區域軍民融合創新體系中的邊界滲透

王路昊，趙帥

（1.西南交通大學 公共管理與政法學院，四川 成都 610031；2.國防大學 聯合勤務學院，北京 100039）

區域軍民融合創新體系的建設是當前區域層面貫徹創新驅動發展和軍民融合兩大關鍵。而作為改革的突破口和難點所在，體制機制問題一直被廣泛討論[1]150-151[2]。正如習近平總書記所指出的“積極推進國防科技工業體制改革，瞄準各方反映強烈的矛盾和問題，堅決拆壁壘、破堅冰、去門檻，破除制度藩籬和利益羈絆”①習近平主持召開中央軍民融合發展委員會第二次全體會議.http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/22/content_5226942.htm。，是軍民融合最為核心的命題之一。事實上，也正是體制機制的困境導致軍民融合創新體系中軍方、民企、地方政府、高校等一系列行動者之間的長期割裂[3-4]。因此，破解和理順軍民融合創新體系中的體制機制問題，在于需要我們打破原有行動者之間封閉割裂的組織與制度邊界，從而去實現協同創新。本文旨在通過實地調研為基礎的探索性研究，去打開區域軍民融合邊界的“黑箱”（black box），進而實現對邊界的產生、變化和流動等過程和機制的闡釋，并為進一步實現軍民深度融合提供啟示和建議。

一、文獻綜述：從邊界劃定到邊界滲透

已有研究常常使用“多張皮”“多龍治水”來形容以軍地、軍民等一系列組織與制度邊界的沖突為核心的體制機制問題[5]28[6]。對此，學界的共識多在于體制難題的產生和解決，往往關系到各種行動者的既定制度路徑和固有組織邊界，與軍民融合的時代發展需求出現了矛盾沖突[7]。其中，由于過去計劃經濟和單位傳統的影響，軍工企業受制于垂直領導中多頭管理的問題又是此類情況的典型[8]。因此，行動者之間的邊界問題在軍民融合中的具體表現是，由于信息不對稱導致了行動者之間互動的低效率[9]，進而極大地限制了軍民融合中的資源配置[10]36-37[11]124-129以及技術和產品的有效擴散[12]。對此，越來越多的研究認為，體制機制困境的背后是基于不同組織邊界下，行動者由于自身路徑依賴而產生的制度多樣性和復雜性[13]。這種制度復雜性被進一步解釋為制度安排的失效和混亂。因此，已有研究普遍將體制困境的解決寄希望于不同組織之間邊界的重新界定[14]90-94，從而實現明確軍民融合中的權、責、利等問題[15]114-115。由于這種思路需要一系列制度的重新設計，因此，大量研究都最后將其寄予中央頂層設計的大規模調整[16]65[17]11。

誠然，權、責、利的重新劃定和中央頂層設計的統籌對于軍民融合中邊界問題和體制困境的破解至關重要，然而本文認為，已有研究這種邊界劃定的思路是將邊界本身視為一成不變的“黑箱”，并將組織邊界等同于制度安排中交易成本的邊界，而這局限了我們對于邊界沖突和體制問題的認識。同時，即使對于邊界帶來的封閉性進行了深刻的反思，已有研究也不得不承認，由于保密和軍事任務的必要性，邊界的自我保護功能是必不可少的，所以問題在于邊界如何在實現保護功能的同時又能達到深度融合的目的[5]25。換言之，作為軍民融合中的內生性系統問題，這種制度復雜性是無法通過頂層設計來消除的。此外，制度復雜性也不應該簡單地被認為是系統無序或失效的根源。事實上，不少研究發現，恰恰是行動者身份的多樣性和制度的雜糅性，驅使了行動者之間的互動和融合，從而實現了創新生態的繁榮[18-19]。也正因為這種制度基因相互影響的情況存在，實際中的邊界往往也處于變化當中，由此才導致了其難以被簡單界定的困境[20]40。而將過多的期待和注意力集中在中央層面，則容易忽視地方在政策試驗中的巨大潛力[21-22]。作為釋放改革潛力和整合治理資源的有效手段，地方政府的政策試驗一直被視為的“中國經驗”。而成德綿和西安等地區作為中央劃定為重點進行軍民融合試驗的區域①《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》（國辦發〔2017〕80號）.http://www.gov.cn/zhengce/2015-09/07/content_2926502.htm。，恰恰也是為了在正式推動“頂層設計”之前，動員地方在政策試驗中先行先試，從而找出解決突破體制機制困境的新出路，而這也正是中國政策試驗的重要特征和基本邏輯。因此，要進一步認識軍民融合中的體制難題和制度復雜性，就需要我們回歸到地方的試驗過程中，去重新發現那些邊界形成的狀況和流變的機制。

對此，有關“邊界”（boundary）的豐富理論成果，將成為我們打開“黑箱”及重新理解軍民融合中體制難題的理論工具。與已有研究的預設不同，有關邊界的研究表明，邊界并不總是一種一刀切式的非此即彼的嚴格界限，相反，正是因為制度復雜性的存在，邊界往往呈現出不同的狀態。特別是，當不同社會世界（social world）因為不同的利益分配、制度慣性而產生沖突和流散的可能時，異質行動者的結盟仍然能夠依靠某種暫時的邊界形態，以賦予不同行動者“解釋靈活性”（interpretive flexibility）的方式保證結盟以一種松散的結構得以有效維持[23-24][25]628-630。正是通過揭示邊界這種靈活多樣的形態，在組織研究和戰略管理中產生了“邊界滲透”這樣一個重要的概念。該概念將邊界視為一種“選擇性”的靈活機制，組織能夠基于自身的戰略選擇對其他組織開放和封閉的程度[26]767。這種邊界滲透的現象被認為是產生諸如“創業型大學”（entrepreneurial university）“學術型企業家”（academic entrepreneur）等創新體系中混合型行動者的重要原因和必然步驟，而這種打破以往固定分工邊界的機制也被Etzkowitz[26]767-768認為是產生創新體系不斷進化和升級的關鍵和基礎。而軍民融合在本質上同樣具有這種推動創新系統不斷升級的重要內涵，因此，本文才堅持認為，相較于眾多研究對于重新規范邊界的呼吁，區域軍民融合創新體系中邊界滲透的過程和機制并沒有得到足夠的重視。

基于邊界滲透程度的不同，已有研究又區分出不同的邊界狀態，主要包括：邊界模糊（boundary blurring）、邊界跨越（boundary crossing）和邊界強化（boundary strengthening）[27]307[28-29]。 其中，邊界模糊是指原有清晰邊界下的組織通過吸收和融合來實現同化作用，從而導致一種邊界逐漸模糊的狀態；邊界跨越是組織在保持自身原有分工的情況下，同時部分地跨越邊界去扮演原本由其他行動者扮演的角色；邊界強化則是組織的一種自我保護機制，源于組織在邊界不斷被滲透的過程中，通過強化原有的邊界分工來保證自己的核心利益和價值。不同的邊界狀態既是組織戰略管理的結果，同樣也是不同組織在復雜的相互滲透中彼此磋商達到的一種動態的平衡。換言之，邊界的不同狀態，是其背后異質行動者自身利益和制度邏輯相互博弈的結果[30]。因此，對于邊界滲透的研究就有助于理解不同邊界狀態下軍民融合的優勢和不足，并通過分析其中不同制度邏輯相互沖突、兼容和吸收的現狀來厘清體制困境的內涵。同時，由于不同的組織本身往往就存在著多元的制度邏輯[20]44，也即存在著不同的邊界策略的可能性，進而我們也能通過打開邊界的“黑箱”來找尋破解體制難題的新路徑。

二、研究方法與案例背景

由于已有研究缺乏既定的解釋框架和理論模型，本文選擇借助扎根理論來回答研究問題。雖然扎根理論的流派和版本眾多，但其核心特征主要包括：運用歸納邏輯、從資料中產生理論、對理論保持敏感性、不斷比較、理論抽樣、靈活運用文獻等。而在具體的扎根理論方法流派的選擇上，本文采用了與本研究預設一致的建構扎根理論[31]。

在案例的選擇上，為打開邊界的黑箱，本研究以成德綿地區某產業功能區（以下簡稱“功能區”）作為案例。該功能區建立于2013年，周邊積累了豐富的軍工資源，尤其是在航空航天領域具有較大的優勢，并集聚了一批軍工企業。隨后該功能區又推動軍民融合在創新基金、校地企合作和創新平臺等方面的改革，并于2016年被確定為國家級“再制造產業集聚區”和四川省軍民融合特色產業基地。

在數據收集方面，本文對功能區內部和外部的所有相關企業、單位和政府部門展開了深度訪談。每個訪談的時間在1～1.5個小時，累計完成訪談28次，累計訪談時間32小時。此外，通過調研獲得了相關單位的內部檔案、內部簡訊、內部報告等文本材料等共計22份，形成了經驗材料來源的多元化，保障了數據的可靠性[32]。

在數據分析上，本文通過編碼（coding）和類屬（category）提升，形成了解釋研究問題的理論框架。首先，通過一級編碼來形成嘗試性類屬，其目的是對于收集的各種數據進行有效的提取并進行標簽化和范疇化，最終形成嘗試性類屬63個。然后，進行二級編碼來形成概念類屬，其目的在于對經驗材料的信息進行進一步的整合和合并，并對干擾信息進行篩除，消除數據中的“噪音”，由此形成概念類屬17個。最后，在三級編碼中，通過進一步建立類屬與類屬之間的關系，以及挖掘類屬的核心含義，將所有概念類屬歸納為四大主題（如表1所示）。

表1 主題與概念類屬

三、邊界滲透的常態：軍民融合中的困境

基于田野調查本文首先發現，長期以來區域軍民融合中不同行動者之間邊界滲透的常態和困境，主要包括邊界強化下的流散型結盟和邊界跨越下的松耦型結盟兩種情況。

（一）邊界強化下的流散型結盟

區域軍民融合中，第一種常見的邊界狀態是圖1中下半部分由實線關系形成的邊界強化。邊界強化反映了行動者因為彼此之間的主導制度邏輯差異較大，在軍民融合中容易陷入自我保護，并導致合作的低效和創新要素流動的不暢。調研發現，由地方政府衍生出的一系列組織關系更容易走向邊界強化，這也與地方政府治理中的條塊關系和行政慣性有關。

首先，以“條—條關系”為主的軍地關系。以軍工企業F廠為例，2013年以前，軍地雙方處于不相往來的狀況。一方面，軍工企業保留了單位制的許多特征，從日常生活、社會保障到工作環境來說，整個F廠都相對獨立；從單位制管理的邏輯上來說，也更加重視垂直領導下的條線關系。另一方面，財政體系中的軍地分割也使得軍工企業對于地方財政貢獻不足，地方政府同樣缺乏與軍工企業合作的動力。反之，地方政府熱衷于經濟指標的“錦標賽”邏輯[33]同樣可能阻礙軍工企業積極靠攏地方的嘗試。雖然省、市、縣各級都有著對應的軍民融合辦，但由于軍民融合的開展往往涉及到各個政府部門的協調和共識，因而在現實工作當中，F廠依然會在審批和認定等方面遇到與地方政府合作的困難。

其次，以“塊—塊關系”為主的地方政府間的關系。由于“錦標賽”體制和地方保護主義，各個軍民融合的園區和試點單位往往處于過度競爭之中，雖然成德綿一體化是當前四川省的重要發展舉措，但三地之間的競爭依然暗潮洶涌。調研中，當地官員表示，雖然上級政府對于各個地區的產業園進行了準入性的強制規劃，但實際上，各區縣的軍民融合園區之間的同質性競爭非常嚴重，招商過程中的“明爭暗斗”也趨于激烈。由此可見，當各地方政府都以自身資源配置為政策目標時，行政邊界就將成為阻礙各種創新要素和資源在城市群范圍內形成自由流動和配置的阻礙，建構開放創新系統的初心也最終轉為了封閉的地方經濟。

再次，行政慣性下的校地關系。功能區所在地傳統上是以蔬菜、旅游等產業為主，而后在招商過程中，通過石化項目實現了最初的產業發展。由于當地本身缺乏高校和研究機構，因此反而是校企合作較為活躍，如F廠與本地的A校和北方的E校、M校等都保持著長期的研發合作。但由于當地政府依然缺乏校地合作方面的經驗，存在著由于地方的行政效率低下，相關平臺建設的審批進度遲緩等問題。同時，地方政府常常陷入簡單化的投資拉動思維，認為高校的先進技術能夠快速帶來產業升級和創新繁榮。相應地，遠道而來的高校本身也有可能對于創新創業的動力不足。特別是，高校團隊重視科研成果的邏輯也往往被行政化的考核機制所固化，進而導致科研人員在參軍項目的過程中更在意成果是否獲得軍方的科技獎勵而非真正運用于經濟生產。

雖然，軍民融合中的邊界強化往往與地方政府有關，但其背后反映的是各個行動者主導邏輯的大相徑庭。邊界強化，雖然能夠保護組織自身的核心利益，但更多時候導致了信息不對稱和合作效率低下。其結果導致了行動者之間的結盟共識低、穩定性差以及合作關系的不穩定。

（二）邊界跨越下的松耦型結盟

另一種常見的邊界狀態，是圖1上半部分虛線標識的邊界跨越下的松耦型結盟。邊界跨越反映的是行動者彼此之間能夠一定程度上形成共識，同時對于存異的部分可以暫時擱置，從而最大限度地保證結盟的穩定。其形成的原因，一方面是主導邏輯的沖突較小，另一方面則是存在其他次要制度邏輯能夠形成一定程度的共識。調研發現，由軍工企業衍生出的一系列組織關系更容易走向邊界跨越，這也與軍工企業封閉式創新的傳統有關。

首先，軍工企業與民企之間不同制度邏輯的張力。軍工企業雖然在國企改制的過程中走向了市場，并往往也愿意基于契約和資質認定等方式與參軍的民企進行合作。但調研發現，在民企參軍中，軍工企業與民企關注的焦點和制度邏輯依然存在著較大差異。即，軍工企業往往重視軍品完成的時間節點和質量，而民企往往關注自身的利潤和收益。F廠的負責人談到，在實踐中，民企因為發現參軍的經濟效益不如預期而寧愿違約，甚至影響軍品生產進度的案例并不少見。其結果導致了軍工企業不會注重民企的成長和發展，民企也不關心軍工企業的戰略和規劃。因此，軍工企業和民企之間的合作，如果完全維系在一紙合同之上，則還無法論及深度合作甚至是融合。

其次，與此相類似的還有在單位邏輯和科研邏輯的張力下，軍工企業和高校也能基于契約產生合作。F廠認為，只要有合同保證，高校的科研團隊就肯定能交出滿意的技術產品。但調研發現，基于合同的“交鑰匙”在軍民融合中成為“一錘子買賣”的情況同樣常見。如，園區中某大學的衍生企業研發出了一種新型材料，通過技術轉移給軍方后，由于該團隊無法繼續參與后續產品研發，導致最終成果的轉化遲遲無法實現。換言之，與民企參軍類似，信任機制的建立對于行動者之間知識共享、形成交互學習和開放創新不可或缺。

邊界跨越提供了行動者在求同存異的過程中形成松耦型結盟的條件。但是以軍工企業為核心的松耦型結盟是不夠理想的。主要表現在結盟本身對于契約的高度依賴并缺乏其他信任和保障的機制，并存在著市場激勵不足、封閉式創新和短期效應等問題。換言之，這種松耦型結盟的形成只是客觀條件約束下的被動結盟，故而其局限性依然較為明顯。

四、移動中的邊界：軍民深度融合的可能

如上所述，邊界滲透的常態反映了過去軍民融合創新體系中的制度慣性導致的體制困境。但近年來，軍民深度融合的改革和試驗則嘗試通過引導不同行動者實現制度邏輯的重新磋商和轉變來改變既有的邊界狀態。如圖2所示，邊界的向外移動包含了兩種主要的方式，即地方政府為核心的結盟從邊界強化轉為邊界跨越，以及以軍工企業為核心的結盟從邊界跨越進一步發展為邊界模糊。

（一）從邊界強化到邊界跨越

第一種向外移動的方式，表現為圖2下半部分的實線關系，原來以政府為核心而呈現為邊界強化的關系，通過制度邏輯的轉換，形成了一種新的邊界跨越狀態。與之前軍工企業為核心的邊界跨越相比，以政府為核心的邊界跨越狀態更加反映出通過改革探索，原本組織目標、制度邏輯差異較大的地方政府、高校和軍工企業之間能夠通過松耦型結盟的方式在彼此保留自身核心任務的同時維持最大程度的共識，從而推動區域軍民融合的深化。在這個過程中，地方政府持續的政策試驗和創新乃是關鍵。

首先，軍民融合成為國家今后五年的工作重點，為打破僵化的軍地關系提供了契機。事實上，當地政府與軍工企業合作的全部目標遠非一個簡單的產業園，其合作的愿景是以產業園為基礎發展以航空為主題的特色小鎮。也即，借助軍地合作，未來的L鎮應該發展為一個“生產、生活、生態‘三生’融合——宜居、宜業、宜商，特色鮮明、配套功能完善的生態田園小鎮”。因而，對F廠來說，與地方政府合作不僅能夠促進其下屬的民口企業獲得更好的創新條件和環境，同時對整個F廠的生活、生產和配套條件都大有裨益。同時，當地政府則以F廠為核心要素和產業優勢，借助以往進行招商引資、創新創業以及土地開發等相關的政策經驗，在人才引進、產業鏈營造、科技金融和創新中介等方面規劃了一個對于政企雙方都頗具前景的藍圖。

其次，區域一體化和府際合作的愈發頻繁，促使城市群從原有的經濟一體化發展到創新一體化[34]。城市群的崛起為更加開放的創新系統的構建提供了可能。對此，當地官員談到：“成、德、綿一體化的發展，為軍民融合以及創新資源的更大流動性提供了空間，軍工企業、高校、科研院所等跨越原有的行政區域到異地進行產、學、研合作的情況越來越多?！倍H關系的調整，更加重要的還在于上級政府對于下轄行政區劃在產業布局上的協調和規劃[35]25-26。即在上級政府的介入下，不同地方政府對于軍民融合在內的相關產業，進行了更加清晰的界定。從而，使得相關軍民融合的產業園區能夠更加差異化地發展，避免以往同質性競爭嚴重的問題。

再次，校地合作共建科技園和新型研發機構的政策經驗擴散，促進了校地關系的轉變。在與A校共建A大研究院的過程中，當地政府和A校就采用了理事會下的院長負責制，簽訂校地協議明晰出錢、出人、出成果等方式的作法[25]625。而通過校地之間關系的加強，原有A校的相關科技成果和創新資源不僅能更好地與F廠形成互動，也有助于其彌補功能區所在地高校資源的缺口。

以政府為核心的組織關系從邊界強化到邊界跨越的移動是在肯定既定邊界和多元目標必須存在的情況下發生的，從而在多元兼容的條件下產生了城市群效應和協同式創新?？梢园l現，邊界向外移動的根本性動力依然在于微觀層面，各個行動者制度邏輯上的主動轉變（如圖2所示）是一種主動式的松耦型結盟。而在從邊界強化轉向邊界跨越的轉變過程中，地方政府的既有經驗和政策創新至關重要，作為核心的政策創業者，正是地方政府的一系列謀劃使得新的結盟形式成為可能。相比較之下，因為校地合作在過去雙創過程中形成的成熟經驗和模式較多，因而邊界狀態的改變也更加容易，而府際合作則過于依賴上級政府的協調和介入，依然存在著一定的局限[35]40-41。

（二）從邊界跨越到邊界模糊

第二種向外移動的方式，則主要表現為圖2上半部分的虛線關系，即以軍工企業為核心的兩種關系從邊界跨越轉變為邊界模糊的狀態，并從以往契約為基礎的被動式松耦型結盟轉變為緊密型結盟。邊界模糊的背后，是組織之間的同化和吸收作用。即在軍民融合中，當制度邏輯接近或一致時，行動者之間原有的邊界在一定程度上被消解，達到高度共識的情況。邊界模糊的實現有賴于市場邏輯作為共識來實現開放式創新。

首先，軍工企業和民企間的邊界模糊，建立在雙方的市場能力和對于市場機制的高度認可之上。F廠的發展規劃部部長在總結企業軍轉民的歷史時，認為一個重要的教訓在于不要在市場中追逐熱點，而應該找準市場定位，鞏固核心競爭力，辨識市場中的合作伙伴。通過與民企合作的經驗，F廠同樣認為市場能力是民企參軍的基礎和保障，越是自身市場能力強的民企越能夠保證研發和生產的效率，而不一定需要它一切圍繞軍品運轉。

其次，軍校關系的深入，同樣是基于彼此對于市場邏輯更加深刻的理解。對于大學來說，這是建立在所謂“創業型大學”邏輯基礎之上的，也即只有通過市場中長期的產、學、研實踐，高校及其衍生的孵化器和科技園等才能夠具備更好的市場意識和服務能力。如，A校研究院在中小企業的孵化方面，沒有局限于技術轉化的老路子，相反，借助校友網絡和行業影響力等促進校友企業與F廠的合作，甚至引進到功能區進行孵化已經是其較為成熟的商業模式。

邊界模糊的結果，是行動者能更有效地吸收對方的制度邏輯和優勢，從而最大程度地打破邊界的束縛，實現開放式創新。在軍民融合中，雖然其他的制度邏輯都有其存在的現實原因、制度慣性或必要理由，如軍事安全和保密的原則必須要堅守。但事實上，只有當市場邏輯能夠真正被普遍認可和接受時，邊界運作過程中不必要的障礙和阻力才能夠被更加廣泛和徹底地消解。

五、結論與啟示：從“多張皮”到“多重邊界”

長期以來，軍民融合創新體系中的組織邊界和體制困境，受到了政策界和學術界的廣泛關注，并將其描述為“多張皮”。已有研究普遍將這種邊界問題理解為一條界限，其背后是一系列的交易成本，從而將體制困境解釋為邊界之間的沖突[1]154-155[14]90。由此，他們將“多張皮”的問題反推到中央層面，并希望通過頂層設計來解決[16]65[17]11。對此，本研究則獨辟蹊徑地引入邊界滲透的概念來打開“黑箱”，并指出邊界是一種選擇機制，其背后是一系列的關系。因此，軍民融合便可以被視作是一個“多重邊界”之間不斷滲透的過程。調研發現，邊界確實并非鐵板一塊，相反因制度邏輯的差異和邊界滲透的不同，邊界呈現為邊界強化、邊界跨越和邊界模糊三種邊界狀態，并由此形成了流散型、被動式松耦型、主動式松耦型和緊密型等不同的結盟方式[27]313。本文進一步的研究認為，邊界變遷背后最重要的機制是制度邏輯的主導和轉換[20]50。因此，長期以來，組織邊界之間的僵化和沖突所造成的體制機制障礙，恰恰是由于邊界的自我保護機制阻礙了軍民融合的深化。而本文案例在區域軍民融合創新體系建構方面的種種改革嘗試，則說明了通過轉換制度邏輯，以市場導向為基礎能夠推動邊界之間的滲透和軍民融合的深化。

基于以上主要研究發現，本文提出如下現實啟示和對策建議：

1.頂層設計的關鍵在于明確的邊界的底線，并保證軍事安全原則的落實。本文并非一味反對頂層設計，事實上，在軍民融合中，頂層設計和邊界的存在都是必要的[15]114-115。這是由軍事安全和保密等基本原則所確定的。此外，如本文強調的，邊界本身是一種靈活的機制，在理想狀態下，它既能促進創新基因的融合和進化，也能保證軍事安全等多元任務目標的實現?，F實中，軍民融合中的體制困境恰恰表現為，因為一些底線的模糊不清，導致對于劃界的轉譯更加容易以自我保護邊界的強化為主。換言之，也只有明確了體制改革的底線，才為進一步的政策試驗留出了足夠的空間。

2.通過轉換制度邏輯，加強不同關系的互動，促進邊界滲透的深化。首先，充分發揮邊界作為選擇機制的作用，促進區域軍民融合中不同邊界的相互滲透勢在必行。在這個過程中，軍工企業和地方政府至關重要，一系列組織關系的邊界形成和變遷，都是圍繞這二者展開的[10]39。這是因為軍地二者在區域中都肩負著多重任務并面臨著多種制度邏輯，從而需要他們發揮作用來平衡邊界中的各種選擇。其次，隨著時代的發展，高校同樣成為一種承擔多項目標的行動者，而在過去較長時間的科技體制改革中，高校特別是其衍生的大學孵化器和新型研發機構等已經有了更多市場化的經驗和意識[25]631，這也是高校參與區域軍民融合的基礎。再次，民營企業的挑戰在于，需要認識和接受軍民融合創新體系自帶的制度復雜性，并適應這種系統對于多元共存的要求。

3.加大政策試驗，尤其是拓展地方創新自下而上的通道。當前軍民融合在區域層面的種種政策試驗，其實和中國以往科技體制改革的經驗非常相似，即都是在中央自上而下的過程中，通過地方的創新來實現。而類似“多張皮”的困境，科技體制改革中也有所謂的“兩張皮”問題，即科技發展與經濟發展之間的割裂。雖然，“兩張皮”問題依然困擾著中國的科技創新，但不同于軍民融合試點幾年后，尚無“最佳實踐”（best practice）的困局，在過去三十多年，科技體制方面已經出現了不少成功的試點，并完成了政策試驗自下而上的過程。如，武漢東湖的實踐推動了科技孵化器的政策發展，清華大學科技園和深圳清華大學研究院的實踐則對于大學建立科技園以及校地合作影響深遠[36]。而值得思考的是，這些解決“兩張皮”的“最佳實踐”都有著自下而上的特征。事實上，因為路徑依賴和自我保護，現實中邊界向內移動的慣性依然頑固，這也是當前軍民融合鮮有“最佳實踐”的原因之一。換言之，無論是“兩張皮”還是“多張皮”，邊界沖突背后都需要地方去實踐，靈活性地進行邊界滲透來解決問題，自上而下的過程確實為解決某些交易成本性質的問題提供了可能和契機，但卻并不是改革的全部。