環境公益的目的。[21]可見，行政機關能夠成為環境民事公益訴訟的適格原告這一點已得到實踐認可。

此外，理論上，行政機關若被賦予環境公益訴訟權，則有利于行政權與司法權的相互配合，并不會使二權錯位。首先，行政行為效果有限，只能在一定程度上制止侵害行為的繼續，并不能對生態環境已遭受的損害進行現實性和未來性的彌補，[23]甚至在實踐中存在行政行為對違法行為不具足夠的威懾力而導致違法行為繼續的現象[21]；其次，面對社會資源豐富的公益訴訟被告，行政機關作為原告，相比環保組織更能體現“訴訟兩造平等對抗”的理念；最后，提倡行政機關提起環境民事公益訴訟并不意味著司法權將替代行政權，在此情境下，司法權只是對行政權的補充。

綜上，行政機關在充分行使行政職責、窮盡行政手段后仍無法保護公益的前提下提起公益訴訟具備其內在合理性，但此論點僅停留于理論階段，使之成為現實還需相關單行法的明確規定?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第55 條所指的“法律”當為由全國人大或全國人大常委會制定的法律，故行政機關獲得環境民事公益訴權的途徑在于修改環境保護方面的單行法。第一，修改作為一般法的《中華人民共和國環境保護法》；第二，修改作為特別法的《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國森林法》等，如此，即使《中華人民共和國環境保護法》未就相關行政機關的公益訴訟主體作出規定，適用特別法優于一般法的原理亦可賦予行政機關提起的環境民事公益訴訟以合法性。[24]

但凡以上任何一部法律賦予行政機關環境民事公益訴訟權，生態環境損害賠償訴訟便不會因公益訴訟主體資格法定及現有法律規范的有限性而被迫歸入私益訴訟之類，以上方案將為生態環境損害賠償訴訟由私益訴訟走向公益訴訟提供合理解釋路徑，同時符合法益保護說這一訴訟性質判斷的實質標準。