困境與路徑：平臺經濟反壟斷規制探析

李亞南，孫曙生

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210009）

一、 問題的提出

近年來，隨著我國經濟社會的飛速發展及網絡信息技術的日趨成熟，平臺經濟逐漸成為我國市場經濟中的重要組成部分，平臺企業也成為平臺經濟發展中最為重要的主體。但由于平臺經濟發展初期我國相關監管持“包容審慎”的態度，以及平臺經濟相關領域立法政策的滯后性，使得平臺經濟在快速崛起為人們帶來福祉和便捷的同時，也引發了“二選一”“大數據殺熟”等壟斷問題，擾亂了我國市場經濟的有序競爭，也在無形中侵犯了消費者的合法權益。

為了規制平臺經濟的壟斷行為，一方面，國家不斷完善平臺經濟領域反壟斷的立法與政策：2020年12月11日，中央經濟工作會議指出要完善平臺企業壟斷認定等方面法律規范，提升監管能力；2021年2月7日，國務院反壟斷委員會印發《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》； 8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議強調要加強反壟斷反不正當競爭監管力度；11月18日，國家反壟斷局正式掛牌成立。另一方面，監管部門不斷加強對平臺經濟的反壟斷力度：2021年4月10日，國家市場監督管理總局對阿里巴巴集團濫用市場支配地位罰款182.28億元；7月24日，對騰訊公司違法實施經營者集中罰款50萬元；10月8日，對美團公司濫用市場支配地位罰款34.42億元。以上種種表明，我國對平臺經濟的反壟斷規制正由“包容審慎”向“強監管”轉變。

本文通過結合近年來我國平臺經濟領域的反壟斷規制發展，總結當前在平臺經濟領域反壟斷規則存在的問題和困境，構建平臺經濟反壟斷規制的突破路徑，使平臺經濟能夠有序發展，保護市場競爭秩序，維護消費者的合法權益。

二、平臺經濟的“天然”壟斷風險

平臺經濟是指在數字時代下依托于平臺及平臺經營者的新型組織方式和商業模式，是通過互聯網進行協調、組織資源配置的一種新型經濟形態。[1]21世紀初，我國平臺經濟初步萌芽，至今已有十余年，平臺經濟從爆發式增長到競爭加劇，再到如今的全面整頓治理，平臺經濟發展已經日趨成熟，但配套的監管依然滯后，無法跟上平臺經濟發展的腳步。各種無序競爭和經濟問題不斷顯露，其根本原因與平臺經濟的典型特征和伴隨的“天然性”壟斷風險是密不可分的。

（一）平臺經濟的典型特征

平臺經濟通過利用互聯網及其相關基礎設施，突破了傳統經濟模式在地域、時間、交易規模、用戶數量、信息傳遞等多面的約束，從而獲得了獨特的規模、效率、成本等優勢。與傳統經濟模式相比較，平臺經濟具有以下典型特征：

一是規模效應。由于不受地域、時間、空間、自然條件等限制，平臺經濟可以衍生出巨大的規模效應。以美團為例，截至2020年底，其日均活躍用戶達2230萬，市場份額達70.7%，覆蓋了從一線城市到基層鄉鎮各區域中龐大的消費者群體，形成了強大的規模效應，盡管市場規模的大小并非壟斷認定的唯一標準，但龐大的用戶數量和極高的市場占有份額是壟斷的基礎條件。[1]

二是網絡效應和鎖定效應。網絡效應源于“梅特卡夫定律”，是指當一個產品的用戶越多時，此產品對用戶的價值就會越大，并能吸引更多的用戶使用此產品。[2]鎖定效應會強化平臺的自我保護機制，進而增加用戶的轉移成本[3]。當達到一定的網絡效應后，用戶對產品的黏性增強，使其受限于學習成本、轉換成本、使用習慣等缺乏選擇其他替代產品的意愿和能力，從而達到對用戶的鎖定效果。

三是數據效應。數據是平臺經濟的核心要素，平臺對數據的收集和利用是平臺經濟的核心競爭優勢。[4]當平臺擁有了龐大的高質量、高價值用戶數據后，便可通過算法模型獲取用戶偏好、使用習慣等有效信息，從而進行個性化定制和差異化定價，充分發揮數據的價值，形成數據效應。[5]

（二）平臺經濟的壟斷風險

從上述平臺經濟的典型特征可以看出，平臺經濟伴隨著“天然性”的壟斷風險，其原因在于這些典型特征之間會相互作用，增強平臺的競爭能力，從而誘發壟斷的可能性。當平臺經濟主體獲得了足夠的規模效應后，用戶群體聚集使得平臺形成強大的跨平臺網絡效應和鎖定效應，并通過數據效應形成對用戶需求的精準控制。在此過程中，用戶黏性不斷提高，平臺邊際成本不斷降低，促使其競爭能力不斷增強，并能夠不斷擴大規模效應，循環往復并產生了“天然性”的壟斷風險?；谄脚_經濟的典型特征及發展過程，強大的平臺主體往往會利用競爭能力優勢形成對相關市場的實質性壟斷，同時也筑起新興企業進入相關市場的壁壘，此時就會出現“贏者通吃”“強者愈強”等情形。

但應當注意的是，并非平臺經濟所形成的這種實質性壟斷就是《反壟斷法》及《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》中所制止的壟斷行為。國家預防和制止的壟斷行為是“濫用市場支配地位開展不正當競爭，對市場競爭產生排除、限制影響”的壟斷行為，而非平臺經濟在發展過程形成的“競爭性壟斷”。[6]

三、平臺經濟反壟斷的困境闡釋

正如前文所述，平臺經濟由于具有規模效應、網絡效應和鎖定效應、數據效應的特點，從而具有“天然性”的壟斷風險，為平臺經濟實施壟斷行為提供了良好的條件。因此，相較于傳統經濟模式的反壟斷規制而言，平臺經濟反壟斷的道路更加艱難、任務更加繁重。具體而言，平臺經濟反壟斷的困境主要體現在：傳統相關市場界定方式存在局限、事后監管模式的滯后與失靈、平臺經濟反壟斷相關立法的缺失等方面。

（一）傳統相關市場界定方式存在局限

清晰明確地界定“經營者就某特定商品或服務競爭的商品市場和地域市場”，是分析壟斷行為的邏輯起點，也是進行反壟斷規制的前提和關鍵。[7]根據《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》的規定，我國在界定相關市場時主要采用需求替代和供給替代結合的替代性分析法，當替代性分析法無法清晰界定相關市場時，則采用SSNIP測試法（假定壟斷者測試法）。但這兩種傳統的界定方式主要是基于線下實體商品或服務范疇進行分析，當面對具有規模效應、網絡效應和鎖定效應、數據效應的平臺經濟時，傳統的相關市場界定方式就顯露出了局限性。原因主要在于：

一是平臺經濟往往都是雙邊或多邊市場。傳統實體經濟模式中的產品和服務都較為固定和單一，通過替代性分析法能夠比較直接地界定出相關商品市場和地域市場。然而在平臺經濟中，產品和服務的聚合使得商品市場之間邊界變得模糊，鎖定效應的影響使得其他平臺的替代性減弱，且平臺經濟與傳統行業間的融合也不斷加深，因此使得傳統上明確的界定標準不再準確。[8]其次，平臺經濟的雙邊或多邊市場也通過互聯網突破了地域限制，實現了跨界經營，為地域市場的界定也帶來了難度。最重要的是，雙邊或多邊市場與單邊市場不僅僅是市場數量的區別，而是市場之間具有的密不可分性及復雜性，故而無法利用傳統單邊市場的靜態替代分析法對平臺經濟的相關市場進行界定。[2]

二是平臺經濟存在大量免費產品及服務。在平臺經濟發展的初始階段，往往會通過大量的免費產品和服務來增加用戶數量，且當前大部分平臺都能夠免費使用，這就導致以價格為基礎的SSNIP測試法存在一定的局限性。另一方面，網絡效應和鎖定效應也使得消費者對價格的敏感性降低，從而無法簡單使用SSNIP測試法。

（二）事后監管模式的滯后與失靈

平臺經濟的發展，有助于社會總體運行效率的提升和人民生活水平的提高，因此政府對平臺經濟發展初期普遍采取寬松的監管策略[9]，以保護其渡過萌芽期和發展期。當前，平臺經濟已經趨于成熟，對其監管卻出現了難度大、效率低、不及時等困難。其原因主要在于傳統事后監管模式的滯后與失靈。

一方面，對于壟斷行為的監管，我國一般采用事后監管的方式，通過事后監管執法和反壟斷訴訟結合個案進行反壟斷，在具體實踐中，只有當監管部門在受理舉報或引發社會關注后才啟動反壟斷調查程序，無法及時有效進行反壟斷規制。平臺經濟是依靠互聯網平臺通過網絡信息技術進行運作的經濟模式，其競爭程度、更新速度遠遠高于傳統的經濟模式，而反壟斷調查程序周期較長，一旦發生壟斷行為，就會對市場造成大范圍、大規模的影響，此時再采取事后監管則無法有效彌補市場損失。

另一方面，平臺經濟在算法算力的強力支撐下，具有高技術性、強隱蔽性等特點，傳統的事后監管模式未考慮到平臺經濟的典型特征及其壟斷行為的新特點，因此在適用工具和分析規則時出現疲軟和失靈，無法有效進行反壟斷監管。[10]其次，對反壟斷行為的處罰輕微也加劇了這種失靈。以美團為例，市場監管總局對其罰款為34.42億元，看似天價罰款實際僅占其年度銷售額的3%，無法有效起到懲罰效果。

（三）平臺經濟反壟斷相關立法的缺失

加強反壟斷領域法律法規建設，是平臺經濟反壟斷規制的重要保證。我國《反壟斷法》于2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過，距今已有15年之久。在此期間，我國的市場經濟形勢發生了翻天覆地的變化，平臺經濟也由萌芽走向成熟?！斗磯艛喾ā纷鳛橹笇袌鼋洕l展的基礎法律規范，在制定之處考慮更多的是當時的經濟形態及發展模式，而未完全預見到當今平臺經濟的發展模式，因此在平臺經濟反壟斷分析規制和工具方面都存在缺陷[11]，無法完全滿足當下平臺經濟發展的需要。

除《反壟斷法》外，我國目前關于平臺經濟反壟斷并無專門立法，僅有2021年2月7日由國務院反壟斷委員會印發的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》作為我國當前平臺經濟的反壟斷指南。平臺經濟與傳統經濟在反壟斷的規則分析和工具適用等方面都存在很大的差異，僅僅依靠《反壟斷法》和《指南》顯然無法有效應對日新月異的平臺經濟壟斷行為。因此，平臺經濟反壟斷領域相關立法的缺失，是無法對平臺經濟進行有效監管的主要原因，也是平臺經濟反壟斷規制的重中之重。

四、平臺經濟反壟斷的突破路徑

在數字經濟平臺蓬勃發展的今天，平臺經濟的典型特征使得平臺經濟市場集中度不斷上升，壟斷風險顯著增高。前文已經對當下平臺經濟反壟斷所面臨的困境作了基本闡釋，建設現代化經濟體系的目標要求我們必須對其作出系統回應，完善我國平臺經濟反壟斷規制機制。面對這些新問題，可以從優化相關市場界定方式、建立前置式監管機制、完善相關立法等方面入手。

（一）優化傳統相關市場界定的方式

對于平臺經濟領域進行的反壟斷規制，無論是壟斷協議、濫用市場支配地位還是開展經營者集中反壟斷審查，通常第一步都需要界定相關市場。但基于平臺經濟的可變性、復雜性特點，傳統的替代性分析法及SSNIP測試法存在局限性，無法完全清晰明確地界定相關市場，因此，應當對傳統的市場界定方式進行優化，以適應平臺經濟反壟斷規制的需要。

一是要積極探尋新型的相關市場界定方式?！吨改稀分赋?，相關市場界定一般以替代性分析法為主，并以SSNIP測試法為補充，但同時應當考慮到平臺經濟的特點，結合個案進行具體分析。因此，當傳統的相關市場界定方式無法有效界定相關市場時，執法機構要積極探尋新型的界定方式。如平臺線上與實體線下的相關市場界定可采用“同質競爭測試法”，即判斷線上線下商品或服務是否具有同質性（需考慮價格、質量、廠商等因素），如具有同質性，則可將其納入同一相關市場。[12]

二是在必要情況下可降低相關市場界定的重要性。當前，部分國家已經展開了對適當降低相關市場界定重要性的探索，如美國的《橫向合并指南》（Horizontal Merger Guidelines）指出，并不要求對每一起平行合并案件都進行相關市場界定。[13]我國《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》（征求意見稿）也曾規定“在特定個案中，如果直接事實證據充足，只有依賴市場支配地位才能實施的行為持續了相當長時間且損害效果明顯，準確界定相關市場條件不足或非常困難，可以不界定相關市場，直接認定平臺經濟領域經營者實施了壟斷行為”，換言之，如果某壟斷行為只有具備市場支配地位才能作出并持續，則可以不界定相關市場直接認定為壟斷。從此條可以看出，我國立法者在平臺經濟領域具有降低相關市場界定重要性的傾向。同時，我國部分學者也對降低相關市場界定的重要性進行了合理性論證，認為平臺經濟是動態競爭的，其相關市場界定存在復雜性和模糊性，因此應當在反壟斷實踐中降低相關市場界定的重要性。[5]當市場份額不能作為平臺企業具有市場支配力或壟斷效果的證明，但卻有其他證據證明其壟斷效果時，市場界定的作用是微小的。[14]

（二）建立前置式的反壟斷監管機制

基于平臺經濟的典型特征及其復雜性，世界范圍內的反壟斷監管機構已經意識到傳統事后監管模式的滯后與失靈，強化反壟斷的前置式監管已經逐步成為共識。[15]在我國的平臺經濟反壟斷實踐中，市場監督管理機構往往受到事后監管模式的約束，使得在平臺經濟反壟斷實踐中處于被動態勢。[10]通過建立前置式的反壟斷監管機制，可以適應平臺經濟的發展，有效遏制平臺經濟的壟斷傾向，減少反壟斷規制的被動局面。

前置式反壟斷監管，其實質是國家公權力以較為“柔和”的方式提前介入平臺經濟領域監管，但過早的干預也可能會扼制平臺經濟的創新發展，因此，建立前置式反壟斷監管機制必須掌握好力度，平衡創新發展、市場活力、有效監管三者之間的關系，防止前置式反壟斷監管機制進入“硬監管”的誤區。一方面，前置式反壟斷監管機制必須堅持“包容審慎”和“規范監管”相結合的原則。平臺經濟反壟斷規制的目的在于防止平臺經濟利用市場優勢采取壟斷行為，破壞市場競爭秩序，而非限制平臺經濟的發展。換言之，其實平臺經濟存在“天然性”的壟斷風險，但只要尚未采取壟斷措施，都不屬于反壟斷所規制的范圍。因此，行政機關在進行前置式反壟斷監管時，應當秉持“包容審慎”的態度進行有效監管，不能過多干預平臺經濟的發展，應當給予其充分的發展空間，防止因過度的前置式監管挫傷其創新能力和市場活力。另一方面，前置式反壟斷監管機制必須堅持“有效市場”和“有為政府”相結合的原則。行政機關在運用公權力進行前置式監管時，應當保持中立性，采取公平公正的態度，讓平臺經濟在市場中自發調節和發展，充分發揮市場調節的作用，只有當平臺經濟不能由市場機制有效調節時才應當采取前置式反壟斷監管規制。這樣既能保證平臺經濟在市場調節機制中蓬勃創新發展，又能保證行政機關在市場調節機制失靈時及時有效采取措施防止平臺經濟出現壟斷行為。

（三）完善平臺經濟反壟斷相關立法

將平臺經濟發壟斷規制納入法治軌道，是實現平臺經濟反壟斷有效監管的重要保證。當前，世界范圍內已經開始積極探索平臺經濟反壟斷立法的路徑。以歐盟為例，歐盟委員會于2020年12月15日推出了《數字市場法》（Digital Market Act）和《數字服務法》（Digital Service Act）兩部草案，并于2021年11月23日通過了《數字市場法》；德國也于2021年1月正式通過了系統針對平臺經濟領域的《反對限制競爭法》修正案。[16]

2020年以來，我國逐步開始了平臺經濟領域的反壟斷改革，《指南》的發布標志著我國在平臺經濟反壟斷法律體系建設上邁出了關鍵的一部，但對于我國當前平臺經濟反壟斷規制現狀而言，仍需要繼續完善相關立法。[17]首先，要加快修訂《反壟斷法》，使其適應平臺經濟發展的需要。2021年10月23日，全國人大常委會發布了《反壟斷法（修正草案）》，其中部分條款對數據、算法及技術、平臺等方面進行了修訂。但筆者認為，鑒于平臺經濟的特殊性，且《指南》和部分規范性文件已對平臺經濟反壟斷作出了針對性規定，故可考慮設置專章對平臺經濟反壟斷進行原則性規定。其次，應當制訂專門的平臺經濟反壟斷法律。平臺經濟的網絡效應、鎖定效應及算法、技術等，使得平臺經濟具有較強的技術性和較高的專業性，只有制訂專門的法律才能有效應對平臺經濟反壟斷的相關市場界定、壟斷認定、平臺監管等諸多問題。再次，還應當完善平臺經濟相關領域的立法，如數據保護法、消費者權益保護法等，只有將平臺經濟的各方面各環節都具體到法律規定中，才能切實將平臺經濟反壟斷規制落實到位。最后，應當適當提高當前反壟斷處罰標準。違法成本過低，是平臺經濟壟斷行為層出不窮的重要原因之一?，F行的處罰標準僅為年銷售額的1%—10%，遠遠低于壟斷行為所能帶來的收益。因此，應當適當提高處罰標準，多元化處罰措施，從而達到對平臺經濟反壟斷規制的目的。

五、結語

平臺經濟反壟斷規制絕非一朝一夕的事情，而必將經歷漫長的過程。我國當前正處于建設社會主義現代化強國的關鍵時期，平臺經濟作為社會主義市場經濟的重要組成部分，事關我國經濟秩序的穩定和消費者權益的保護，必須對其嚴格監管，防止平臺經濟壟斷行為亂象的發生。但同時應當明確，對平臺經濟反壟斷進行規制，規制的是壟斷行為和排除、限制市場競爭的行為，而非是限制平臺經濟本身的創新發展和競爭，相反，只有在不斷的創新和競爭中，平臺經濟才能快速發展。對于平臺經濟反壟斷的規制，我們應當懷樂觀態度，相信平臺經濟會在反壟斷規制機制的不斷完善下，成為我國建設社會主義現代化強國的有力保障。