中國地方政府債務率的影響因素研究

鄭 潔，劉丹玉

（中南財經政法大學，湖北 武漢 430073）

一、引 言

中國融資平臺的快速發展，極大緩解了地方市政建設資金缺口的問題，對拉動地區經濟的發展也有一定的作用。但是隨著我國債務規模的持續提高，其在GDP中所占比重也持續上升，地方政府的舉債規模似乎達到了令政府不得不正視的水平（Zou，2019）[1]。隨著地方政府債務的不斷積累，其面臨的債務風險也在逐步加大，不僅會影響經濟社會發展、地方財政的正常運行，甚至可能引發財政金融風險和社會風險。鑒于此，中國政府自2018年提及“穩妥處理地方政府債務風險”后，2020年中央經濟會議再次提及要在“新常態下抓實化解地方政府隱形債務風險工作”，對完善處置機制化解地方政府債務風險給予高度關注。很多學者開始討論一個重要的問題：債務規模是否存在一個上限或一個適度規模？Wu et al.（2018）[2]認為無論是在理論上還是在現實中我國地方政府融資規模都有一個適度的范圍；張英杰等（2015）[3]也發現存在適度規模，但各地方政府債務的實際規模都在不同程度上偏離了相應的適度規模。

關于我國地方債務風險是否存在或嚴重并未得出一致的觀點，但在近幾年，地方融資平臺的發展出現了一些不可忽視的問題。2010年，銀監會統計發現地方融資平臺中僅有27%的貸款可以用未來項目的收益償還，有23%的貸款屬于違規貸款，其余50%的貸款也都存在著償債問題；2013年，審計署公布的36個地方政府債務統計表明，有大約378.16億元的資金屬于違規使用，其中約71.85%的資金閑置時間超過兩年，有151家融資平臺更是無法償還本息；2018年有23款征信產品無法按時償還債務本息而違約，2019年為58款，2020年仍有21款；截至2019年底，地方融資平臺的帶息負債超過30萬億人民幣，占GDP的比例為34%。此外，地方政府融資規模的持續增長對宏觀經濟帶來了一些負面影響，表現之一就是房地產市場的泡沫化。地方融資平臺主要是通過土地出讓收入進行償債，土地價格的上漲能顯著提高地方政府融投資規模，由于土地總面積有限，這種融投資規模的擴大會在短期內資本化到土地價格中，土地價格將進一步上漲（鄭思齊等，2015）[4]。這些問題不斷累積，很可能會導致金融風險和財政風險，進而會對我國社會經濟的穩定產生負面影響。那該如何調整或調整哪些經濟或者政策變量能夠控制相應的風險？這一問題的答案，對解決中國當前地方政府債務問題，維持地方以及全國的經濟和金融穩定有重要意義（龐曉波，李丹，2015）[5]。

在有關中國地方債務風險的可能來源以及控制措施的研究中，并且主要是以定性研究為主。比如，王周偉等（2019）[6]闡述了中國政府債務風險的擴大可能是由國際一體化的金融市場和國家職能的私有化導致；Chang et al.（2013）[7]認為地方債務風險的出現，可能是由于缺乏對地方政府借款行為的硬性約束所導致。而Wu et al.（2016）[8]提出房地產市場的波動可能是地方債務風險出現的主要誘因，這是因為當前地方融資平臺的發展主要依賴于銷售土地所得的收入，而房地產市場的不確定性將導致土地收入的波動，進而對地方政府的償債來源帶來沖擊，這可能會大大提高地方政府無法償債的風險。這一問題的定量研究相對較少，Mehl et al.（2010）[9]通過對公共債務風險來源的分析，發現經濟規模、投資基礎廣度、通貨膨脹和財政穩健性都與國內債務風險相關。蒲丹琳等（2014）[10]從經濟責任審計角度對地方政府債務風險的來源進行了定量研究，發現地方審計處罰力度對債務風險具有一定的約束作用。郭敏、宋寒凝（2020）[11]采用熵值法計算加權債務總規模并指出在樣本考察期內地方政府債務負擔逐年攀升但風險整體可控，風險主要來源在于地方融資平臺的債務、借款以及PPP項目投資。

總體而言，現有文獻對中國地方政府債務規模和可能的債務風險問題進行了多角度研究，這些研究成果有助于加深對地方政府債務的了解，也為有效管理地方債務提出了有借鑒價值的建議。但現有文獻以定性分析為主，缺乏利用數據實施的定量研究；而在已有的定量分析中，對地方政府債務影響因素的選取不夠全面，忽略了當前中國地方融資主要是以地融資的現狀，即未剔除或控制以地融資的擾動，這可能會導致估計結果的不準確。為此，本文將從中國地方政府的融資現狀出發，整理30個省區市的地方融資平臺債務的相關數據，實證研究土地出讓收入等因素對我國地方政府債務率的影響，以期為控制中國地方債務風險提供有益參考和借鑒。

二、數據和變量說明

（一）變量選取

1. 被解釋變量

本文以地方政府債務率為被解釋變量，該指標等于地方政府債務除以地方政府財政收入與土地出讓金之和。即：

政府債務率=有息債務/(財政收入+土地出讓收入)

2. 解釋變量

參照Channa et al.（2019）[12]，陳菁、李建發（2015）[13]，關于地方政府債務的研究，選取解釋變量如下：

（1）當地財政收入（GR）。

（2）土地出讓金總額（TD），分稅制改革之后，我國地方政府的財政收入和土地出讓金成為地方債務的兩大還款來源。更多的財政收入和土地出讓金，意味著更多的收入可以用來償還債務，因此，二者的直接影響是降低地方政府債務率。動態來看，財政收入和土地出讓金二者之間具有一定的慣性，也就是說，如果某省的財政收入或土地出讓收入相對其他省份高，其接下來幾年的財政收入和土地出讓收入仍會保持在相對較高的水平上，這意味著該地方政府未來的償債能力也相對較高，在這種預期之下，作為資金提供方的金融機構愿意滿足該地方政府更高的資金需求。因此，財政收入和土地出讓金對地方政府債務率還有間接影響—有提高地方政府債務率的傾向。凈效益應取決于直接影響和間接影響孰大孰小。

（3）財政分權程度（FD），以人均地方財政支出與人均中央財政支出之比衡量。財政分權是指對財權和事權在中央和地方政府之間進行劃分。當財政分權程度提高時，地方政府在財權不變甚至是減少的情況下將承擔更多的事權，這意味著財政收入來源的相對減少及支出的增加。地方政府為填補增大的財政缺口，提高負債的動機和壓力都會明顯增強，最終表現為地方政府債務率的上升。另一方面，財政分權程度的提高也意味著地方政府能夠根據當地的現實狀況進行更有針對性的管理，能夠更好地根據本地經濟發展現狀進行合理的投融資決策，從而提高資金的使用效率，這可能有利于地方政府債務率的降低。

（4）政府官員激勵強度（GI），用地區GDP實際增長率表征。當前我國的制度體制具有政治集權和經濟分權的特點，中央政府在決定地方官員升遷過程中考慮的一個重要因素就是官員所在地區的經濟增長速度。在地方政府“謀利性”特征影響下，過度投資于“看得見摸得著”的大規?；A設施建設，采取擴展性經濟政策提高融資力度，力求在短期內刺激經濟快速增長。這種短期行為將引發地方政府融資平臺債務規模的無序擴張、居高不下，從而會提高地方政府的債務率。

（5）地方審計處罰力度（AP），用一年內某省所有被審計單位應上繳處罰金額總和與該省被審單位數之比表示，由于審計處罰在后一年才會起作用，所以選用該變量滯后一期。這對規范官員的融資行為和提高資金使用效率有一定的積極影響，從而對地方債務率的上漲有一定抑制作用。

（6）人口數量（PP），指當地人口總數。

（7）城市化率（UR）即城市人口占總人口比例，會從兩方面影響地方政府債務率。一方面，更多的城市人口意味著高的公共基礎設施建設投資需求，從而導致政府財政收支壓力加大和融資需求激增，可能進而導致政府債務率的上升。另一方面，更高的城鎮化發展水平意味著更豐富的財政資源，這可能會降低地方政府債務率。

（二）數據來源

本文以2009—2019年間中國大陸地區除西藏以外30個省區市的470多家主要融資平臺公司為樣本，匯總各省區市政府的債務數據，實證研究地方政府債務率的影響因素①債務規模、財政收入、土地出讓金、審計處罰力度的單位為億元，人口的單位為萬人，政府官員激勵和城市化率為百分比。1。選取的被解釋變量是地方政府債務率，其中地方政府的有息債務總額由長期借款和應付債券兩部分組成，該數據主要來自于Wind數據庫和中國貨幣網。其他變量的數據主要來源于2010—2020年《中國統計年鑒》《中國審計年鑒》以及《中國國土資源統計年鑒》。

三、我國地方債務率影響因素的實證分析

（一）面板門限模型構建

對被解釋變量和解釋變量取對數后，各變量相應變為lnDR、lnGR、lnTD、lnFD、lnGI、lnAP、lnPP、lnUR。根據Seo et al.（2016）[14]建立的面板門限回歸模型，本文面板門限模型建立如下：

對面板數據進行單位根檢驗，檢驗結果如表1所示，從表1可知，各變量的檢驗結果均顯示平穩。

表1 各個變量的平穩性檢驗

（二）全國地區面板門限回歸結果與分析

為確定模型（1）的門限數量，利用Hansen（1999）提出的門限自舉法進行測算，結果如表2所示。從表2可以發現，單一門限、雙門限以及三門限的F統計量都顯著，根據門限數量的選取規則，本文確定的門限數量為3個，門限值分別為5.36、7.19以及8.6。為闡述方便，將三門限值劃分的四個區域依次稱為：“低債務水平”“中等債務水平”“較高債務水平”以及“高債務水平”。

表2 門限效應檢驗

在門限數量和門限值確定的基礎上，現可對模型（1）進行面板門限回歸分析，回歸結果如表3所示。

表3 三門限面板模型回歸結果

從表3門限回歸結果可知，在“低債務水平”下，作為償債來源的財政收入和土地出讓金的上升會伴隨著地方政府債務率的上升，但土地出讓金的影響在統計上不顯著。當債務規模超過“低債務水平”時，財政收入和土地出讓金的上升會引起地方債務率的下降。進一步分析可發現，財政收入對債務率的反向作用隨著債務規模的增大而增大，彈性系數的絕對值從0.886增至1.484；土地出讓金對債務率的影響情況相對復雜，在“較高債務水平”時其影響程度比其他債務水平下的影響要小。

有意思的是，不管債務規模處在哪個水平上，財政分權程度對政府債務率的影響總是正向顯著的，其影響程度的大小隨著債務水平的上升而下降，從3.451降至0.671。進一步說明財政分權的上升會顯著地提高地方政府債務率，而隨著債務規模的擴大，財政分權程度的作用程度越來越弱。作為衡量官員激勵程度的經濟增長率，與政府債務率同步變動。盡管在“中等債務水平”時，官員激勵的系數為負值，但是并不顯著。在“低債務水平”和“高債務水平”時系數估計值分別為8.320和0.832，在“高債務水平”時系數估計值為正但并不顯著。官員激勵的作用規律為：對地方政府債務率的正向激勵效應隨著債務規模的上升而下降。審計處罰對地方債務率的影響稍微復雜，在債務規模低于“高債務水平”時，審計處罰對政府債務率率的影響為負，其中在“低債務水平”影響程度最大；在“高債務水平”時，審計處罰的影響變為不顯著。城市化率和人口數量對地方政府債務率的影響相似，在“低債務水平”時，二者為負向影響，在債務規模超過“低債務水平”時，二者為正向影響，并隨著債務規模的上升而增大。

四、結論與政策建議

（一）結論

本文建立面板門限模型并利用2009—2019年省區市面板數據實證研究了地方政府債務率的影響因素，得出以下主要結論：

第一，我國地方政府的債務率受到多種因素的影響，其中財政收入和土地出讓金的上升能顯著降低地方政府債務率。而且，二者的影響與債務規模有關系：當債務規模超過最低水平時，對財政收入起到促增作用；當債務規模處于較高水平時，土地出讓金對政府債務率的影響最??；當債務規模處于最高水平時，土地出讓金的影響程度最大。第二，官員激勵程度對地方政府債務率的影響因債務規模的不同而不同。當債務規模處于低水平時，更強的官員激勵會導致地方政府債務率大幅上升。整體而言，無論是在統計意義還是在經濟意義上，審計處罰的影響相對較弱，只有債務規模處于低水平時，它對地方債務率的負向影響才比較顯著。第三，當債務規模處于低水平時，人口數量和城市化率對地方政府債務率的影響都是負向的，但債務規模超過低水平時，二者的影響都是正向的，而且影響的程度都大致隨著債務規模的上升而提高。

（二）政策建議

如前文所述，當前我國地方政府債務率整體而言已經比較接近警戒線水平，個別地區政府債務率則已經超過警戒線，形勢仍舊嚴峻，控制地方政府債務風險刻不容緩。如果應對不當，一場新的金融危機就可能會出現，就像金融大鱷索羅斯所預言的那樣，控制地方政府債務風險的前提是了解地方債務形成的規律，因而本文所述有一定現實參考意義。本文的研究結果可以提供如下啟示。

第一，財政分權程度的提高會增加地方政府的舉債需求。為有效防范地方政府債務率以及債務風險無序上漲，亟須加快財稅體制改革步伐，促使地方政府的財權和事權的均衡化發展。

第二，土地出讓金已經成為地方政府收入的重要來源，二者顯著反向變動。因此，未來房地產市場拐點的出現，可能會導致地方政府土地出讓金的下降，進而提高地方政府債務風險。對此，一方面，中央和地方政府應當在房地產市場可能出現拐點之前做好相應的預案；另一方面，在進行土地使用權的出讓時，應加強融資平臺的監管，提高融資信息披露的質量，從而杜絕變相融資，降低融資成本，提高融資效率。

第三，改變官員政績考核標準，調整官員激勵機制，加強對官員在任職期間所在單位財政財務收支的審計力度，削弱官員把融資所得資金盲目投入到短期能夠提速經濟項目中的動機，并有效作用于優化融資政治環境和降低地方政府債務風險。但當地方債務規模很大時，這種作用的影響非常有限，增加財政收入對于化解地方債務危機更為有效。第四，城市化率的上升會提高對公共基礎設施的投資需求，繼而提高地方政府債務率，而我國大部分地區的城市化率還處在上升趨勢中，這將對地方政府債務負擔造成持續壓力。