地方立法中公眾參與機制的優化
——以《惠州市歷史文化名城保護條例》立法調研為例

康欽春，易清

（惠州學院地方立法研究院，廣東惠州516007）

黨的十九大報告提出要 “ 擴大人民有序政治參與 ”［1］， “ 推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治［1］” 。地方立法在《立法法》修訂后成了公眾政治參與的重要組成部分，亦必須貫徹 “ 擴大公眾有序參與、以良法促進善治 ” 的中央既定精神。作為新獲地方立法權的惠州市，公眾參與地方立法沒有既有發展路徑的約束，其探索更具創新性、系統性和時代性。在此，以《惠州市歷史文化名城保護條例》的立法調研為例，對惠州市探索公眾參與地方立法進行介紹，并在簡要評析的基礎上，提出地方立法中公眾參與機制的優化策略。

一、惠州市地方立法中構建公眾參與機制的探索

公眾有序參與是有序民主理論的重要內容，擴大公眾有序參與是我們黨和政府的基本政策指向?！读⒎ǚā沸抻喓?，賦予了所有設區的市地方立法權，公眾有序參與地方立法就在更廣范圍上成了公眾有序政治參與的重要內容和組成部分。而機制作為一種各要素之間的結構關系和運行方式，在公眾有序參與立法中主要涉及立法起草單位、參與主體、參與內容、參與方式等基本要素，立法起草單位與各參與主體因具體立法事項而確定的不同地位與功能的結構關系，以及立法起草單位與各參與主體彼此互動的運行方式。作為新獲地方立法權的設區的市的典型代表，惠州市人大及其常務委員會積極探討如何有效擴大公眾有序參與， “ 不斷拓寬公民有序參與立法的途徑［2］” ，廣泛了解和聽取公眾的立法意見和建議，構建了公眾參與機制的基本框架，立法主體不斷加強與各參與方互動，吸納意見，較好地貫徹了 “ 科學立法、民主立法、依法立法 ” 的法治精神。

（一）立法智庫及專家深度參與，為立法助智助力

“ 要做好公眾參與立法，既要保障公眾有序參與，還要實現公民有效參與，把參與能力、參與效果與立法質量統一起來［3］22” ，這就必然要求注重專業和科學精神的地方立法智庫及其專家參與到地方立法之中。因為公眾參與本身不是目的， “ 提高地方立法質量才是公眾有序參與的終極追求［4］2” 。公眾參與地方立法，不僅僅要滿足地方立法的民主訴求，保障其知情權、參與權、表達權的有效實現；還要滿足地方立法的專業化與科學化訴求，使其 “ 接地氣 ” ，體現本地獨特性，有效解決地方治理的實際問題。而立法智庫和專家作為公眾的一部分，其憑借專業知識與立法技能，參與更能滿足科學民主的立法要求，提升參與實效與立法質量。

為了民主科學立法，2016年6月，惠州市人大常委會委托惠州本地的地方立法智庫——惠州市地方立法研究中心，對惠州市國家歷史文化名城的保護對象、現行保護體制及其運作模式、保護規劃、保護經費等問題開展立法調研，提出切實可行的對策建議。作為社會第三方的地方立法智庫，為此成立了《惠州市國家歷史文化名城保護條例》立法調研項目組，由法學教授擔任組長，組建了具有法學、管理學、規劃學、文物保護等方面知識的項目團隊。在立法調研與起草中，在市人大常委會（市人大常委會法工委作為具體活動的承辦單位，市人大常委會法工委以下簡稱 “ 市法工委 ” ）組織或者協調下，項目團隊成員通過問卷調查、現場觀察、實地訪談、集體座談、網絡征求意見等多種方式取得了大量真實的第一手資料。除了地方立法智庫本身的專家學者外， “ 市人大還多方選聘聚集了一批政治素質好，熟悉法律業務、語言文字、環保、城建、文物、文化、歷史、城管等方面的技術專家、獨立學者，作為立法專家錄入市人大立法人才庫［5］10” 。在立法調研中，項目組多次召開、主持或者參加市政府及其部門、市人大常委會組織召開的調研會、論證會、研討會等，與之進行了有效的信息溝通與交流，為立法項目的開展做好充分的準備，有力地保障了立法調研的質量。此外，地方立法智庫在開展地方立法調研工作中，還邀請了武漢大學、湖南師范大學、廣東外語外貿大學、國家文物局中國文化遺產研究院等省內外知名專家學者前來指導立法調研和起草工作，研討立法調研過程中所遇到的問題，充分發揮了立法智庫聯系專家學者較為廣泛的優勢，使本地立法調研工作有效地借力借智，有力地保證了立法調研工作的民主性、科學性。

（二）利益相關人代表踴躍發言，表達立法訴求

在淡水老街、水東街等歷史街區召開的座談會上，相關利益人踴躍發言、闡述自己在歷史建筑保護、歷史文化街區建設中所遇到的問題與立法訴求，為市法工委及第三方受委托調研單位提供了翔實可靠的第一手資料。2016年6月24日，市法工委及第三方受委托調研單位在水東街改造（惠州歷史文化街區之一）召開立法調研座談會，利益相關人（含相關街道辦及其工作人員、社區居委會工作人員和水東街改造居民代表等）積極發言、反映自身及其群體的利益訴求和立法需求，提供了關于水東街保護的第一手資料。7月7日，市法工委及第三方受委托調研單位在淡水老街（惠州歷史文化街區之一）召開立法調研座談會，與利益相關人進行了密切的交流，利益相關人代表充分表達了自己的利益訴求，提供了名城保護的相關資料。此外，6月28日，市法工委及第三方受委托調研單位召集本地長期工作在文化、文物和新聞出版等管理部門和工作單位的研究專家和工作人員召開歷史文化名城保護立法調研座談會。大家都踴躍發表自己的見解，反饋其立法訴求與建議，并同時提供了大量有關惠州歷史文化名城保護的資料，深刻反映了惠州歷史文化名城保護的實際問題。

（三）市民廣泛參與訪談與問卷調查，真實反映民意

第三方受委托調研單位立法調研項目組成員切實開展田野調查，實地走訪歷史文化街區、歷史建筑的住戶和經營者。2016年7月初，立法調研項目組成員深入水東街，走訪居民和商戶，咨詢其對歷史文化名城保護工作的，特別是歷史文化街區保護和改造工作存在的問題及建議，并客觀收集、記錄其意見和建議，在立法調研報告予以適當吸收和采納。在7月16-21日，立法智庫開展條例立法調研項目問卷調查工作，安排人員分區域、分批次發放市民問卷1000份、利益相關人問卷500份，成功回收998份市民問卷和356份利益相關人問卷。7月29日-8月5日，與本地知名社區網絡—— “ 惠州西子湖畔 ” 聯合，在 “ 惠州西子湖畔 ” 網站上進行網絡問卷調查，收集網絡問卷500余份。通過公眾廣泛參與地方立法訪談和問卷調查，真實有效地反映了公眾的立法訴求，也為黨和政府今后開展歷史文化名城保護決策提供一手資料。在收集和整理相關問卷調查和訪談資料后，為了保證錄入數據的客觀真實，采用雙錄入自動糾錯方式錄入：由兩名錄入員背靠背錄入，如果二者不完全一致就自動作為無效問卷篩選出來，由第三人檢查、核實和錄入，以確保數據錄入沒有差錯。錄入完成后，再運用SPSS軟件進行了調查問卷分析。

（四）網民參與評議反饋，開拓公眾參與新途徑

立法起草單位住建部門分別于2015年12月和2016年5月在惠州市政府門戶網站公布了《惠州市歷史文化名城保護條例（征求意見稿）》，公開征求公眾的意見和建議。在《惠州市歷史文化名城保護條例》提交惠州市人大常委會審議后，惠州市人大常委會分別于2016年8月和9月在惠州人大信息網站公布《惠州市歷史文化名城保護條例（草案修改稿征求意見稿）》和《惠州市歷史文化名城保護條例（草案修改二稿征求意見稿）》，公開征求公眾意見和建議。并且在意見征求公告中提供了電話、信箱、電子郵箱等參與渠道。公眾可以通過專人到訪、信函件、電子郵箱或者電話等方式反饋意見和建議。同時，公眾也可以在惠州本地主要論壇——西子湖畔開設的主題帖后表達自己的立法建議和意見，并由專人負責收集、反饋。此外，網民還通過網絡問政平臺、自媒體等多種渠道反饋、了解、轉載或評價相關立法調研和起草信息，以極低的公眾參與成本，有效反饋自身立法訴求。

（五）外地同行獻計獻策，介紹地方立法的域外經驗

2016年6月29日至7月1日，市法工委、名城保護相關單位、第三方受委托調研單位組織人員到梅州、潮州調研、考察學習，向名城保護先進城市借力借智，以其經驗豐富和補充本地立法力量與經驗的不足。在考察、交流中，當地人大常委會法工委、地方立法研究評估與咨詢服務基地的立法研究專家及工作人員除了介紹自身名城保護的經驗、立法實施情況，還對惠州歷史文化名城保護獻計獻策，提出了相關立法意見和建議。市法工委、名城保護相關單位、第三方受委托調研單位相關人員參觀了當地歷史文化街區，直觀感受了其在歷史文化名城保護方面的成就，學習了其立法經驗。7月9日至14日，市法工委、名城保護相關單位、第三方受委托調研單位組織人員赴天津、杭州、蘇州和無錫等地開展名城保護立法調研，通過座談、實地參觀等方式，了解各地歷史文化名城保護和利用情況、存在問題及其對應措施，以及各地立法后的實施成效。當地陪同專家和工作人員介紹了自身歷史文化名城保護及其立法的經驗，同時對惠州如何開展好歷史文化名城保護措施即立法提出了切實有效的意見和建議。

二、惠州市公眾參與地方立法調研評析

在《惠州市歷史文化名城保護條例》立法調研活動中，惠州市人大常委會與包括第三方受委托調研單位在內的不同類型的公眾互動來看，惠州市人大常委會作為立法起草單位，委托第三方地方立法智庫開展立法調研和起草，推進民主立法，鼓勵和支持公眾有序參與，有力推動了公眾參與地方立法調研，彰顯了如下的特點和優勢：

（一）廣泛性

立法調研中公眾參與主體的類別廣、人數多，具有廣泛性。在立法調研中，立法智庫的常務工作人員達16人，其他參與組員多達20多人，派出參與調研50余人次；參與訪談的機關干部、群眾，參與座談函調的專家等達100多人；參與問卷（包括網絡調查）對象達2000多人。特別是調查問卷中涉及的職業有軍人、自由職業者、居民、無職業者，生產和服務行業生產、服務一線工人，自主創業者、私企老板、工程師、大中型企業的管理人員、IT技工、學生和退休人員等，幾乎涉及社會上的所有行業和職業。

（二）針對性

在具體內容方面，堅持問題導向，主要針對利益相關人關注的問題，想要解決的突出矛盾而進行，具有較強的針對性。比如針對利益相關人座談反映的，打電話投訴反映問題，有的部門 “ 相互推諉，建議當事人向其他部門反映 ” 的情況，專門設計了針對部門訪談的 “ 投訴處理和部門配合 ” 問題。在設計調查問卷時，根據座談會上利益相關人提出的歷史文化街區保護中存在的問題，修正了調查問卷內容，確定了 “ 您所居住的街區保護和開發中存在的問題？ ” 題干，并對備選答案進行了調整、充實?？傊?，根據公眾的立法訴求，在調研中發現原有問卷或者訪談提綱中的問題，都及時進行了修正，并隨之調整了調研方案和內容，徹底貫徹了問題導向。同時，在公眾參與方式上，也根據不同群體的不同特點，分別采用了論證會、座談會、問卷調查、網絡反饋等方式方法，具有針對性。

（三）本土性

在參與內容方面，本土性問題是強化針對性的一個必然結果。因為立法調研針對的現實生活中存在的問題，既有其他地方也面臨的共性問題，又有只有惠州才存在的特殊性、本土性問題。為了更確切地保護惠州本地的歷史文化遺產，在專家座談、部門訪談和利益相關人座談訪談中，參與者都比較注重提出和解決本土性問題，體現本土特色。例如在利益相關人座談會上，有人提出 “ 在政府資金有限的情況下，應當有一個民主科學的機制，以公眾參與來確定保護資金的分配和修復保護的時間先后，避免出現南宋貶官秦鵬飛的遺址沒有保護好，而錯對清代的建筑大加保護的情況出現 ” 。此外，還有諸如 “ 買賣、租賃沒有標準，市場調節不充分，漫天要價 ” 的問題； “ 歷史遺留的產權屬個人，使用權在政府 ” ，需要一個最終解決機制的問題； “ 一些地名標示錯誤 ” 的問題等，都真實反映了本地公眾的立法訴求，對這些問題都分別進行了調查、分析和研究，并具有本土性。

（四）有序性

從參與渠道與方式來看，本次立法調研起草機關委托地方立法智庫開展立法調研，拓展了不同類別的公眾參與渠道和參與方式，調研活動按照實施方案分工負責、依次展開，具有有序性。其實惠州市黨委政府一直以來都非常重視公眾參與歷史文化名城的保護工作。早在2013年就發布了文件《惠州市人民政府辦公室關于強化公眾參與歷史文化名城保護的意見》（惠府辦〔2013〕27號），明確了參與主體、參與方式和參與內容等問題?！痘葜菔袣v史文化名城保護條例》立法調研活動完全依據立法調研項目組制定并得到立法起草機關認可的《〈惠州市歷史文化名城保護條例〉立法調研實施方案》進行，科學合理地安排了立法調研項目組的成員分工、各項調研時間進度。包括專家、立法工作者、文化文物工作者、利益相關人和普通市民等不同參與主體，在不同時間節點，通過不同而有序的參與渠道，如來信來訪、訪談、座談、問卷調查、網絡論壇、自媒體反饋、電子郵件等，以書面反饋、面對面口頭交流和電子數據等方式參與到立法調研與起草中，呈現出明顯的規范化和程序化特征。

（五）合理性

從立法起草單位與不同類別參與主體在《〈惠州市歷史文化名城保護條例〉立法調研實施方案》中所確定的結構關系來看，經立法調研項目組擬定，不同行業專家論證和肯定，立法起草單位認可的方案，在理論和實踐方面存在合理性。方案不僅確定了調研的分工和時序，還針對不同類別的地方立法參與主體，采取了不同的調研方式方法；即使是同一類別主體，在采取相同的調研方式方法的情況下，也有針對性地擬定出 “ 一對一 ” 的調研提綱，確定調研內容及其重點。從結構上，這就形成了 “ 立法起草單位—第三方立法智庫—立法調研內容—立法調研方式方法—其他立法參與主體 ” 的結構關系，具有合理性。而從實踐中不同因素的互動關系、功能實現過程（運行機制）來看，立法調研項目組也較好地實施了方案，使不同類別的公眾根據各自所側重的具體立法內容和重點積極參與，與立法調研項目組、立法起草單位實現了良性互動。

總體而言，惠州市公眾有序參與地方立法調研工作充分反映了民意、廣泛集中了民智，為依法立法、民主立法、科學立法夯實了基礎，使惠州市的立法工作及其成效受到了市內外一致好評。在第二十三次全國地方立法工作座談會上，惠州市作為全國唯一的新獲地方立法權的設區市代表做了經驗交流，介紹了包括民主立法，構建公眾參與機制在內的立法經驗。但是，從機制的角度看，要素、結構和功能實現（運行）是密不可分、渾然一體的有機體，缺乏任何一部分或者把其分立，都會使其失去原有的意義，更不能形成有機的機制。以此考察惠州市地方立法中的公眾參與機制，其還主要體現在完善參與主體類別、豐富參與方式等方面。這僅解決公眾參與的有無，而未涉及參與的有效性問題，即尚未系統地思考功能實現的問題。因此，仍存在 “ ‘公眾參與積極性不高’‘互動內容單一、互動關系未模式化’‘普通公眾參與有效程度不夠’ ”［6］14等問題。

三、惠州市地方立法中公眾參與機制優化的路徑選擇

公眾參與地方立法是現代民主的拓展，也是政治民主的重要內容，它是一個立法者與公眾互動的過程。而惠州市地方立法中公眾參與機制要形成立法機關與公眾良性互動，不可避免地涉及要素、結構和功能實現（運行）三個方面。不僅要有互動，還要有效果，即真實反映民意和提高立法質量。但是，目前惠州市探索公眾參與機制的構建主要體現在要素及其結構方面（即不同主體通過不同方式方法對不同的立法內容進行參與），而對功能實現（運行）則涉及較少（即對公眾參與動力與積極性如何、參與的廣度深度，互動頻次數量、參與的效果保障等沒有相應的建設）。因此，惠州市地方立法中公眾參與機制的進一步優化應當著重從其運行機制著手，即從有機聯系、涵蓋機制運行全過程的 “ 動力、整合、激勵、控制、保障等五個二級機制 ”［7］42進行優化。

（一）深入推進立法公開，強化參與動力機制

立法公開是立法透明化的表現，是強化立法民意基礎的有力舉措，也是公眾參與立法的重要條件。市法工委、市政府立法起草部門及第三方受委托調研單位都既要通過民眾實際接觸較多的媒介（如網絡、電臺、報紙等）進行立法公開；又要通過信息公開欄、電子銀幕以及立法新聞發布會進行立法公開。在公開內容方面，應當包括公開立法草案、立法背景、立法內容、立法范圍、立法會議記錄、立法相關規范性文件以及其他情況說明等信息。除非法律另有規定，或者涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私等法律明確可以不予公開的法定事由。立法草案中若直接涉及相關個人、法人或非法人組織的權利義務，應組織相關個人、法人或非法人組織的公開召開進行座談會、論證會或聽證會等。 “ 只有使公開貫穿整個地方立法的全過程，才能降低公眾參與成本［8］99” ，使公眾及時獲得地方立法的資料信息，清楚立法規范與自身利益的關系，主動參與地方立法。

地方立法除了公開進行宣傳和為公眾參與提供方便之外，立法機關還要 “ 培養公民參與型文化 ”［9］113，呵護好公眾參與的主動性與積極性，充分注重公眾所提出的意見和建議，對每一條意見或者建議都慎重考慮、認真回復，利用社會輿論褒揚、立法盡量采納、定期表彰等方式對公眾參與予以肯定和獎勵；即使因為種種原因沒有采用其建議的，也要對其參與行為表示肯定和感謝。這樣，參與地方立法的公眾在社會中，在網絡上都受到人們的肯定和褒揚，得到本地社區、網絡和政府的認同，增強歸屬感和主人翁責任感，就能有更強動力激勵其自身今后更多參與地方立法，進而影響更多公眾積極參與，營造良好的公眾參與氛圍。

（二）物質補償與精神獎勵相結合，優化參與激勵機制

公眾參與地方立法的有效性，既取決于公民的主觀意愿強弱，又受到參與條件、參與途徑、參與激勵等一系列措施的影響。要激發公民的參與動機，強化參與意愿，有必要建立和完善公眾參與的物質補助激勵機制。因為公眾的有序參與及提出合理適當的建議，不僅需要有良好的知識儲備與豐富的社會經驗，還需要付出一定的成本，比如需要支付的食宿費、交通費、誤工費等，此外還包括投入的精力和時間上的成本。如果立法機關采取相關措施對這些成本進行彌補，做到 “ 不讓參與者在公共利益和個人利益面前選擇公共利益，放棄個人利益 ” ，則更能促進公眾積極參與立法進程。因此，政府應當提供一定的補貼給參與到立法進程中的公眾，將公眾的參與成本轉移到政府身上，由當地政府財政統一保障。這樣，通過公眾的參與成本有效降低，增加了公眾參與的可能性與積極性，使公眾真正關注、了解政府的地方立法計劃及具體內容，并以認真負責的態度提出合理的意見和建議。另外，對于被人大接受和采納的建議，尤其是體現在草案或者最終法案中的意見，立法機關可以定期舉行會議，邀請相關領域的專家學者、公眾代表和執法機關代表對這些建議進行篩選評估，選出優秀的予以物質獎勵，從而鼓勵更多公眾參與到地方立法之中。

同時，也應注重精神激勵措施，因為公眾參與立法不僅會消耗一定的時間、物力，還需要保持較高的參與熱情，為鼓勵公眾主動、持久和廣泛參與，也應當采取適當有效的精神激勵措施。對一般的參與者，可以借助電視、廣播、報紙等媒體予以肯定其參與行為，并在政府公共網站予以表揚和宣傳，甚至可以吸納為兼職立法人員等；對于能夠提出建設性意見或者意見能夠被采納到具體立法中的公民，行政立法機關應該頒發一些獎狀和證書，比如 “ 公民參與立法先進個人 ” “ 優秀法治公民 ” 等榮譽稱號，并將公民參與的具體情況載入到公民的個人資信檔案，以作為個人資信標準之一，從而增強公眾參與的榮譽感，喚起社會其他公眾、團體參與政府立法的熱情。

（三）創新公眾參與方式，夯實參與保障機制

擴大公眾參與地方立法的關鍵在于強化公眾的參與的表達保障機制。隨著社會的發展和現代網絡技術的進步，應當規范并創新公眾參與的方式。在以問題為導向、深入群眾、扎實開展本土性田野調查的基礎上，鼓勵社會公眾通過聽證會、座談會、論證會、信訪、電話、信件、報紙、電臺、電視、網絡媒體、微信微博自媒體等參與地方立法討論、辯論或者提出意見和建議；同時在政府、人大等官網上開辟專門的立法征求意見和建議的網站或者專欄，開設互動平臺，鼓勵公眾表達對立法內容的意見和建議。此外，加強社會公眾的立法訴求的收集機制，利用好地方立法的基層聯系點平臺，主動征求并收集公眾意見和建議，傾聽社會公眾的立法呼聲，使不同階層、群體的社會公眾的立法訴求，特別是弱勢群體和少數群體的立法訴求，都能在地方立法得到適當的反映和體現。

除了個體的主動參與表達和政府主動收集社會公眾的立法訴求外，地方立法機關還必須從以下幾個方面有效保障公眾有效參與：一是參與內容的全覆蓋和 “ 過程的全程化 ”［10］255。前者包括立法的全部范圍、所有問題和貫穿始終。后者是從立法規劃、立項到立法調研、起草、論證、清理和評估全過程的每一個環節都要有公眾真實有效參與。二是明確規定公眾參與的具體程序，賦予其相應的法律效果，如規定立法調研過程中公開征求意見不得少于三十日、限期答復征求意見期間公眾的意見或者建議等。三是給予弱勢群體、少數群體更多的利益表達機會，建立公眾代言制度，立法機關委派或者委托專業人士代為表達，讓具備專業知識的律師或學者等代表弱勢群體、少數群體參與地方立法，使其通過合法渠道反映立法訴求，加強其利益博弈力量。四是鼓勵社會公眾的組織化表達。鼓勵公眾積極加入行業協會組織或者其他興趣團體、利益團體等組織，以 “ 結社參與立法 ”［11］71的方式，將分散的立法訴求進行整合，更集中、理性和完善地表達立法訴求，從而獲得更大的立法 “ 話語權 ” ，提高立法參與水平和實效。五是參與立法表達中要重視與吸納反對意見。特別是在聽證會中公眾表達的反對意見，有助于提高立法科學性，也是聽證會的價值所在，是必須尊重的。

（四）反饋各方利益訴求，建立訴求整合機制

避免公眾參與流于形式，立法機關在公眾參與后，還應合理整合公眾參與的意見和建議，并及時反饋。公眾參與地方立法后最關心的問題在于意見或建議是否被采納，以及未采納的理由是什么。所以，有必要 “ 完善立法反饋機制 ”［12］37，積極進行立法反饋。立法機關要明確反饋的具體責任，尊重公眾提出的關于立法計劃、立法項目等的意見和建議，讓公眾的參與意見都能得到及時、明確的回復。公眾意見及采納情況應向社會公布，采納的結果要及時告知；未采納的也要及時說明理由。對于署名參與者，更要具體、直接回復到署名者。只有這樣，才能體現立法機關的重視程度，提高公眾參與的主體意識與認同感，促進公眾有序 “ 參與地方立法的實質化 ”［10］255。

當前社會需求日益多樣化，不同的主體、階層有著不同的立法訴求。有的立法訴求是合理的，有的立法訴求是不合理的，還有的立法訴求是合理但并不可行的。而且各階層、各群體不斷擴大，并以社團組織方式強化了參與地方立法的積極性與內驅力，因此需要協調整合不同利益群體的立法訴求，同時建立、完善不同立法訴求的洽談和互惠合作機制。不同的公眾代表著不同的具體利益、價值觀念、意識形態，其立法訴求也就不同，甚至相互沖突。因此，應當建立一套適當可行的各方利益的協調平衡機制，有效協調整合各方的利益和立法訴求。各方通過利益博弈與協調，既表達自身訴求又了解其他群體訴求，進而進行妥協、協調和整合。特別是利益相互沖突時，做出犧牲的一方應當得到適當的利益補償，從而使各方利益和立法訴求達到相對平衡，并預估其實施的成本與效果，做到優中選優，實現社會整體利益的最大化。

（五）明確確定責任標準，構建參與控制機制

公眾參與的控制機制必須 “ 以具體、規范的責任標準 ”［13］37加以衡量并予以確定。將公眾參與地方立法工作以及地方立法機關的反饋情況作為相關單位的權責績效指標進行考核，確定 “ 是否及時公布全面信息，是否便于公眾將及時查閱立法過程中相關的資料、文件等，是否能夠及時答復公眾的建議，并進行記錄 ”［12］37等內容作為地方立法機關的績效考核指標。

在建立行為準則和績效考核指標的基礎上，在地方立法中公眾要有效參與，立法機關還應以明文形式明確規定參與者的權利和義務：依法享有權利受法規保障；違法行使權利或者違反義務則應負相應的法律責任，以強化公眾參與控制機制。同時要確保立法機關及其政府相應職能部門依法履行職權職責，并建立起一整套制約與監督機制，有效追究違法責任。這對公眾實現參與權具有關鍵性的作用。一是 “ 對于在起草、審查階段公眾參與要素缺乏或者不足的立法草案，審查單位和審議機關應當通過多種途徑充分補充征求公眾意見或者退回起草單位、審查單位重新組織公眾參與，對于審議階段公眾參與要素缺乏或者不足的立法草案，不通過審議，從實體上保障公眾參與權利的實現，從根本上解決立法機關在組織公眾參與地方立法上的隨意性問題 ”［14］。二是針對公眾參與的各種形式，分別設計適當可行的環節和具體方式，限制立法機關的自由裁量權。三是對非法干涉參與行為、妨礙正常立法工作進程的，進行及時勸阻和制止；對故意擾亂立法參與秩序、非法破壞立法工作的，要依法處罰。四是立法機關對未按規定舉行聽證、公開立法信息、對公眾意見進行反饋的立法草案，明確規定不予審議，并追究相關領導和主要責任人的法律責任。