審查起訴階段《監察法》與《刑事訴訟法》銜接問題研究

盧少鋒,張瑋智

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

一、審查起訴階段《監察法》與《刑事訴訟法》銜接存在的問題

(一)監察案件缺乏必要刑事立案程序

刑事立案程序是我國刑事訴訟程序啟動運行的重要標志。沒有經過立案程序，刑事訴訟活動就無法開展。然而，《監察法》和《刑事訴訟法》對監察機關向檢察機關移送案件時是否需要進行刑事立案這一問題并沒有進行詳細的規定。針對這一問題，國家監察委員會在解釋立法原意的匯編中明確指出：對于監察機關移送檢察機關的案件，檢察機關應當作為國家公訴機關進行審查進而提起公訴，檢察機關不需要進行立案[1]。在司法實務中，各地檢察機關也都按照此釋義的要求，對監察委員會移送的案件沒有辦理刑事立案手續。司法實踐中，檢察機關工作人員認為監察機關在依照《監察法》對職務犯罪案件進行調查前就按照《監察法》的要求履行了立案程序；且根據《監察法》的規定，監察機關在移送審查起訴時對證據的要求和標準均要與刑事審判的標準相一致。這樣的標準遠遠高于《刑事訴訟法》中的立案標準。至此，檢察機關工作人員認為在監察機關立案調查之后再由檢察機關進行刑事立案，明顯多此一舉。實務界基于這種認識，在實踐中都會按照接收公安機關移送案件的做法來接收監察機關移送的案件。

刑事立案是刑事訴訟必不可少的一項程序活動。只有在進行了刑事立案之后，刑事訴訟才能夠正式開始。從法理上講，一個刑事案件如果不經過刑事立案，那么該案件就無法成立。只有在經歷了刑事立案之后，隨后的移送審查起訴、退回補充偵查等刑事訴訟活動才有對應的目標。換句話說，刑事立案存在的最大意義就是為此后的各種訴訟活動提供開始的時間節點以及相關活動的合法性支持[2]。監察機關的調查活動以監察立案為前提。根據《監察法》對監察立案的規定，監察立案適用的范圍明顯要大于刑事訴訟立案適用的范圍且兩者有著本質的區別。首先，監察立案的對象并不一定觸犯刑事法律。監察立案調查的對象不單單指向犯罪行為還包括違法行為。其次，如果僅僅以監察機關移送案件時的證據標準高于刑事立案標準為由，將監察立案等同于刑事立案是不適當的。最后，監察立案主要是針對個人，即所謂的按人立案。監察立案不能等同于刑事立案，不能簡單地將兩者劃等號。

(二)退回補充偵查階段強制措施適用的規定不明

《監察法》和《刑事訴訟法》都要求檢察機關在處理監察機關移送的案件時，如果發現需要補充證據或者核對問題時，應當將案件退至監察機關，監察機關應進行補充調查，且退回補充調查的行為不得超過兩次。

司法實踐中，案件進入審查起訴階段，檢察機關在接收案件之后對被調查人采取刑事強制措施，被調查人變為了犯罪嫌疑人，原來的監察留置措施變為了刑事強制措施。如果此時需要退回補充調查，則原來的刑事強制措施不變。但是，監察機關不是司法機關，其在調查階段不受《刑事訴訟法》的制約，也沒有刑事羈押的權力。這樣的獨特地位使得監察機關無法像之前公安機關與檢察機關之間履行退回補充偵查程序那樣直接辦理一個換押手續即可。事實上，監察機關也無法成為辦理換押手續的主體，因為它沒有真正意義上的刑事羈押場所。

《立法法》規定，只有法律才能夠規制限定人身自由的強制措施。因此，關于退回補充調查期間對相關人員的司法羈押時間的延長或者變更只能夠由《監察法》或者《刑事訴訟法》規定[3]。但是，《監察法》《刑事訴訟法》對此并沒有明確規定。

(三)監察案件證據轉化適用規定不合理

《監察法》和《刑事訴訟法》對證明標準和證據種類的規定基本一致，監察案件所移送的證據可以直接在刑事訴訟中作為證據采用。但是，在具體運用中還存在一些問題。

首先，關于監察機關在調查階段收集到的證據的轉化問題?！侗O察法》關于刑事訴訟證據轉化的規定，在《刑事訴訟法》中并沒有直接體現。根據《刑事訴訟法》的規定，行政機關收集的實物證據可以在刑事訴訟中使用。但是，監察機關不是行政機關，這就造成了如下窘境：定罪量刑的證據是《刑事訴訟法》中規定的證據，但是監察機關既不是司法機關又不是行政機關，其收集的證據在《刑事訴訟法》中并沒有規定如何轉化，也更談不上規定如何使用。很顯然，僅僅在《監察法》中規定證據的轉化是不完備的。其次，關于非法證據的排除，雖然在《監察法》中有所體現，但是卻沒有明確規定如何進行非法證據排除。最后，關于證據及相關材料移送問題上也存在著一些瑕疵?！侗O察法》規定，監察機關的調查人員在收集證據時，應當通過錄音錄像的手段記錄全過程，并將相關錄音錄像留底備查。但是，《監察法》只是要求將錄音錄像留底備查，而并不是將相關的內容隨著監察案件全部材料移送到檢察機關。證明調查人員取證過程合法性的錄音錄像并沒有一并移送到檢察機關，這不利于非法證據排除工作的正常進行。

二、審查起訴階段《監察法》與《刑事訴訟法》銜接問題的解決辦法

(一)建立監察案件的立案程序

根據《刑事訴訟法》對監察案件審查起訴的規定，監察案件移送檢察機關之后便直接進入了審查起訴的環節。從刑事訴訟啟動模式這一宏觀角度來看，沒有刑事立案便沒有所謂的犯罪嫌疑人，也不會有審查起訴環節。我國的刑事訴訟立案制度的核心理念之一就是致力于防止偵查機關濫用權力。只有進行了刑事立案才能對其相應之偵查行為實現司法控制。如果沒有刑事立案程序，《刑事訴訟法》規定的相關偵查階段、審查起訴階段對犯罪嫌疑人的權利保障就無從談起。除此之外，增加監察案件刑事立案制度也是維護法制統一的必然要求。但是，結合當下的司法實務，監察機關移送案件的標準確實高于刑事立案的標準，如果完全按照《刑事訴訟法》規定的刑事立案程序又有浪費司法資源之嫌。因此，筆者傾向于增設一個針對監察案件特有的簡易的刑事立案程序。此處的刑事立案程序應以形式審查為主要內容，包括對案件管轄問題、司法文書、證據材料等內容。

(二)建立退回補充偵查階段監察案件的換押制度

之所以會出現在退回補充調查階段強制措施銜接問題，就是因為監察機關的調查行為與刑事訴訟程序是對立分開的。指導文件所采取的做法，僅僅是把人留在看守所，相關的案件材料由監察機關拿回去繼續進行調查。如果需要訊問被調查人，監察機關再到看守所訊問即可[4]。這樣的做法完全是為了方便監察機關進行退回補充調查。那么此時，羈押在看守所的被調查人(從退回補充調查上來講他的身份為被調查人，從被決定刑事羈押的主體和被羈押的場所來看他是犯罪嫌疑人)的身份就變得無法確定[5]。在無法確定其身份的情況下，其羈押期限該如何計算，其應有的人權該如何保證。這都是我們需要進一步思考的問題。

在此，我們可以參照公安機關同檢察機關在審查起訴階段的操作模式，同樣采取相類似的換押模式，不過此處的換押模式并不等同于公安機關的換押[6]。事實上，還是需要把案件退回到監察機關，同時把被調查人也退回監察機關。也就是說，整個案件完全回到《監察法》調整的監察調查環節。相關案件由監察機關人員繼續調查，同時還需要決定是否繼續對相關被調查人員采取留置或者其他措施。此時采取的措施，還應當符合《監察法》對退回補充調查時間期限的規定。為了確保上述換押模式的有效運行，可以更多地由檢察機關自行偵查，監察機關予以配合。

(三)明確監察案件證據的轉化和適用規則

增加《刑事訴訟法》對監察機關調查活動所取得的證據適用的規定，允許監察機關在調查過程中取得的實物證據和言詞證據均能成為刑事訴訟中的證據。但是，由于言辭證據具有不確定性和易反復性，并非所有的言詞證據都能成為刑事訴訟中的證據。具體而言，監察立案前的言詞證據不得直接作為刑事訴訟中的證據使用，而在監察機關立案后調查人員所取得的言詞證據，則可以直接作為刑事訴訟中的證據使用[7]。

明確監察案件非法證據排除的規定。筆者認為，監察案件中的非法證據排除規則應當與一般刑事案件的非法證據排除規則相一致，因為既然《監察法》對證據收集的要求已經達到了刑事審判的標準，那么其關于非法證據排除的規則也應當與刑事審判時對證據的排除標準相一致。

要求監察機關在向檢察機關移送案件時附帶移送證明取證過程的錄音和錄像?，F行的留存備查規定，使得檢察機關在審查證據時遇到了一些障礙。只有改變這一規定，要求監察機關在移送案件時將相關錄音錄像一并移送，檢察機關才能更好完成審查起訴工作。