共同抓好大保護 協同推進大治理奠定現代美麗幸福大西寧建設基礎

楊麗波， 嚴淑珍

(西寧市水土保持工作站，青海 西寧 810000)

1 基本情況

西寧市地處青藏高原東北部，是青海省政治、經濟、文化、交通、教育、醫療中心，全市總面積7 679 km2，下轄城東、城中、城西、城北和湟中5個區，大通、湟源2個縣及西寧(國家級)經濟技術開發區、青海國家高新技術產業開發區，常住人口238.7萬人，城鎮化率72.9%，是青藏高原唯一人口超過百萬的中心城市，也是“三江之源”和“中華水塔”國家生態安全屏障建設的服務基地和大后方。全市河流水系主要由湟水干流及北川河、南川河、西納川河等支流構成。受自然條件、地形地貌、土壤結構等因素影響，全市水土流失較為嚴重，據《青海省水土保持公報(2019)》，全市水土流失總面積2 171.85 km2，占土地總面積的28.28%。

2 水土保持工作開展情況

近年來，西寧市始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神，認真貫徹實施《中華人民共和國水土保持法》《青海省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，堅持“預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、突出重點、因地制宜、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針，將生物措施和工程措施相結合，通過“上治、中擋、下排”綜合施策，基本實現了“泥不下山、水不亂流，山上綠樹成蔭、山下河水變清”的“保土、保水、保肥”目標。截至2020年底，全市累計治理水土流失面積1 722.15 km2，有效改善了水土流失狀況，進一步改善了人居環境，提升了生態文明程度。

2.1 堅持高位推動，著力構建水土保持工作新格局

市委、市政府高度重視水土保持工作，主要領導多次作出批示，還經常深入基層調研指導、聽取匯報、督促落實。市政府立足全市水土流失治理現狀，堅持預防保護與治理并重、經濟與生態協調的原則，多次召開全市水土保持工作專題會，對水土保持規劃、預防、治理、監測和監督等工作進行全面部署。印發了《西寧市水土保持目標責任專項考核辦法(試行)》，進一步壓實工作責任，明確工作重點。建立了由市政府牽頭的水土保持工作領導機制和部門議事協調機構，著力推進水土流失綜合治理各項工作。各相關部門認真履職，水務部門加快推進小流域和坡改梯綜合治理，林草部門著力抓好荒山荒坡整地造林，農業農村、自然資源等部門持續推進土地整治、高標準農田建設等工作，發展改革、財政、行政審批等部門重點從立項、資金保障、審查批復等方面，全力支持水土保持工作。各縣區均設立了水土保持工作機構，積極開展日常工作，政府主導、部門推動落實、縣區組織實施的工作體系日趨完善，初步構建了共同抓好大保護、協同推進大治理的工作新格局。

2.2 突出規劃引領，確保水土保持治理目標任務落實

為防治水土流失，減少河流泥沙，保護和合理利用水土資源，促進全市經濟和社會高質量發展，西寧市以合理開發、利用和保護水土資源為主線，充分發揮水土保持在保護和改善生態與人居環境及農村群眾生產生活條件等方面的重要作用，協調水土保持與農業農村、自然資源、林草、生態環境、水利及其他水土保持有關行業的關系，在全面總結水土保持實踐經驗的基礎上，組織開展了“西寧市黃河流域水土保持綜合治理研究”，編制了《西寧市水土保持規劃(2019—2030年)》，科學劃定了水土流失重點預防區和治理區，明確了全市水土保持工作近、遠期總體目標，為開展水土流失治理提供了科學決策依據。規劃編制過程中，注重發揮大自然的生態自我修復功能，認真落實預防保護、綜合治理、監督管理、統籌規劃的方針。規劃的實施，對于促進生態安全、防洪安全和飲水安全，實現水土資源可持續利用，將發揮重要科學引領作用。

2.3 堅持系統治理，有效預防和減輕水土流失

堅持山水林田湖草系統治理，采取封育保護、自然修復等措施預防和減輕水土流失。加強坡耕地、淤地壩等水土保持重點工程建設，加大水土修復力度，著力治山、治水、治田，整體聯動推動水土流失預防和治理工作。

一是依法審批方案。按照水土保持法有關規定，督促生產建設單位在項目主體工程開工前，依法及時編制生產建設項目水土保持方案報告書(表)，并申請辦理審批手續。生產建設單位按照批準的水土保持方案，嚴格落實水土流失預防和治理措施，依法履行水土流失防治責任和義務。2020年，全市審批建設項目水土保持方案254項。

二是推進重點項目實施。以小流域為單元，堅持因地制宜，合理布局，設立層層攔蓄的水保防護體系，重點實施坡耕地水土流失綜合治理、黃土高原水土流失綜合治理、溝道治理、淤地壩除險加固等工程，完善引大濟湟北西干渠、湟水北干渠灌溉工程田間配套項目，改善灌溉面積1.87萬hm2，有效改善了水土流失狀況。比如，在高山生態修復區，通過實施封育措施提高植被自然修復能力，有效防治了坡面水土流失；在低山丘陵溝壑區坡耕地修建水平梯田，在宜林草荒坡地營造水保林，在侵蝕嚴重的溝道內布設溝頭防護、淤地壩、石谷坊、溝口護岸墻等。通過種草、造林等生物措施和封育等管理措施，以及谷坊、溝頭防護、淤地壩等工程措施，結合坡改梯、田間配套等，積極推進了水土保持重點工程建設。截至2020年底，全市共完成小流域治理154條，治理水土流失面積1 722.15 km2(其中：完成坡改梯78 577.80 hm2、水保造林36 676.04 hm2、種草1 084.3 hm2、封育55 877.14 hm2，修建治溝骨干壩63座、中小型淤地壩329座、小塘壩或谷坊3 676座、溝頭防護265座、護岸墻13.12 km，完成淤地壩除險加固38座)，累計完成投資10.97億元。再如，通過水土保持工程項目實施，改變了溝道滑坡、泥石流的形成條件，有效遏制了溝道下切和溝岸擴張，延緩了暴雨徑流的匯集過程。2020年8月28日，西寧市各縣區普遍遭受持續強降雨，降雨中心湟源縣波航鄉波航村24 h降雨量到達102.7 mm(超過2016年8月18日單日64.6 mm極限值)，全市各縣區均未發生大的山洪災害，水土保持保障了群眾生命財產安全。據西寧水文站湟水河干流西寧段多年平均泥沙含量監測統計數據分析，2016—2020年泥沙含量平均值為0.566 kg/m3，年均減少輸沙量53萬t，水土保持取得顯著成效。

三是全面推進國土綠化。進一步將水土流失綜合治理從國土空間布局方面融入城鄉綠化生態大格局，圍繞構建“一芯兩屏三廊道”新型城市生態格局，高標準開展“高原綠”、國土綠化三年提速等行動，持續開展“天?！?、“三北”、退耕還林(草)等林業生態重點工程，著力提升水源涵養能力，最大限度地控制水土流失。截至2020年底，累計完成造林任務1 887.60萬km2，森林覆蓋率由2016年的32%提高到36%，草原植被蓋度由52.7%提高到60.26%，建成區園林綠地面積由3 600 hm2提高到3 919 hm2，人均公園綠地面積由12 m2提高到13 m2，市郊南北山森林覆蓋率由1989年的7.2%提升到79%。

四是組織實施高標準農田建設。堅持把建設高標準農田作為提高耕地質量、發展綠色農業、實施鄉村振興的重要抓手，結合平地少、水澆地少、坡地多、旱地多的實際，組織實施高標準農田建設，大力推進旱地改水澆地、坡耕地改梯田，通過平整土地、改良土壤、配套高效節水設施等措施，著力提升耕地蓄水保土能力。2019年以來，累計實施高標準農田建設任務1.81萬hm2，為提高機械化耕作，減少水土流失,增加地力和農作物產量，發展設施特色農業提供了有效保障。

五是開展河道系統治理。大力推進河湖庫水系連通，實施水生態文明建設(三期)工程、農村水系綜合整治工程和水沙調控綜合提升治理工程，推進南川河周邊村地埋式、庭院式污水收集處理試點，減少污水直排及其泥沙含量，自然修復了河湖生態岸線。同步開展湟水河、北川河系統治理工作，推動河道治理模式從局部治理向全流域系統治理轉變。做好農村污水管網敷設，積極開展箱涵修復改造，實施截污納管工程，全方位保護河道水環境，鞏固提升了水土流失綜合整治成效。同時，加大投入，規劃建設整齊劃一的梯田、四通八達的田間道路，改善村容村貌，為發展設施農業、觀光農業、鄉村休閑旅游度假，增加農民收入奠定了基礎，并打造了湟中卡陽、大通邊麻溝等一批“水土保持+設施農業+生態觀光+休閑旅游”典型小流域綜合治理示范樣板，有效提高了群眾的生產生活質量，將生態優勢變為產業優勢、經濟優勢，促進了水土保持生態產業化和產業生態化。2019年參加全國水土保持現場工作會議的代表參觀了卡陽小流域和北川河濕地公園，紛紛稱贊其探索出了可復制、可推廣的經驗。

2.4 加大監管執法力度，人為水土流失得到有效控制

按照水土保持法等法律法規及深化“放管服”改革要求，全面加強水土保持監管工作。

一是加大監管力度。開展《西寧市水土保持管理辦法(修訂)》立法調研，印發《西寧市生產建設項目水土保持監督檢查工作方案》等文件，不斷加大對在建項目水土保持“三同時”制度落實情況的督查檢查力度，對2011—2020年的315項生產建設項目進行了全面監督檢查。

二是組織開展專項整治。根據水利部、黃委統一安排部署，認真組織開展“水土保持疑似違法違規擾動圖斑核查”和“黃河流域生產建設項目水土保持專項整治行動”。2019、2020年，對水利部下發的疑似違法違規擾動圖斑，通過生產建設項目區域遙感監管專用軟件，采取采集擾動圖斑信息、拍攝現場照片等方式進行現場復核，共核查圖斑1 372個，依法查處330個違法項目。認真排查全市黃河流域2011年以來的315項生產建設項目，對179項違規項目進行了限期整改。通過生產建設項目水土保持遙感監管和日常監管檢查相結合，實現了全市生產建設項目監督檢查全覆蓋。

三是強化行政執法檢查。成立了西寧市水行政綜合執法監督局，制定了《西寧市水事違法案件線索移送制度》，建立了水土保持監督檢查與行政綜合執法聯動機制。2020年，開展聯合檢查51次，集中約談15個存在水土保持違法違規行為的單位并限期整改。

四是持續加大水土保持補償費征繳力度。根據行政審批部門批復的生產建設項目水土保持方案，加大補償費征繳力度，及時督促告知生產建設單位依照批復足額繳納水土保持補償費。2020年度全市實際征繳補償費1 346.52萬元，征收額較上年度增長6倍，補償費全部依規及時足額上繳國庫。與稅務部門順利完成了補償費的交接劃轉工作，建立了征收工作信息互通、協同共管機制。

2.5 強化動態監測，信息化管理水平有效提升

加強水土保持監測工作，進一步完善監測基礎數據，助力生態文明建設。制定《西寧市水土保持監測與信息化工作實施方案》，明確年度工作計劃，詳細部署監測任務、成果要求、進度安排等工作。加強信息化建設，對可能造成嚴重水土流失的生產建設項目，充分利用現代信息技術開展水土保持動態監測和變化情況分析評價。借助無人機航拍、高分辨率衛星影像解譯等，開展遙感監管及國家重點工程圖斑精細化核查工作，確保了小流域綜合治理、坡改梯等項目水保效益達到設計要求。

2.6 加大宣傳引導，全民水保意識明顯提高

加大水土保持法等法律法規的宣傳力度，認真組織開展“世界水日”“水保法宣傳周”等宣傳活動。對重點企業、重點單位通過組織學習培訓、召開座談會、發放宣傳冊和上門講解等方式主動跟進宣傳，進一步提高了生產建設單位依法履行水土流失防治主體責任的意識。通過線上線下多種方式，在新華網、學習強國及報刊、電視電臺、融媒體等平臺，持續加大宣傳引導力度，努力營造良好氛圍。

3 下一步工作打算

下一步，西寧市將繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記參加十三屆全國人大四次會議青海代表團審議時的重要講話精神，認真貫徹實施水土保持法等相關法律法規，統籌山水林田湖草系統治理，持續加大水土保持工作力度，努力為建設現代美麗幸福大西寧奠定堅實基礎。

一是加強規劃引領。始終把水土保持工作放在重要位置，不斷完善工作議事協調機制，及時研究解決問題。修訂完善《西寧市水土保持管理辦法》，進一步細化規劃、預防、治理、監督和法律責任等條款。不斷健全完善水土保持目標責任考核評估辦法，促進生態建設與經濟高質量發展。有效銜接“十四五”規劃目標，按照《西寧市水土保持規劃(2019—2030年)》，科學指導全市水土流失防治重點和布局。規劃水土流失重點治理規模約1 150 km2，其中：近期(2025年)水土流失重點治理規模約650 km2，包括一般小流域綜合治理面積300 km2、生態清潔小流域綜合治理面積150 km2、侵蝕溝水土流失治理面積120 km2、坡耕地水土流失治理面積80 km2；遠期(2030年)目標是在近期治理基礎上，再完成水土流失重點治理約500 km2。

二是堅持問題導向。堅持政府引導、項目帶動，突出重點區域，聚焦關鍵領域和薄弱環節，突出黃河流域生態保護和高質量發展，持續開展小流域綜合治理、荒山荒坡整地造林、土地整治、高標準農田建設等重點治理工程，加強生態自我修復，做好項目儲備，積極爭取項目和資金，加快水土流失治理步伐，計劃每年治理水土流失面積150 km2。進一步改善河道水環境質量，實施南川河水生態文明建設工程等項目，修復河道兩側天然河濱緩沖帶，凈化漫流入河的面源污染。推進南川河流域水環境生態補償工作，探索建立以縣區級橫向補償為主的水量、水質一體式生態補償機制。按照《西寧市水利工程管理與保護范圍劃定工作實施方案》，力爭2021年完成全市水利工程管理與保護范圍劃定工作，探索建立管理范圍明確、權屬清晰、責任落實的水利工程管理責任體系。結合水系連通及農村水系綜合治理、美麗鄉村建設等工程，因地制宜推進生態清潔小流域建設，積極探索具有高效生態功能、助力鄉村振興的水土流失綜合治理新模式，實現傳統小流域治理水平進一步提升。

三是全面依法履職。以水土保持“三同時”制度落實為重點，加大水土保持法律法規制度貫徹執行力度。進一步加強部門聯動、聯合執法，強化生產建設項目水土保持事中事后監管。

四是提升監測能力。充分利用信息化技術手段，加強生產建設項目“天地一體化”動態監管。繼續加大國家水土保持重點工程和建設項目“圖斑精細化”動態監測核查工作，強化監測成果應用。完成地理信息數據庫及電子欄柵建設，將水利工程管理范圍的數據納入自然資源部門“一張圖”管理，實現數據共享。

五是廣泛宣傳教育。充分利用傳統媒體和新媒體，持續加大水法、水土保持法等法律法規宣傳力度，提升宣傳效果，營造良好氛圍。