基層事業單位內部控制制度建設的實踐與探究

摘 要：《行政事業單位內部控制規范（試行）》自2014年1月1日施行以來，各行政事業單位結合自身的業務性質、業務范圍、管理框架，貫徹落實建立健全內部控制制度，并將其有效實施。本文以基層事業單位—*市體育運動學校為例，先介紹案例學?；靖艣r和內部控制制度建設情況，再評價分析其內部控制制度，提出有針對性的基層事業單位內部控制制度完善建議，以此展開對基層事業單位內部控制制度建設的實踐與探究。

關鍵詞：基層事業單位;內部控制制度;制度建設建議;

內部控制制度是單位內部建立的使各項業務活動互相聯系、互相制約的措施、方法和規程。在財政部印發的《行政事業單位內部控制規范》中有這樣的規定，“內部控制是指通過制定制度、實施措施和執行程序，實現對行政事業單位經濟活動風險的防范和管控?！苯炔靠刂浦贫?，規范經濟業務活動，要以控制目標為方向，遵循統一的控制原則，將制衡機制嵌入到制度建設中，通過不同制度之間的銜接和制衡，建立健全的內部控制制度體系，以期達到提高單位內部管理水平的目標。本文以*市體育運動學校為例，先介紹案例學?；靖艣r和內部控制制度建設情況，再評價分析其內部控制制度，提出有針對性的基層事業單位內部控制制度完善建議。

一、*市體育運動學校內部控制建設情況

（一）學校概況

*市體育運動學校是市體育局直屬的全額撥款事業單位，是經省政府批準的一所集初中、中專于一體的中等體育專業運動學校。學校成立于1985年4月，以培養輸送高水平體育后備人才和中等體育專業人才為主要職責，是該市競技體育的龍頭，肩負著市競技發展的重任。學校目前人員編制70名，現有教職工69人，在校學生總數800人左右。學校成立了由黨組書記、校長任組長，黨組成員和各科室負責人組成的內部控制領導小組，加強領導、穩步推進內部控制制度執行落實到位。

（二）內部控制組織架構

學校內部控制領導小組下設內部控制工作辦公室，設在財務科，具體負責提出內部控制建設建議，完善內部控制制度和其執行落實工作。紀檢監察部門負責組織實施對內部控制制度的監督檢查和自我評價，提出改進意見和建議。學校調動各科室和全體教職工參與到內部控制活動中，推動了內部控制制度對單位活動的全面控制（如下圖所示）。

（三）管控架構

學校的管控架構分為單位層面控制、業務層面控制和內部控制自我評價三個層次。在單位層面控制中，學校成立了內部控制領導小組，采用集體決策、專家論證和技術咨詢相結合的的決策機制，明確學校任務和工作機制，建立較完善的崗位責任制和問責制，統籌部署內部控制建設和執行的整體工作;在業務層面控制中，對預算業務、收支業務、采購業務、合同業務和資產管理業務等經濟業務中的風險進行評估，對其中存在的合規性風險進行控制，建立規范化業務流程，同時強化事后監督評價，嚴格考核相關責任部門和責任人;在內部控制自我評價層面中，結合業務層面內部控制執行情況，著重對內部控制設計的健全性、合理性和內部控制執行有效性進行評價，不斷完善學校的內部控制制度。

（四）工作機制和流程

學校制定了完善的工作機制和程序，實現了決策機制、執行機制和監督機制相分離，起到有效制衡的效果;對預算業務、收支業務、采購業務、合同業務和資產管理業務制定了規范的業務流程，并制定了預算管理制度、采購管理制度、出差審批制度和資金支出審批制度等相關制度，實現了不同制度之間的相互銜接，以制度保障執行。（見三權分配表）。

二、內部控制建設評價標準

（一）內部控制制度的健全性

主要包括：1.根據學校需要依法制定內部控制制度;2.能夠對學校的管理活動全過程充分地反映與控制。

（二）內部控制制度的合理性

主要包括：1.根據內設部門、業務范圍、人員配置、風險狀況、管理框架設置切實可行的內部控制流程;2.內部控制流程能夠合理預防經濟業務和管理活動中存在的風險;3.內部控制流程對提高單位內部管理水平起到積極促進作用。

（三）內部控制制度執行的有效性

主要包括：1.對重大經濟活動的決策實行集體決策制度，聘請專家進行分析論證，防范決策風險和腐敗風險;2.在執行機制中明確權責和職能分工，劃分學校內設部門和崗位的權利和責任，實現權責的對等分配;3.單位預算執行和經濟業務在合法合規的范圍內進行，財政資金支付高效安全，國有資產保持安全和完整，財務信息編報真實完備。

三、內部控制制度建設中存在的問題及改進建議

（一）存在的問題

第一，內部控制職能部門缺乏獨立性。學校建立內控制度的積極性不高，一些其他基層事業單位也沒有獨立財務部門和相關監督機構，更談不上成立內部控制職能部門。學校內部控制工作辦公室下設在財務科，內部控制職能部門缺乏相對獨立性，各部門間的內控風險因素缺乏統籌兼顧，在各業務銜接過程中無法細致梳理，橫向溝通協調性差，導致整體內控執行效果都偏低。

第二，內控工作辦公室人員配備不足。學校內部控制工作辦公室由財務部門牽頭，學校財務專業人員僅有 2 名，一個是會計主管崗，一個是出納崗。以上崗位只能保證日常編報核算，除收支業務和記賬業務個別環節已經做到分離外，其余崗位因人員不足，無法實現分離，更無內部審計崗位。財務科作為牽頭部門，人員少，任務多，職責不明，平時忙于日常報銷、記賬等基礎工作和應付上級大量繁雜的報表編報，在沒有系統、充足的培訓下，對內部控制的要求理解也不夠透徹，缺乏足夠深入的考量，降低了參與內部控制的主動性。

第三，資金管理活動有待加強。一些單位存在重視預算收支，忽視預算的編制和評價問題。部分單位管理人員認為單位內部財務管理就是從財政“要錢、花錢”的過程，預算缺乏必要的調研基礎，對編制預算的重要性認識不到位，資金使用過程中滋生了財務決策的隨意性，產生了財務管理的“松、散、亂”現象，削弱了專項資金的預算執行力;此外，預算資金缺乏后續跟蹤審計，效益考核不充分，成本考核不重視，使得資金效益不能達到預期效果。

第四，內部控制監督機制不健全。內部監督機制包括內部監督和外部監督兩個層面。內部監督層面來看，內部控制制度執行情況的監督任務主要由學校財務部門承擔，同時財務部門又是內部控制制度的主要執行部門，這就難免造成自己監督自己、控制活動效率低下的局面。有些單位內部的監督機構如紀檢監察等部門，這些部門受制于單位領導層，有時候不能獨立行事，沒有真正起到監督作用。外部監督機構主要是財政、審計和紀檢等部門，這些機構部門主要以事后檢查為主、事前事中監督很少;突擊性、專項檢查多，日常監督少;從監督覆蓋面的內容上看，也不能對各項經濟業務活動做到全過程的監督。

（二）改進建議

第一，內部控制制度體現適應性和可操作性。即制度的建設必須在國家宏觀管理的基礎上結合單位實際，保證內部管理有制度可依，不能依樣畫葫蘆，內部控制制度條文的表述應該簡明規范，便于操作，注重與日常實務緊密聯系。

第二，設置獨立的內部控制職能部門。內部控制工作辦公室一般設置在內部控制職能部門或者牽頭部門，也可以是跨部門的，由會計、采購、審計、預算、資產管理、紀檢監察等部門或崗位抽調專業人員作為內部控制工作辦公室的成員，建立預決算、政府采購、資產管理等部門和崗位之間的溝通協調機制，形成管控合力，確保經濟業務得到專業有效的財務管理和內部監督。

第三，嚴格落實不相容崗位相分離制度，施行內部授權審批和強化評價監督。按照分事行權、分崗設權、分級授權的要求，明確審批審核范圍，強化審批審核責任;明確不同崗位的崗位職責，界限清晰，對關鍵崗位要加強監督、細化責任，嚴肅考核;嚴格落實不相容崗位分離和崗位輪換制度，降低崗位風險，避免舞弊行為;定期開展重要崗位工作人員的業務培訓，不斷提高專業人員的政治和業務素質。

第四，重視經濟活動風險評估。重視落實風險管理制度，全面、系統和客觀評估經濟活動存在的風險。風險評估需要對單位的經濟活動的管理現狀進行全面摸底，風險評估應當盡可能全面、細化，包括單位層面風險評估和業務層面風險評估。每年對單位經濟活動風險進行一次全面評估;定期對（每季度）對經濟活動風險評估;對重大經濟活動風險隨時進行評估。

第五，加快推進內部控制制度信息化。傳統的內部控制手段存在滯后、低效、單一等局限性，數字信息化也應逐步應用到單位內部控制中來，使傳統的與新型的內部控制方式實現相互配合。在內部控制信息系統中，單位出差人員通過內部控制軟件處理待辦的事項業務，如出差申請、費用報銷等;單位經濟活動管理者通過內部控制軟件對權限范圍內的經濟事項進行審批和辦理;單位經濟活動監督者通過內部控制軟件對各項經濟業務進行動態監控等等。行政事業單位的內部控制軟件是一個龐大而復雜的信息系統，六大業務層面經濟活動的控制，必須依賴于基礎數據、業務流程、內部表單、不相容崗位、業務歸口、分級授權等基礎設置，一旦脫離了這些基礎設置，業務層面的內部控制將不能實現。因此，內部控制信息系統要有基礎平臺的支撐和資金保障。由市級或省級財政部門統一構建內部控制信息化系統，相對節約購置資金、提高專業水準。

第六，內部控制與外部監督緊密結合，建立內外約束機制。單位可以將內部控制制度執行情況納入本年度工作績效考核指標體系，建立激勵和問責機制，促進制度落實到位?；鶎邮聵I單位通過建立健全自身內部控制制度的同時，還要自覺接受來自單位外部的監督，諸如財政、審計、稅務、紀檢等部門的監督、指導和檢查，填補自身制度的漏洞，促使內部控制更加規范和合規合法。此外，繼續推進單位信息公開和預算信息公開工作，接受社會公眾監督和約束，確保內部控制制度有效落實到位。

結語：

內部控制制度是基層事業單位的一項重要管理制度，是單位實施內部控制的有力保障。通過內部控制制度建設，實現權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系的目標，更好發揮內部控制在提升單位內部管理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

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作者簡介：孫崇揚（1990.3-），女，漢族，山東臨沂人。主要研究方向：事業單位財務管理。