英國學校體育課程一體化政策改革發展研究*

馬虎 郭超 周圍

（華北理工大學 體育部，河北 唐山 063210）

學校體育課程一體化發展研究是學校體育政策研究的熱點問題[1]，從美國學校體育政策治理體系建設的實效性來看[2]，學校體育與社會體育的融合發展是大勢所趨，西方發達國家學校體育課程建設一般采用一體化發展模式，在國家政策導向方面也傾向于學校體育與社會體育的融合發展，進而形成獨具特色的學校體育課程一體化發展機制，促進青少年健康領域的可持續發展?；诖?，本文置于英國大社會計劃改革背景，對于英國學校體育課程一體化政策發展演進進行了梳理，對英國學校體育課程一體化的治理機制進行理論評述，總結英國學校體育課程一體化政策的特點和成功經驗，以期對我國學校體育課程一體化建設提供理論參考。

1 學校體育課程一體化政策發展演進的國際動向簡述

毋庸諱言，大眾體育參與度與解決日趨嚴重的肥胖問題具有高度正相關性，世界各國都把提升大眾體育參與度作為學校體育課程的發展目標。例如，德國采用體育自治的政策性安排，建立了10 萬個獨立的大型體育俱樂部，以期引入市場的力量來化解青少年體質健康危機。荷蘭學校體育政策發展演進傾向于以政府為主導力量，推進體育資源一體化整合[3]，以期促進學校體育課程一體化政策發展，最終為解決青少年日趨嚴重的肥胖問題服務。澳大利亞、新西蘭和加拿大學校體育政策則通過學校、社區俱樂部、家庭一體化的整合，打造學校體育課內外一體化課程體系，為提高大眾體育參與度助力。澳大利亞學校體育改革方案特別強調了學校與社區體育俱樂部的緊密聯系，突出了學校體育課程一體化設計中的社會適應性問題[4]。

從學校體育課程一體化政策改革的國際動向來看[5]，大部分國家學校體育政策的價值導向是由單一的體育平臺過渡到學校、市場與社區體育一體化的改革方向，具體內涵是由學校體育課程、社區體育俱樂部與市場化力量的融入，面向更為廣泛的體育空間設計，激發學校體育課程一體化進程中各方利益相關者的做多動能。國際社會普遍采取學校體育課程一體化發展模式[6]，在公共政策領域加大改革力度，改革目標均指向大眾體育參與領域。

相比較而言，英國學校體育政策發展略有不同，英國目前處于公共政策緊縮的時代，同時考慮英國踐行新自由主義的市場化發展道路，政府權力邊界在逐步縮小，相對應的政策強度刺激在逐漸收窄，政府發揮政策引領和價值導向作用，更加傾向于市場與社會的協同參與，這就為學校體育領域實行課程一體化改革發展提供了政策背景與發展環境。英國政府越來越關注大眾體育參與問題，積極引導青少年參與學校體育課程之外的俱樂部體育活動，以期實現大幅提升大眾體育參與度的改革目標。

2 英國學校體育課程一體化政策發展演進——基于英國大社會計劃改革背景

最近幾年全球范圍內發生的經濟衰退是百年來最嚴重的經濟衰退，尤其是在2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情導致的全球傳播背景下，這是壓垮全球經濟的最后一根稻草。從目前的經濟刺激政策來看，各國政府都在不遺余力地尋求解決經濟衰退的辦法，包括推出大規模的減稅降費舉措、新基建投資計劃、回購國債、發放消費券等政策形式。然而，經濟緊縮狀況為公共政策的逆周期調節提供了契機，使政策調節在提供公共服務方面更具創造力和創新性。國際金融業和銀行業危機仍然是歐美國家的關注焦點，相比較而言，英國的公共債務水平顯著低于大多數歐洲貿易伙伴。英國財政大臣在未來4 年的政府支出計劃中將對2020 年新冠疫情專項資金支出計劃進行特別核查，為了應對新冠病毒肺炎疫情下的全球性經濟危機和經濟緊縮時代的正式來臨，將消減公共部門25%甚至40%的財政預算[7]。

在2019 年，英國文化、媒體和體育部（實行大部制）削減了25%的體育發展預算，政府下撥體育發展預算明顯減少，而社區體育俱樂部與社會資本投資有了穩健的增長。不斷收緊的政策環境迫使英國放棄社會融合方略，開啟大社會計劃意味著降低政府體育預算和消減體育設施投入。英國“大社會”發展理念認為，大政府計劃將扭曲政社關系，政府全面支出將導致經濟緊縮。為此，在學校體育政策發展演進方面，英國公共體育政策全面轉向“大型的體育社會”發展目標，包括學校體育資源投入的公私合作計劃，目標轉向將對學校體育、社區和地方政府的合作關系產生深遠的影響。例如在2019 年，英國政府取消了約4000 萬英鎊的免費游泳計劃，取消了5500 萬英鎊的校舍建設計劃，暫停了3500個操場建設計劃，同時計劃逐步取消耗資1.62 億英鎊的學校體育戰略計劃[8]，這些財政安排政策的顯著變化，反映了英國學校體育改革理念的重大轉變，即由大政府模式走向大社會計劃。

英國大社會計劃是指英國政府主導驅動的文化理念變革，簡而言之，就是人們不需要求助于政府來解決他們所面臨的問題，而是人人變得更為自由和強大，為所在社區貢獻自己的力量。英國大社會計劃與以往政策擴張時期具有明顯不同，政策目標是提高政府資源和利益相關者廣泛參與的整體績效。誠然，一項政策的出臺有利有弊，大社會計劃的弊端顯而易見，那就是進一步放松對學校體育的管制，將導致體育基礎設施建設的延緩，使學校體育進入排他的、私人的領域，而遠離公共服務的屬性，這將強化特權階層獨享良好體育教育的狀況，進一步加劇社會資源分配的兩極分化。盡管大社會政策得到了英國政府部門和中產階層的支持，但是英國社會弱勢群體表示難以接受，這一問題在學校體育政策領域表現得更為突出，一些體育資源薄弱的學校對政策推行持有反對意見。英國大社會計劃在《地方主義法案》（2012年頒布）的庇護下出臺實施，《地方主義法案》改革的核心內容是徹底改變公共服務的屬性，賦予社區更多的地方權力；鼓勵人們參與志愿服務，并在社區中發揮積極作用；將權力從中央政府轉移到地方政府；支持發展社會組織、互助與慈善機構，激發社會活動。英國大社會計劃的核心思想是從根本上改變國家和公民之間的關系，這一改革理念本質上延續了歐美資本主義國家的新自由主義發展理念[9]。

3 英國學校體育課程一體化治理機制研究

作為2012 年倫敦奧運會的文化遺產，英國學校體育課程一體化治理政策的推行，對英國學校體育改革發展產生了深遠的影響，特別是對體育教學基層一線改革造成了深遠的影響。就大方向而言，學界和業界越來越關注那些由政府直接管理變為政府指導和扶持的學校體育一體化專項計劃項目[10]。戰略伙伴關系已經納入學校體育課程一體化治理政策的總體框架，同時明確地界定了組織形式與治理模式之間的差異。英國學校體育改革發展政策框架將依據不斷發展的戰略伙伴關系數據，對政府、學校和社區體育一體化融合領域展開研究。

通過網絡化治理模式實現學校體育政策目標，治理模式具體分為市場治理、等級治理和網絡治理，各治理模式必須關注實施對象的特殊性問題，學校體育政策研究不同于其他公共政策研究領域，它是一個以減少自治性和更多地依賴于國家政策治理層面為特征的實踐領域。英國新工黨于1997年執政以來，推出了一個完全背離“為了健康而運動”的學校體育發展理念，轉變為以“為了社會利益而運動”的發展理念，這一發展理念要求體育行業、學校體育和社會體育俱樂部緊密合作，以體育的多元功能促進社會利益和人民福祉的發展。在這一政策愿景中形成了8 個體育與社會發展目標，涉及到學校體育政策發展的是具體目標是，“創造5-16歲兒童接觸體育的機會”。同時政策要求在2008 年至2011年間對學校體育課程一體化戰略投資逾10 億英鎊，并通過社會融資的形式對學校體育場地設施建設投資8 億英鎊。為了促進社會投資的使用效率，在每個學校體育管理主體中設立體育場地后勤事務支援中心，并交由第三方組織進行了客觀評估，全面控制社會投資的使用去向和使用效率。每所受到社會資助的學校均配置一名學校體育協調員，采取兼職工作的形式，在每所學校體育的管理層展開合作。從政策治理的角度來看，這標志著新工黨學校體育政策倡導的監管理念，即圍繞學校體育課程一體化戰略建立監測和評估系統。

教育評估與監管既是學校體育工作的重要組成部分[11]，也是學校體育課程一體化改革的應有之義[12]。為了跟蹤和評估社會資本對學校體育課程一體化戰略目標的階段性影響，引入第三方評估機構進行了學校體育調研活動，根據政府委托的第三方評估機構評價結果顯示，引入社會資本在學校體育多個關鍵目標領域取得了實際成效。例如，由社會資本發起建立的青少年公益發展基金，即英國青年體育信托基金（YST）是一個慈善組織，自2010 年宣布成立以來，該基金一直致力于建立一個全新的學校體育治理協作體系，這個治理體系分為四個級別，包括從一級（學校內)、二級(學校間)、三級（地區性）和四級（國家級）競爭模式。

社會體育和學校體育融合發展的治理模式是依賴引入社會資本的合作伙伴，這種融合發展模式可以保障學校體育一體化政策的實現。英國學校體育課程一體化治理網絡無形中加強了合作伙伴的自主權，減少由政府問責制產生的政策實踐梗阻現象，同時破解了學校體育課程一體化治理網絡的不穩定性，激發了學校體育工作的校本化實踐活力[13]，“一校一策”發展模式得以強化發展，對促進學校體育工作行穩致遠提供了政策支持。這有力反映了英國資本主義新自由主義發展道路的根本政策主張，即在學校體育發展領域中采取權力下放、激勵競爭和信任教師，以促進學校體育內生動力的發展[14]。除了增加學校體育政策實踐的自主權之外，政策層面的供給和多元化發展也為學校體育課程一體化的校本實踐提供了有力的保障，社會資本的參與致力于解決學校體育面臨的實際問題，以支持學校體育在體育課程一體化、課余體育、課內外體育的包容性發展、體育支持網絡的發展等領域開展社會化的合作活動，進而提升學校體育課程一體化政策實踐的有效性。

4 英國學校體育課程一體化政策改革的經驗教訓

英國學校體育課程建設在由傳統的垂直治理體系向一體化發展模式轉變過程中，受到英國大社會計劃改革所產生的經濟緊縮政策影響，對英國學校體育課程一體化政策實施產生了一些負面影響。英國學校體育課程建設由此出現了“混合經濟”這一新型發展模式的趨勢，在目前的政策供給制度下，那些利用社會資本建立的伙伴關系網絡并不穩定。如果將英國傳統的垂直型學校體育治理構架等制度，轉變為社會資本與學校體育融合發展的一體化發展模式，可能會加大社會資本的話語權，進而影響到學校體育的自主性和獨立性發展，這對于學校體育課程改革是一個兩難困境[15]。例如，在我國青少年校園足球政策發展領域，就要求學校體育與社會領域形成政策發展合力[16]，無形中削弱了學校體育的主體地位，與之相對應的是學校體育以何種態度來回應這種融合發展關系[17]，并在政策實施層面做出調適與改革實踐活動。

在本研究中，英國學校課程一體化政策實踐具有區域性、地方性和校本化發展特征，這種基于不同地域、不同地方、不同學校的分類施策價值導向，創建了“一校一策”的發展模式，極大提升了英國學校體育課程一體化政策實施的有效性。由此可見，英國新工黨領導下的學校體育發展政策，從等級性、集中性和自上而下的基本特征，正在向更自主、更靈活和更具地方性的自由式治理網絡轉變，英國學校體育課程由傳統的垂直治理體系向一體化發展模式轉變，在這一治理體系的變革過程中，社會資本的引入與評估發展扮演了重要的角色，與英國新工黨時期的那種全國統一的垂直型學校體育發展模式形成了鮮明對比。

與疫情影響下的世界各國經濟發展一樣，英國在公共政策領域發生了較大的政策轉向，主要的政策轉向在于決策者可能會利用社會資本作為改變學校體育發展的政策工具。學校將面臨完成一系列其它教育目標的壓力，這種額外的社會資金支持使他們能夠更好的實現政府對體育運動的期望。如果各國政府要確定解決大眾體育參與的優先事項，則需認真考慮將學校、社會和地方政府聯系起來的解決方案。

在權力關系傾向于地方一級轉移的情況下，社會資本的選擇性也隨之增加，伙伴關系的性質和自治程度可能會導致新的合作模式形成一種更趨于網絡化的治理模式，從而打破了英國新工黨遺留下的那種自上而下的等級管理體系，學校體育課程一體化相關的社會融合政策中的權力下放和學校自治，導致了在政策傳導層面上出現了阻滯效應，由此形成了學校體育課程一體化建設中顯露出的“混合經濟”發展趨向。從英國學校體育課程一體化的局限性來看，必須從中汲取經驗教訓，以便理解政策實施過程對學校體育發展產生的負面影響，并作為一個富有成效的地方性治理經驗，來解決學校體育課程一體化建設過程中出現的種種問題，這對于我國學校體育課程一體化發展具有理論參考意義。

5 小結

綜上所述，英國啟動大社會計劃改革工程對于學校體育課程一體化政策改革發展具有歷史的必然性。英國目前處于公共政策緊縮的時代，經濟緊縮狀況為公共政策的逆周期調節提供了契機，引入社會資本對英國學校體育改革發展產生了深遠的影響，促進了英國學校體育課程建設由傳統的垂直治理體系向一體化發展模式的轉變，這種基于分類施策原則的課程建設理念，具有體育課程建設的區域性、地方性和校本化特征，“一校一策”發展模式極大提升了英國學校體育課程一體化政策實施的有效性，英國學校體育課程一體化政策改革的成功經驗值得借鑒，對于我國學校體育課程一體化發展具有理論參考意義。