行政協議相對人違約的解決方式

陳佳濠

摘 要：我國行政訴訟采用單向機制，在實現行政協議目的上，行政機關無法通過行政訴訟。如果不賦予其申請法院強制執行的權利，顯然不符合行政協議原則。本文共分為五個部分，首先對行政協議的概念進行界定;其次，雖然行政協議申請非訴執行缺乏直接的法條規定，但仍有其合理性和法理依據;再次，通過構建行政協議非訴執行案件的裁執分離制度，圍繞審查標準、執行方式、權力保障三個方面對行政協議相對人違約的非訴執行案件解決進行探討;最后，為了解決執行難，行政非訴執行更難的問題，對執行過程中糾紛的解決提出多元化解的建議，以此節省司法資源，保證契約公正，推進善意執法的實現。

關鍵詞：行政協議;非訴執行;裁執分離制度;違約

一、行政協議非訴執行之要件

（一）概念維度

行政協議學理上叫行政合同。根據司法解釋規定，行政協議應當包括三個要素第一，主體要素。行政協議的簽訂主體，是具有行政權能的行政機關和行政相對人。第二，實質要素。其中包括目的要素和內容要素，即必須是為了實現行政管理或者公共服務的目的且具有行政法上權利義務關系內容的協議。我國對行政法上的權利義務關系沒有直接界定，按德國法，即凡是產生、變更、解除行政法上的權利義務關系的協議就是行政協議。按照最高人民法院的裁判觀點，是否具有行政法上權利義務取決于是否行使行政職權，履行行政職責;是否為實現行政管理目標和公共服務;行政機關是否具有優益權。第三，意思要素，由于行政協議有其契約性，雙方必須意思表示達成一致方能成立行政協議。

（二）種類維度

實踐中行政協議多種多樣，紛繁復雜，隨著案件處理的不斷專業化，許多協議進入法定軌道。例如，政府特許經營協議和土地、房屋等征收征用補償協議被2015年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）列為法定的行政協議;2019年11月頒布的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱“《規定》”）將政府與社會資本的符合條件的合作協議等納入法定的行政協議范圍，同時排除了行政機關的內部協議、人事協議。這次新頒布的《規定》解決了之前爭議很大的問題，將之前僅是案例試點支持的合同種類納入了法定的行政協議。筆者認為，針對不同的行政協議應該區分對待，如執法過程中的和解協議，行政復議過程中的和解協議，這種協議屬于行政糾紛解決的一種方式，應當對其進行司法監督納入實體審查，并可強制執行;但像信訪過程中未設立新的權利義務的和解協議或是訴訟過程中的和解協議，按照司法最終原則，則不可訴。

二、行政協議糾紛實踐的處理方法

以房屋征收補償協議為例，在征收決定已經生效且達成了補償協議的基礎上，由于征收決定帶來了物權的變動，又由于補償協議的簽訂使得此時被征收人超過期限內不搬遷的占有變成了無權占有。此時，實踐中的做法通常有三種。

（一）按照《行政訴訟法》第二十五條之規定提起行政訴訟

行政訴訟是恒定“民告官”的單向規定，如果讓房屋征收部門訴被征收人，顯然是違反訴訟法設計，是不可取的。在實踐中，許多行政機關試圖用行政訴訟的方式救濟自己的權利，但大多數都因主體不適格而被裁定駁回起訴，如浙江省平陽縣國土局訴美的公司行政協議糾紛案等。

（二）采取行政強制執行的方式

首先，這種方式存在一定的合理性，因為其規定并未與現行法律發生沖突，在實踐中也具有可行性，并能夠及時止損，將行政機關的損失降到最小[1]。但是，其違背了設立行政協議的初衷——柔性執法。采取行政強制執行的方式進行救濟，是行政機關行政優益權的體現，但行政協議最大的特點在于其“契約性”，這種做法使得“契約性”淪為形式主義。其次，在房屋征收過程中，征收房屋是目的，征收協議是一種形式，不具有獨立的意義。從目的角度來看，這種形式或方式是公眾參與的體現，它不僅能夠使被征收人感覺到被尊重與理解，維護社會公益，還能夠減少社會阻力。因此，如果采用行政強制執行的方式，容易引起沖突，激化官民關系，折損政府公信力，是不可取的。

（三）采取非訴執行方式

相比上述兩種方式，非訴執行方式更有其合理性。一方面，在最新發布的《規定》中規定了行政機關合法情況下可以做出一個行政決定對違約相對人給予制裁，可見對行政協議的非訴執行已經有了法律依據。另一方面，2015年行政協議納入行政訴訟的受案范圍，就是基于行政協議本質上屬于行政行為，再結合《行政訴訟法》第九十七條之規定，行政機關申請非訴執行符合2015年《行政訴訟法》的基本精神。值得注意的是，相關行政裁定書認為，如果在簽訂行政協議時雙方提前約定了條款即某種條件成就時，行政機關有權強制執行，一旦該條件核實，行政機關就可以依法直接將行政協議作為執行依據，向法院申請強制執行或者自己強制執行。

三、構建行政協議非訴執行方式的裁執分離制度

2012年，最高人民法院首次提出裁執分離的模式，目的是解決國有土地房屋征收補償決定執行案件，其后，各地基層法院積極推行試點。隨著《規定》的出臺，裁執分離模式又拓寬到國土資源部限期拆除違法建筑和恢復土地原狀類案件，一定程度上解決了原來執行難、執行亂的問題，在非訴執行案件的審查和執行中有著舉足輕重的地位。但是，裁執分離模式在其他案件類型的適用中存在模糊且狹窄的問題。由于缺少高位階法律的具體規定，各地實踐情況不同，裁執分離模式在其他類型案件中的運用，各地法院各有不同，因此存在很大的完善空間。在非訴執行領域構建裁執分離模式，對解決行政協議相對人違約情形下行政機關的救濟模式是一個積極的探索。

（一）統一審查標準

1.把握行政性同時抓住合同性

行政協議按照大多數人觀點是行政性和合同性的創造性結合，與傳統的一般非訴行政行為的審查不同，審查行政協議的合法性是應有之義。但不能忽視的是，行政協議的合同性也即合意性，這也是行政協議區別于一般行政行為的重要一點。因此在審查過程中，行政協議的非訴執行必須進行“訴訟型”改造。在受理階段，實踐中存在不同的審查模式：部分省法院集中管轄公告規定，對一審行政訴訟和非訴行政審查案件集中受理;而部分省法院公告規定，基層法院實行相對集中管轄，非集中管轄法院審判庭負責行政非訴執行案件審查，也即存在兩種非訴執行審查模式，相對集中法院進行審查或仍由所在地法院審查和執行。從具體實踐情況看，采取第一種模式，異地管轄能保證法院積極行使監督功能，增強司法的公正性，同時統一審查尺度，提高司法統一性，在具體試點過程中也更能發現行政機關在新舊行政訴訟法交接過程中的問題;而第二種模式行政行為審查后合法率較高，未能完全保證司法監督功能的實現，因此采取第一種模式更為合理。

在審理階段，與一般的非訴行政行為的審查不同，根據《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱“《行政強制法》”）第57條規定，對被訴行政行為審查合法性，針對發現明顯違法并侵犯被執行人利益的才應當聽取被執行人意見。鑒于行政協議的特殊性，應當更加嚴格審查標準，一方面對合法性進行審查，一旦行政行為違法就簽訂協議的行為即為違法，如行政機關超越或者濫用職權的行為;另一方面，注意行政協議的契約性，給相對人更多的權利和利益。對行政協議非訴執行的“訴訟型”構建，應當對行政協議進行實質性審查而不僅僅限于重大且明顯違法，并且根據被執行人在行政協議中的特殊地位，在法院主動召開聽證外，被執行人也應有申請聽證的權利。各地法院對此也做了積極的嘗試，如江蘇省高級人民法院發布的《關于非訴行政執行案件聽證審查若干問題的規定》第三條對聽證的具體概念做了規定;重慶市高級人民法院發布的《關于非訴行政執行工作的若干意見》第二十一條和第二十三條列舉了行政庭應當舉行聽證的情形。因此，在傳統一般行政行為的審查基礎上，行政協議的審查應當借鑒，應當更嚴格且更多地保障行政相對人的權利。

2.把握依法行政同時抓住契約自由

“契約自由神圣不可侵犯”，行政機關和行政相對人簽訂的行政協議也是如此。行政法規的多且復雜給行政機關留存了一定的裁量空間，而在這些裁量空間中，在合乎法律的基本原則和精神的范疇內，做出靈活、合乎目的的行政行為是行政機關追求社會安定和發展，提高行政機關的公信力的內在要求。同行政相對人簽訂行政協議就是在合乎法律、行政法規規定的條件內的一項突破行政優異權的舉措，因此依據協議依約行政本質上也是依法行政，二者不能對立。所以，在對行政協議非訴執行的審查中不能輕易否定行政協議的效力，要充分保障契約的自由，對行政協議的效力不僅要從行政角度，還要從民事角度進行審查，如《中華人民共和國合同法》規定的合同無效的情形同樣不能在行政協議中出現。舉例而言，行政機關在房屋征收補償協議決定作出前就已經和行政相對人簽訂了《征收安置補償協議》，因為該協議缺乏前提基礎，協議效力是否就因此無效還應當結合具體情況而定。原則上不要輕易否定協議有效性，因為這樣在損害契約自由的同時，也在損害行政機關的公信力。當然，契約自由也是在行政機關依法行政上的自由，在2019年12月發布的《行政協議案件典型案例》第二個重慶高新區管委會不具有主體資格，不能夠獨立承擔法律責任，無權以自己名義對外實施行政行為，即使最后由于有權主體政府追認合同有效，但仍不能改變其行政行為違法的事實。最高人民法院判決簽訂案涉協議的行為違法，但是協議屬于雙方真實意思表示且已經實際履行完畢，該協議的效力予以保留。

（二）明確執行方式

裁執分離模式顧名思義是裁判和執行分開，一般是指法院判決或裁定，行政機關執行。在當前背景下，裁執分離模式在土地非訴執行，拆除違章建筑以及房屋征收等類型的案件上運用較好。靈活運用行政機關的優勢，充分發揮政府職能作用，解決了法院執行部門力度不足、案多人少的現實情況帶來的執行難和執行亂問題，但是裁執分離模式一直飽受爭議，主要在于行政機關執行的權力來源，行政機關執行權和法院執行部門的執行權的權利界限。從行政協議的非訴執行案件出發，大致有兩種情況，一種是關于財產的執行如罰款等，一種是關于行為的執行如排除妨礙等，類似于民事訴訟執行。而在民事領域，審執關系的審執分離模式在2017年《中華人民共和國民事訴訟法》修改后發展成熟，由人民法院執行部門負責執行這類案件，因此在現行法律制度背景下，由行政審判庭負責審查，法院專門專業的執行部門執行，這更加有利于案件的執結，也使得法院內部分工更為合理[2]。將落腳點放在實質法治主義上，用裁執分離模式能很好地解決行政協議類的爭議案件。

1.執行權力來源

“只有將實質法治的內涵和精神融入裁執分離制度的發展，裁執分離才能有更大的成效?！盵3]從目前我們國家強制執行的制度設計上來看，行政強制執行分為兩種，一種是可以自行強制執行的行政機關如稅務、海關，或者得到法律特別授權的如《中華人民共和國城鄉規劃法》授權可采取強拆等措施的縣級以上地方人民政府等;另一種是只能申請人民法院強制執行的行政機關，法院做出裁定，本院的執行部門強制執行。對這些沒有強制執行權的行政機關而言，根據《行政強制法》第十三條才有權設定行政強制執行權，而低位階法規和其他規范性文件無權賦予?！胺o授權不可為”，因此當發生行政相對人違約時，這些行政機關不可自己作為執行主體，只能申請人民法院執行。要解決行政機關執行的權利根據問題，就要適用裁執分離模式。該模式下，裁執權利來源仍屬于法院，行政機關是協助機關并非執行主體，符合《行政強制法》第十三條的規定。具體而言，人民法院在審查階段對行政協議或者行政機關根據行政協議做出的行政決定的認定而做出的裁定，在法院執行部門強制執行過程中可以通過發協助執行通知書的方式協同行政機關執行類似于為委托執行關系[4]。從另一個角度而言，行政機關和行政相對人在簽訂行政協議時是平等協商的關系，若一律由行政機關執行顯然不符合實質法治。

2.法院執行方式

如上所述，行政協議根據《規定》通過行政機關作出行政決定的方式或者行政協議約定強制執行條款的方式進入了審查，并經法院裁定準許執行。此時，對一般的財產類案件，則由人民法院執行部門根據審查階段的裁定采取執行措施如凍結、劃撥、處罰或拘留等方式督促行政相對人履行，但對于一些復雜的行為類案件或者一些需要行政機關配合執行的案件則需要在執行方式和程序兩方面做好落實。第一，在執行方式上，首先要強化協調會商。由申請執行的行政機關和法院結合自身的實踐情況就組織實施提出意見和建議，并最終確定實施主體，如房屋征收補償協議中，行政機關根據協議給付了對價，行政相對人不滿足協議條件拒絕搬遷，此時由屬地街道作為實施主體更加符合有利執行、因地制宜的原則。其次要注重后續指導。法院執行部門作為執行的專門機關，應當從平穩有序、善意執行的角度出發，與具體的執行機關共同制訂組織實施方案、風險評估報告、防控應急預案等，對執行程序標準和實施行為按照法院執行程序予以規范化。第二，在執行程序方面，不得違反《行政強制法》之規定，告知被執行人注意事項，要認真組織傳喚、聽證，強化監督，確保程序公正，認真聽取被執行人的陳述并作出答復，并根據其申辯理由作出判斷。在行政機關方面，對制訂實施的執行方案抄送市縣政府，實現司法機關和政府的雙重監督;司法機關方面，對被執行人進行法律釋明，逐步增強被執行人自動履行行政協議確定義務的意識，從而提高公民契約意識。

3.執行權利保障

推進法治政府、誠信政府建設，執行規范化是營造法治化營商環境的重要一環，而執行公開化是對人民群眾執行中權利保障的重要內涵。一方面，在審查環節，比傳統一般非訴執行的審查更注重權利保障，給予行政相對人申請聽證、表達意見的權利，而非只有行政機關單方面舉證。只有進行“訴訟化”改造，才能避免行政相對人認為法院執行部門僅是行政機關的“打手”這樣錯誤的看法。另一方面，在執行過程中，對行政機關違反法律規定開展執行行為，當事人是可以通過訴訟的方式尋求救濟。理由如下：首先，《規定》定行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為不屬于行政訴訟受案范圍，因此對裁執分離模式的執行行為本身不可以提起訴訟。其次，行政機關是基于生效裁判而做出的執行行為，應當在生效裁判確定的范圍內執行，若超出裁判則行政機關的執行行為就沒有了依托，無論是擴大執行范圍還是采取違法執行方式都不屬《規定》中的不可訴的行政行為，行政機關對造成的損害要承擔獨立的法律責任。再次，最高人民法院對浙江省高院的批復中，對此類問題做了明確回復，人民法院應當受理。也就是說，在裁執分離的非訴執行模式下，被執行人有兩種法律救濟途徑：第一，相對人不履行協議，行政機關作出行政決定，被執行人對該決定不服此時可以對決定申請行政復議或者提起行政訴訟，二者無先后要求;第二，若行政協議進入非訴執行審查且法院裁定準許執行，此時并不能就裁執分離的執行行為本身提起訴訟，如是執行過程中發生侵權行為，執行異議，行政訴訟，國家賠償等方式均是救濟手段。如是對生效的裁定不服，則可以通過審判監督程序尋求救濟。雖然裁執分離模式下對行政機關的執行程序法律并沒有明文的規定，但是可以參照《強制執行法》的相關規定，堅持比例原則，損害最小原則，履行事前催告程序，貫徹善意執行的理念，以善意感化被執行人自覺遵守為原則，以強制措施施加為例外，真正做到案結事了。

四、完善行政協議中相對人違約救濟機制的措施

第一，合理運用信用監督制度。目前，我國正在建立和完善社會信用制度，這是我國社會主義市場經濟不斷走向成熟的標志。對于具有履行能力而不履行生效法律文書確定的義務的執行人，將被納入失信被執行人名單，對情節嚴重的違反相關法律法規的被執行人，追究其拒不履行生效判決、裁定罪，通過追究其刑事責任確保社會信用體系的良好建設。在目前政務電子化的信息時代，許多平臺都提供失信被執行人、嚴重失信人名單，因而行政機關在簽訂行政協議時，除了應當注意協議的公平性與合理性之外，還應當適當參考行政相對人的信用記錄，以此防患于未然。針對嚴重失信人與失信被執行人，應當取消其與政府簽訂協議的資格。相對的，如果簽訂協議的行政相對人出現了違約行為，那么也應當將此行為納入嚴重失信人的成立范圍，并且在行政機關的電子平臺上須有標注，方便行政機關篩選。

第二，合理規定行政協議條款。行政協議如同民事合同一樣具有合意性，因此尊重雙方的意思自治尤為重要。如果預先對未來可能出現的沖突情況提前進行約定，則會避免將來沖突真正發生后適用法律缺失的問題。比如，在行政協議中約定執行條款，類似于合同法規的違約責任條款，能夠保障協議的順利履行，當行政相對人明確表示或者以自己的行為表示不履行合同義務，行政機關可以向法院申請強制執行，因為執行條款屬于雙方當事人的一致約定，該條款就賦予了行政機關對行政相對人不履行協議的救濟權利。

五、結語

近年來，非訴行政執行案件在法院受理的行政訴訟案件中的比重越來越大，其在執行案件中有著非常重要的地位，行政協議的非訴執行又有其特殊的地位，而在裁執分離模式下法院和行政機關有著明確的分工，行政機關不斷明確完善此種模式下的職責;司法機關支持行政機關依法行政，確保法治國家目標的順利實現。因此，解決行政協議相對人違約后行政機關的救濟問題，對推進人民法院行政審判工作將產生積極的、深遠的影響，而合理運用裁執分離模式將切實保障人民群眾在行政協議中合法權益的同時，推進法治政府、誠信政府建設。

參考文獻：

[1]應松年，劉莘.中華人民共和國行政強制法條文釋義與案例適用[M].北京：中國市場出版社，2011.

[2]張夢夢.用“裁執分離”模式解決非訴執行類案件“執行難”問題[J].資源導刊，2019（15）：52.

[3]王華偉.試論非訴行政執行體制之改造——以裁執分離模式為路徑[J].政治與法律，2014（9）：102-114.

[4]許光輝.“裁執分離”該由誰來“執”？[N].中國自然資源報，2019-07-15（007）.