提高高職院校內部治理能力的途徑與措施

羅能 李健

摘 ?要：國家治理體系建設要求高職院校提高內部治理能力。高職院校內部治理還存在諸多問題，需要在營造內部治理文化氛圍、完善治理結構、創新管理干部的選拔和培養機制、加強內部質量保證體系建設等方面開展工作，有效推進內部治理工作。

關鍵詞：高職院校;內部治理;治理結構;治理能力

中圖分類號：G718 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2021）09-0067-03

經過近20年的高速發展，我國高職院校內部管理制度不斷完善，辦學實力不斷增強，社會和國際影響力不斷上升。但是，與發達國家的教育治理現狀、我國加快推進學校治理能力現代化建設的新要求相比，高職院校在管理理念、管理能力和辦學水平等方面仍有相當大的差距。這是由職業教育治理體系不健全，職業院校治理能力低下所造成。本文從國家治理體系建設的要求出發，分析高職院校內部治理存在的主要問題，并提出高職院校提高內部治理能力的途徑與措施。

一、國家治理體系建設要求高職院校提高治理能力

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。在教育領域特別指出：深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。從“統治”和“管理”到“治理”的轉變，顯示了國家治理思想的飛躍，為職業教育治理體系建設和高職院校治理能力提升提出了新的要求 [1]。2014年，國務院頒布了《關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》明確提出：“職業院校要依法制定體現職業特點的章程和制度，完善治理結構，提升治理能力;健全聯席會、董事會、理事會等治理結構和決策機制”?！稕Q定》進一步給出了職業院校治理體系建設的方向和著力點。

為了加快推進學校治理能力現代化，2015年，教育部在印發《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》的文件中，再次提出“以落實學校辦學主體地位、激發學校辦學活力為核心任務，加快健全學校自主發展、自我約束的運行機制?！?同年，教育部印發了《職業院校管理水平提升行動計劃》和《高等職業教育創新發展行動計劃》（以下簡稱“雙行動計劃”）。在“雙行動計劃”中，教育部繼續強調：推動?？聘叩嚷殬I院校依法制定章程，完善治理結構，提升治理能力。為了落實職業院校內部治理工作，教育部同年還出臺了《關于建立職業院校教學工作診斷與改進制度的通知》和《高等職業院校內部質量保證體系診斷與改進指導方案（試行）》。

2017年，國務院頒布《國家教育事業發展“十三五”規劃》。對教育系統的內部治理工作提出了目標：到2020年，“基本實現管辦評分離，形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的格局，教育治理體系和治理能力的現代化水平明顯提升”。2019年，中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》中，再次強調要“推進教育治理體系和治理能力現代化;提高學校自主管理能力，完善學校治理結構，繼續加強高等學校章程建設;推動社會參與教育治理常態化，建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制;形成全社會共同參與的教育治理新格局”。

最近教育部、財政部在《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》中，把“提升學校治理水平”作為高職院?！半p高”建設的重要目標之一，要求建設 “雙高”計劃的高職院校必須“健全內部治理體系，完善以章程為核心的現代職業學校制度體系，形成學校自主管理、自我約束的體制機制，推進治理能力現代化?！?/p>

近5年，國務院、教育部密集出臺文件，反復強調在教育系統以及職業院校，要求推進治理體系建設和治理能力現代化，并出臺落實措施時間表。這表明，高職院校的內部治理是新時代國家治理體系建設大背景下高職院校建設、管理和改革的新要求、新常態。

二、高職院校內部治理存在主要的問題

（一）高職院校治理文化未得到普及

盡管在黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系建設”，黨的十九大報告中又完整地提出新時代國家治理的方略、構架和方式，特別是想通過“雙行動計劃”使高職院校的治理體系建設落地并收到初步成效。本次的“雙行動計劃”，不同于教育部以往的項目建設，先給予項目經費支持，到期再組織驗收，而是要求各省市教育行政部門組織各高職院校按照文件要求先自主建設，后教育部認定獎勵。因此，省市教育行政部門對“雙行動計劃”貫徹執行力度不一，高職院校也慣于用經費支持項目推動，“雙行動計劃”完成情況并不理想。原因在于目前關于學校治理的理論研究較少，各級對教育部有關治理文件的宣傳不徹底，高職院校對“管理”知曉，對“治理”陌生，更沒有系統思考院校治理的方法與途徑，廣大教職工也不知道“治理”為何物。高職院校幾乎沒有建立“治理”文化。

（二）高職院校治理結構未健全，內部權利失衡

從兩個方面來看，一是大部分高職院校沒有按照教育部的要求，建立健全聯席會、董事會、理事會等開放性的治理結構。有的學校即使建立了這些機構，也沒有形成有效的決策機制。高職院校治理結構的“開放性”，是落實產教融合、校企合作辦學模式和人才培養模式的前提和關鍵。二是高職院校內部權力失衡。高職院校內部治理結構是黨委領導下的校長負責制，要求學校形成以黨委為代表的政治權力、以校長為代表的行政權力、以學術委員會為代表的學術權力和以職代會以及學代會為代表的民主監督權力等多種權力共存的局面 [2]。在現實中，黨委的集體領導容易成為書記一人領導，校長辦公會容易成為校長一人的辦事會議，缺乏合理程序。學術委員會、職代會、學代會沒有發揮應有的作用。

（三）高職院校管理隊伍管理能力不齊

學校治理，關鍵是要有一支掌握現代管理理念、具備較高管理能力的管理干部隊伍。高職院校的管理干部，包括校級領導和中層干部，絕大部分是從一線技術崗位上提拔的，有豐富的專業經驗和扎實的專業能力，但是大部分沒有系統學習過現代管理基本理論，也沒有接受過管理能力的系統培訓。高職院校的管理干部，基本上是憑感覺和經驗的管理，缺乏現代管理理念和意識，更難以接受比“管理”高一層次的“治理”理念，“一言堂”“一支筆”的管理現象時常發生。

（四）大部分高職院校還沒有找到內部治理的突破口

高職院校校長長期習慣按照上級行政指令辦學，現在要落實自主辦學和內部治理，大部分高職院校反而一籌莫展。這也是上級行政部門一直糾結的“一放就亂，一收就死”現象。就高職院校內部治理來說，推進治理重心下移是適應規模辦學、現代治理、內涵發展的迫切需要。然而長期以來，受到垂直管理體制的慣性影響，大部分高職院校缺乏內部治理的整體思路，在學校管理系統中沒有找到突破口，內部治理無從下手 [3]。

三、高職院校提高內部治理能力的途徑和措施

（一）營造良好的內部治理文化氛圍

校園文化是學校精神的靈魂，優秀的校園治理文化可以促進學校的良性發展。高職院校在打造校園文化時，應著力培育有高職特色的治理文化，并以治理文化為抓手，促進高職院校管理現代化。治理文化是指在院校內部治理的過程中，關于治理的意識、道德、行為、制度、責任感以及價值觀等，要想真正促進治理的持續改進，最終必然要成為一種文化現象 [4]。

高職院校要站在國家治理體系建設的高度，認真學習院校治理的相關理論，以貫徹教育部“雙行動計劃”作為基礎，從精神、制度、行為、環境等層面構建治理文化體系，以民主決策為前提，以產教融合、校企合作、工學結合、知行合一為辦學模式，將內部治理能力提升作為全體師生的共同追求，要達到人人重視治理、人人參與治理、人人享受治理的局面，不斷形成學校治理文化，引導全體師生認識治理的重要性，增強人人都是治理者的主體意識，自覺執行治理規定，積極推進治理建設。只有為高職院校內部治理建設營造良好的氛圍，才能為提升高職院校治理能力提供原動力。

（二）完善高職院校治理結構

高職院校是教育體系的一個子系統，按照系統論的觀點，系統的結構將決定系統的功能，高職院校要實現治理能力的提升，必須科學地構建內部治理結構。構建科學合理的高職院校治理結構，是高職院校內部治理的關鍵。

“產教融合、校企合作”是高職院校的辦學特征，這決定了高職院校是一個開放的系統，必須要有開放的治理結構。因此，高職院校應將多方參與、權責邊界明確、相互制衡作為制度設計的原則，建立政治權力、行政權力、學術權力和民主監督權力相互制衡的運行機制。高職院校要遵從教育部的指示，建立由黨委代表、校長、舉辦者、行業企業代表、專業骨干代表、教職工代表等組成的董事會（理事會）決策制度，明確董事會（理事會）通過民主程序決定學校重大事項的職能及機制，制定董事（理事）資格，明確各利益團隊董事比例，要賦予董事會（理事會）制定或修訂《章程》的法定職權。高職院校要充分認識《章程》對學校治理的重要性，通過《章程》對校內的政治權力、行政權力、學術權力和民主監督權力進行科學的邊界劃分，確定其各自職權管理范圍，破除政治權力和行政權力相互干擾、學術權力和民主監督權力弱化的局面，不斷完善“黨委領導、校長辦學、教授治學、民主監督、社會參與”的內部治理結構。

高職院校要推行權力下移，賦予基層組織更多的權責，落實二級管理制度。杜絕出現學校領導主導學校大小事務“一支筆”的管理陋習。在劃分職權的前提下，學校應保證二級學院在人才培養、專業建設、課程改革、教師聘用、績效獎勵等方面的自主權。學校層面的職能部門要相應地轉變管理職能，在完善各項管理制度的情況下，更多地扮演引導者、負責者、服務者和監督者的角色。

（三）創新管理干部的選拔和培養機制

校長作為學校的價值領導者、教學領導者和組織領導者，在引領教師和學校的發展，促進全面發展和個性發展的和諧統一中起著關鍵作用。2019年1月國務院頒布的《國家職業教育實施方案》中提出：實施教師和校長專業標準，提升職業院校教學管理和教學實踐能力。教師要專業化，校長更要專業化。國家層面對校長專業化的要求是學院治理體系建設的有效保障。

高職院校內部中層管理干部要加強管理。在年輕干部的選拔任用上要創新選拔方式，如采用“公開選拔”“公開提名、多輪推薦、差額選拔”“多輪推薦、差額考察、差額醞釀”等選拔方式，變原來的“伯樂”相“馬”為“賽場”選“馬”，使有韌勁、有思路、有激情、有貢獻的發展型年輕干部脫穎而出 [5]。要加大中層管理干部實績考核力度，暢通領導干部能上能下渠道。對那些長期在領導工作崗位上，工作實績平平或無所作為的領導干部，要充分發揮實績考核這個“指揮棒”，實行實績考核末位淘汰制或問責制。要充分給予現職管理干部現代管理理論學習機會，特別是高職院校治理理論的系統學習機會，把學習作為制度，把學習成效作為重要的考評依據。

（四）內部質量保證體系建設作為抓手

2015年教育部推進的高職院校內部質量保證體系建設、診斷與改進工作，是高職院校完善內部治理結構，落實辦學主體地位、激發辦學活力、健全自主發展、自我約束的運行機制，全面提高辦學水平和提升人才培養質量的最好抓手。目前，教育部在27所高職院校試點，已取得初步成效。各省市，各高職院校對該項工作認識不一，還沒有全面推行。各省市教育行政部門需要站在國家治理體系建設的高度，加大推進力度。各高職院校需要站在內部治理的高度，加快實踐和創新進程。

高職院校要按照教育部的要求，以培養高素質技術技能人才為目的，以完善質量標準和制度規范為重點，以學校發展規劃中制定的一系列目標和上級組織規定的辦學標準相關文件為依據，按照“需求導向、自我保證，多元診斷、重在改進”的方針，制定目標鏈和標準鏈，構建“五橫五縱”結構體系覆蓋網絡，改進“8字形螺旋”常態運行模式，建設質量文化和激勵問責“雙引擎”動力助推，建設質量管理信息化平臺技術支撐，形成開放性、網絡化、全覆蓋、具有較強預警功能和激勵作用的內部質量來保證良好的生態系統質量。

高職院校內部治理工作剛剛起步，各級教育行政管理部門、行業及社會要加強指導、支持和監督。各高職院校要充分認識這是新時代高職院校建設的新要求、新常態，要在國家治理體系建設框架下，加快高職院校治理體系現代化理論研究，加快高職院校內部治理的實踐創新，不斷提升高職院校內部治理能力，不斷提高辦學水平和人才培養質量，探索中國特色的職業教育新路徑 [6-7]。

參考文獻：

[1] 閆智勇. 中國高等教育治理體系現代化研究[M]. 重慶：重慶大學出版社，2018：4.

[2] 童豐生，趙海峰. 完善高職院校內部治理結構的思路與對策[J]. 九江職業技術學院學報，2016（02）：10.

[3] 吳尚忠. 現代治理視域下內部治理重心下移探析[J]. 中小企業管理與科技，2015（32）：191.

[4] 劉陽. 高職院校內部質量保證體系建設的思考[J]. 職教通訊，2017（13）.

[5] 孫文彬，林霞. 打通后備干部使用的“最后一公里”[J]. 前進論壇，2018（12）：49.

[6] 董仁忠. 高職院校治理結構研究[J]. 教育發展研究，2011（07）：36-39.

[7] 張銘. 新常態下高職院校內部治理能力提升的途徑[J]. 哈爾濱職業技術學院學報，2016（03）：11-13.

（責任編輯：劉宇凡）

基金項目：2020年重慶市職業教育學會職業教育科研重大課題“‘雙高計劃’背景下重慶高職院校發展戰略研究”（課題編號：2020ZJXH282002）;2017年重慶市高等教育教學改革重大項目“高職院校內部質量保證體系診斷與改進研究與實踐”（項目編號：171036）。

作者簡介：羅能（1967—），男，碩士，重慶航天職業技術學院副校長，教授，研究方向：高職教育學校管理;李?。?987—），男，博士，西南大學統籌城鄉教育發展研究中心副研究員，研究方向：教育政策。