基于PMC指數模型的氫能產業專項政策量化評價

王佳杰，紀國濤

（沈陽理工大學，遼寧 沈陽 110159）

隨著“碳中和”“碳達峰”目標的確定，加速推動綠色低碳的可持續發展進程成為當前社會的主旋律，我國能源格局因此迎來了新的變革與挑戰。氫能作為最具發展潛力的清潔能源，是當前替代傳統化石能源的主流方案之一。自2006年氫能被寫入國家發展規劃起，我國氫能產業開始受到重視，并逐步建立相關產業的參考標準，其更是在2019年被首次寫入政府工作報告，這標志著我國氫能產業進入快速發展時期。[1]據《中國氫能及燃料電池產業白皮書》預測，到2050年我國對于氫氣的需求量將接近6000萬噸，占到中國終端能源體系的十分之一以上，產業規模龐大，年產值也將高達12萬億元。

近幾年，各省市也紛紛出臺相關規劃與扶持政策，寧夏、天津、北京、四川、山東、河北等地明確氫能產業發展方向，頒布專項氫能整體產業發展規劃。隨著發文逐漸密集化，如何度量政策優劣、如何優化政策制定、如何確保政策實施與地方實際狀況相匹配，均需要通過對政策文本進行科學量化評價來尋找答案。鑒于此，在“雙碳”戰略的背景下，本文以2020年以來各省市出臺的6項氫能產業專項政策為研究對象，利用PMC指數模型對我國氫能產業專項政策，按照政策性質、政策時效、政策視角、政策內容、政策評價、政策領域、政策功能、政策作用層面、政策作用范圍、政策公開十個方面進行科學分析與量化評價，多角度剖析政策的可行性與合理性，以期優化現有政策不足，這將有助于對我國氫能產業發展進行整體的把握與判斷，并對政策維持、更續、疊加、替代提供鏡鑒，也為其他省份制定科學合理的氫能產業專項發展規劃提供指導。

一、文獻綜述

（一）氫能產業政策

隨著全球能源轉型提速，氫能產業作為新型能源產業，受到世界各國的高度關注，如何科學合理地制定氫能產業政策，引領產業向前發展、助推能源革命，成為學術界亟待解決的問題。從現有研究文獻來看，國內外學者關于氫能產業政策的研究視角較為多樣，但大多為定性分析，如Behling等通過橫向比較日本、美國、歐盟關于氫能產業的戰略政策，提出日本應重視關鍵能源技術研發、建立相應一體化的政策體系，促進氫能產業發展[2]；Hartley等對澳大利亞的氫能產業進行分析，強調了在新能源制氫、氫發電、氫出口等方面的優勢，從而確立主要戰略方向[3]；國內學者游雙矯等通過與各國氫能產業政策進行對比，認為抓緊出臺我國氫能產業的頂層設計是政策體系發展的當務之急，應明確氫能源在我國能源體系中的定位，對產業鏈上下游進行扶持性政府補貼，將氫能納入國家能源管理體系[4]；何青等通過從國家、地方兩個維度闡述了我國氫能產業政策的不足，建議我國應該在氫能核心技術攻關、拓寬氫能應用等方面加強投入[1]；孟翔宇等通過回顧2020年我國各地出臺的氫能發展政策，從交通領域、氫能冶金、綠氫煤化工、氫能商品化、國際合作等方面，對我國氫能產業進行分析并提出對策建議[5]。目前，鮮有文獻從整體性視角出發定量研究氫能產業政策，且采用的定量分析方法也以常見的內容分析法為主，如黃曉林等學者采取政策文本內容分析法對我國氫能產業政策進行量化分析，從政策工具與產業鏈角度出發，對其政策內容進行深度剖析，結果顯示我國氫能產業政策主要圍繞燃料電池、新能源汽車、管制規范、制氫技術四個主題展開，且我國各地方的氫能產業政策存在頒布不平衡的現象[6]。

（二）政策評價及其方法

政策評價作為衡量政策制定優劣的研究手段之一，分為定性與定量兩大類。其中，Poland的“三E”評估分類法、Suchman的五類評估法以及Wollmann的經典因果作用評價法，都屬于定性的政策評價方法；雙重差分法、斷點回歸法、Var模型、BP神經網絡等定量評價法，因存在著限定條件苛刻、多方檢驗困難、可靠性欠缺等諸多局限性，適用范圍較小。PMC指數模型作為前沿的政策量化評價方法，因其客觀、科學性，被廣泛應用于人工智能、集成電路、生物醫藥、大數據、跨境電商、機器人[7-12]等各產業政策的評價分析，能夠在很大程度上避免評價的主觀性，聚焦于政策文本本身，精準提高研究結論，以可視化的方式，直觀展示現有政策的優勢與不足。如丁瀟君和房雅婷基于我國頒布的38項集成電路扶持政策展開量化評價研究，準確把握我國集成電路產業發展態勢，并對相應的產業扶持政策提出，諸如加強政府精準補貼等優化建議[8]；周海煒等從政策合理性視角出發，構建了10個一級變量與43個二級變量的我國大數據產業政策PMC指數評價體系，科學合理地對我國頒布的8項大數據發展政策進行相關量化評價，并提出對應的政策優化路徑[10]；胡峰等以科技部、工信部等出臺的8項機器人產業政策為研究對象，采用PMC指數模型的方法進行量化評價研究，發現我國機器人產業在政策性質方面缺少診斷性與監管性內容、在政策時效方面存在長期政策缺失、在政策工具方面存在著運用失衡等問題[11]。

二、研究設計

PMC指數模型作為當前較為前沿的政策評價方法之一，自2011年由國外學者Estrada[13]提出以來，便得到了學界廣泛的關注與認同，在2015年被北京工業大學張永安和耿喆首次引入國內，應用在區域科技政策評價方面，取得良好效果[14]。PMC指數模型能夠以可視化的形式直觀展示政策內部的一致性水平與政策的優劣勢，系統性地對政策內容開展單指標分析以及多維度評價，該模型較其他的政策評價方法來說更具客觀性，以政策文本內容為原始數據盡量避免主觀評分，從而對政策進行科學的量化分析。本文以Estrada的四步法為基礎[15]，應用PMC指數模型，對我國氫能產業政策進行量化評價：首先，對相關變量確認并參數識別，構建我國氫能產業專項政策評價指標體系；其次，構建多投入產出表；而后，對投入產出表進行賦值與計算；最后，繪制PMC曲面，以可視化的形式多維度比較各省份氫能產業政策文本之間的優劣。

（一）變量確認與參數識別

我國氫能產業專項政策評價指標體系構建是本研究的核心環節之一，需要遵循評價指標變量的客觀性、科學性、全面性等原則，來保證最終政策評價結果的有效性與合理性。本文通過對我國各省的氫能產業專項政策文本內容進行梳理概括，并在參考國內外相關學者指標體系構建的基礎上進行適當調整與補充，確定了基于PMC指數模型的我國氫能產業專項政策評價指標體系，指標體系由政策性質、政策時效、政策視角、政策內容、政策評價、政策領域、政策功能、政策作用層面、政策作用范圍、政策公開10項一級變量以及與之對應的40項二級變量構成。其中，若各省氫能產業專項政策的文本內容中含有相應二級變量所述內容，則賦值為1；否則，賦值為0，具體的變量設計與來源依據如表1所示。

（二）多投入產出表構建

多投入產出表作為一種可存儲大量數據的分析框架，能夠將單一變量進行多維度量化，從而對所分析的政策文本進行全面評價。本文在選擇和確定了我國氫能產業專項政策評價的指標變量體系后，構建出適合氫能產業特點與變量設置的多投入產出表，如表2所示。

表2 多投入產出表

（三）PMC指數計算

PMC指數的具體計算流程如下所述。首先，按照相關賦值標準對我國氫能產業專項政策指標體系涵蓋的40個二級變量依次賦值；然后，利用公式（1），在前者的基礎上計算所對應的一級變量數值，其中i為一級變量，取值為1、2、3、4、5、6、7、8、9、10，j為二級變量，T(Xij)為某一級變量下二級變量的個數，即一級變量數值為二級變量累計得分與對應變量個數的比值；最后，將計算后得到的各一級變量進行加總，得到待評價政策的PMC指數，如公式（2）所示。

根據Estrada[15]對目標政策的要求不同，將PMC指數劃分為A級、B級、C級、D級四類評價標準。A級又稱為完美政策，數值范圍在9～10之間，表示為政策制定過程考慮問題全面，內容科學合理、目標清晰、能夠起到促進產業快速發展的目的、政策效果明顯；B級為優秀，數值范圍在7～8.99分之間，體現為政策具有較強效力，政策的制定整體滿足當前發展的需要，指向性和目的性明顯，基本達到政策預期；C級為良好，數值范圍在5～6.99之間，具體表現為在PMC指數模型中，各項指數表現一般，政策內容與政策功能方面具有一定的局限性，亟待優化與改進；D級為不良政策，分值小于5，其含義表現為不能達到預期政策目標，政策內容匱乏，缺少針對性措施，對產業整體促進效果不明顯。

（四）PMC曲面繪制

PMC曲面是以可視化的形式，將政策的優劣進行全面展示，用于單項政策分析或多項政策的橫向對比。繪制PMC曲面分為兩步：首先，將PMC指數中的各一級變量的數值代入公式（3）所示的3階矩陣；然后，通過Excel軟件即可繪制出對應的PMC曲面。本文所構建的一級變量為10個，因各省的氫能產業專項政策均是通過政府官方網站的公開信息獲得，X10的各項政策得分都為1，考慮到PMC曲面的繪制效果以及矩陣的對稱性，故刪去PMC模型中的一級變量X10，將其余9項一級變量代入PMC矩陣。

二、實證分析

（一）樣本政策來源

2020年，習近平總書記首次提出“雙碳”戰略目標：我國力爭于2030年前達到峰值、2060年前實現碳中和。隨后，我國氫能產業受到高度重視，進入發展的快車道。因此，以2020年為時間節點，通過訪問各地的能源局、經濟和信息化局等各類政府官網進行查找，共搜集到氫能產業專項政策7份，分別為：北京、河北、四川、山東、寧夏、天津、內蒙古，但因內蒙古能源局發布的《內蒙古自治區促進氫能產業發展若干政策》為征求意見稿，故僅以正式公開發布的6項省級專項政策進行量化評價，表3為各省份樣本政策詳情匯總。

表3 各省氫能產業政策匯總

（二）樣本政策PMC指數計算與曲面繪制

基于上述量化評價框架，得到我國6個省份出臺的氫能產業專項政策的PMC指數評分，見表4所示。從表中可知，首先，6項政策中1項為A級政策、5項為B級政策，各項政策的PMC指數均值為8.88分，整體指數表現優異，說明我國各省份氫能產業專項政策的制定能夠滿足當前發展的需要，基本達到政策預期。其次，從政策的PMC指數得分排名來看，6項政策依次為P2、P6、P3、P4、P1、P5。再次，各項政策的一級變量得分均值中有5項較高，分別為政策視角、政策評價、政策作用層面、政策作用范圍、政策公開，而政策性質、政策時效、政策內容、政策領域、政策功能還有待優化。

表4 各項政策的PMC指數

依據上述計算結果，將各項政策得分代入PMC矩陣，分別繪制北京、河北、四川、山東、寧夏、天津6省份的PMC曲面，如圖1—圖6所示。最終以可視化的形式直觀展示政策優劣，并對各政策進行橫向對比展示。

圖1 P1的PMC曲面

圖2 P2的PMC曲面

圖3 P3的PMC曲面

圖4 P4的PMC曲面

圖5 P5的PMC曲面

圖6 P6的PMC曲面

（三）量化評價結果分析

1.整體政策分析

在政策性質方面，各項政策雖整體表現良好，但仍有優化空間，具體而言，政策的監管性與建議性方面有待提升；在政策時效方面，由于各省的氫能產業專項政策的類型為長期規劃或整體性實施方案，因此政策在中長期規劃方面表現優異，在短期舉措方面有所欠缺，缺乏相關可操作性細則；在政策視角方面，各項政策既從宏觀的整體區域發展視角出發，因地制宜布局各省氫能產業，又從微觀的核心企業出發，培育省內的相關氫能企業逐步成為當地龍頭企業；在政策內容方面，各省均十分重視核心技術發展、示范工程建設、氫能產業的安全管理和相關平臺搭建，但在提升公眾對于氫能的認知度方面，宣傳引導力度不夠，以及采用稅收優惠、政府補貼等政策工具方面，也有待加強；在政策評價方面，整體上都達到了政策制定依據充分、政策目標明確、政策實施方案科學合理、相關規劃詳實的要求；在政策領域方面，氫能產業作為低碳綠色的高技術產業，在技術與環境領域重點發力，但在經濟與社會方面的促進作用稍有欠缺；在政策功能方面，各政策對于產業布局與發展都進行了規范引導，推進技術創新，保障我國“雙碳”戰略目標的早日實現，但缺乏相關的制度約束；在政策作用層面與政策作用范圍方面都實現了預期目標，推動制氫、存儲、加氫、用氫的全產業鏈上下游協同、產業協同，積極研發自主可控的創新技術、培育各環節龍頭企業，最終形成深度融合的氫能產業發展生態。

2.分項政策分析

本文僅對6項氫能產業專項政策中PMC指數得分最高與最低的兩項政策，進行單政策分析，發現政策制定優劣。其中，P2政策得分排名第一，達到“完美”政策等級，僅在政策功能方面低于平均水平。因該政策屬于地方政府針對氫能產業所制定的十四五規劃，所以重點在于規范引導，政策功能方面缺乏制度約束，而在政策時效、政策視角、政策內容、政策評價、政策作用層面、政策作用范圍方面都較其余政策表現優異，河北省牢牢把握住雄安新區建設與冬奧會舉辦這兩大契機，通過采購氫能汽車等手段，加速推進氫能產業發展，在產業規模提升、核心技術突破、應用領域擴大方面重點布局，構建“一區、一核、兩帶”產業格局。P5政策排名第六，但政策等級仍屬B級優秀政策，政策視角豐富、政策內容全面、政策評價表現優異、政策作用層面與政策作用范圍廣泛，貫穿全產業鏈各個環節，能夠起到較好的政策效果。在政策時效、政策領域、政策功能方面需要改進優化。由于其過度關注于短期舉措與長期目標，忽視了中期的過渡性方案的出臺，政策時效上具有不連貫性，一定程度上阻礙了政策執行的有效性；需要加大氫能產業對于經濟、社會方面的影響，助推經濟高質量發展；強化制度約束，保障產業發展穩步有序推進，促進寧夏地區的能源產業轉型升級。

三、結論與建議

本文以2020年以來各地方政府發布的6項氫能產業專項政策為研究對象，構建10個一級變量和40個二級變量的我國氫能產業專項政策評價指標體系，運用PMC指數模型進行量化分析，通過各政策間的橫向對比以及單一政策分析，得到以下結論。

首先，我國氫能產業專項政策總體上政策質量較高，能夠滿足當前產業發展的需要。5項政策達到了B級優秀政策等級，1項政策為A級完美政策，平均政策PMC指數得分為8.88分，政策得分排序為P2、P6、P3、P4、P1、P5，各項政策得分差距較小。說明各省份充分結合當地氫能產業實際情況，政策制定合理、政策內容全面充實，具有較強的支撐效力與引導效應。

其次，從整體來看，在10項一級變量中，政策視角、政策評價、政策作用層面、政策作用范圍、政策公開等5項變量指標表現優異，其余5項一級變量仍有優化提升空間，整體的優化路徑為X6—X2—X7—X8—X1。

最后，從單一政策來看，河北省緊抓雄安新區建設與冬奧會舉辦的重大契機，積極布局氫能產業，政策制定過程考慮問題全面，能夠起到促進產業快速發展的目的，且P2政策在政策時效、政策視角、政策評價、政策作用層面、政策作用范圍、政策公開六個方面得分優異，改進順序為X7—X6—X1—X4。P5政策雖排名第六，但較其他政策差距不大，按照X6—X2—X7—X1—X4的順序逐步優化。

鑒于上述研究結論，結合我國“雙碳”戰略目標要求、氫能產業發展現狀與各專項政策的PMC指數得分，提出以下改進建議。

第一，政策性質層面。我國氫能產業專項政策主要表現出其預測性、描述性與引導性，監督性居中，而建議性方面稍有不足。通過適當增加建議性內容，如鼓勵相關企業進行緊密合作，探索加氫、加氣、加油、充電多模式相結合的合建站項目建設，優化政策性質。

第二，政策內容層面。政策的宣傳引導是推廣氫能產業應用的前提，提高公眾對于氫能的認知，強化氫能應用相關知識，將低碳節能的觀念深入民心，有助于提高市場對于氫燃料汽車接納程度。加強各地政府對于氫能產業各環節的稅收優惠、財政補貼，促進產業健康有序發展。推動國際合作，通過走出去與引進來的方式相結合，協同開展核心關鍵技術突破。

第三，政策領域層面。政策領域側重存在嚴重失衡，不利于產業的綜合全面發展。將政策重心由環境、技術向著經濟、社會、技術、環境全方位轉移，通過引導核心技術突破，降低制氫成本、提高儲氫能效、解決用氫難題，進而實現能源的綠色低碳轉型，助力地方經濟發展、服務社會民生。