養老服務PPP 項目政府監管國外經驗及啟示

□文/ 陳慧璇 李菊容

（南昌航空大學經濟管理學院 江西·南昌）

［提要］ 我國養老服務PPP 的發展實踐時間較短，各項經驗欠缺，對于PPP 項目的政府監管存在許多不足之處。本文以PPP項目發展較好的國家，如英國、美國、日本等為例，對比我國與其他國家在養老服務公私合作項目政府監管模式的表現，提出可供我國政府參考的建議。包括建立健全相關法律法規、設立第三方監管機構和完善公眾參與機制，以期養老服務PPP 項目得到更為持續、健康、科學的發展。

一、引言

國際上通常把65 歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家和地區進入老齡化的標準。達到14%，為深度老齡化；超過21%，則進入超老齡化社會。根據國家統計局公布的人口年齡結構數據，我國在2000年65 周歲以上老年人占總人口比重就已達到7%，隨著老齡化的不斷加深，截止到2018年底，我國65 周歲以上老年人1.66 億，約占總人口的11.9%。據《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》分析，2030年之后中國將迎來人口老齡化最嚴峻的時期，需要贍養的老年人口將占人口總數的40%～50%。隨著老齡人口的不斷增加，養老服務的需求必將隨之增加。圖1 為我國65 歲及以上人口比重，數據來源于國家統計局。（圖1）

圖1 1990～2018年我國65 歲及以上人口比重情況圖

中國傳統觀念是以居家養老為主，但如今的家庭結構模式大多數為“4-2-1”家庭，夫妻雙方需要贍養四個老人，子女贍養壓力大，且由于工作等原因也無法給老人提供足夠的和專業的照顧，居家養老模式難以為繼，需更多借助于社區服務和專業化養老服務機構。隨著經濟的發展和外來文化的影響，我國老年人的消費習慣也發生了變化，他們在基本的飲食、醫療之外也愿意為提升自己的生活質量而消費。結合以上情況可以說明，中國目前對養老服務的需求是十分迫切的，而養老服務建設時間長、資金需求巨大，政府難以負擔如此高額的成本，于是政府就開始大量采取PPP 模式，來吸引社會資本參與到養老服務項目中來。PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府部門和私人部門合作模式，是指政府為緩解財政壓力，增強和提高公共產品和服務的供給能力與供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與私人部門建立一種長期合作關系，實行風險分擔和利益共享。圖2 來源于PPP 項目管理庫發布數據，截止到2020年4月養老服務PPP 項目共104 個，占所有行業項目的1.1%。（圖2）

圖2 截止到2020年4月管理庫累計項目數行業分布圖

然而，在實踐上，我國在養老服務領域PPP 的發展時間較短，養老服務PPP 項目政府監管經驗欠缺，導致養老PPP 項目的運行基本上處于“零監管”和“無規制”狀態，養老服務PPP 項目提供的服務質量良莠不齊。在此背景下，一方面養老服務需求增加；另一方面PPP 模式受到國家的大力支持。養老服務PPP 項目如何保持活力并持續健康、合理、科學地發展，很大程度上取決于政府監管的效果。因此，本文下面分別從監管法律、監管主體和監管內容三個方面，梳理國內外PPP 監管現狀，并在此基礎上對我國政府提出相關建議。

二、我國養老服務PPP 項目政府監管現狀

目前，我國的政府管理框架基本上已經初步建立，政府監管現狀主要反映在以下三個方面：

（一）陸續出臺系列專門政策和法規?，F階段，調整PPP 模式的相關立法規定多是國務院財政部、發改委等部門發布的行政規章和政策性文件，以及部分地方層級的法規和少數高位階的法律。近些年，中央層面和地方政府都相繼采取了一系列措施，多次發布文件通知用以鼓勵社會資本方參與養老服務領域建設，初步具備了政府監管的法規政策依據。（表1）

（二）形成多主體共同監管格局。目前，我國對養老服務PPP 項目的監管形成了中央監管部門、地方政府、地方政府行政主管部門多主體共同監管的格局。中央層面主要的監管部門分別是發改委、財政部和老齡工作委員辦公室。在地方層面養老服務PPP 項目的監管還可能涉及其他相關領域的監管部門，例如監管相關的立法、執法由市政管理委員會負責；項目招投標和工程建設情況由發改委根據相關規定進行監管；會計核算所反映業務項目的合法性、內容的真實完整性以及管理上的合理性等問題由財政部門進行監督管理。

（三）初步規范政府監管的內容。養老服務PPP 項目的監管主要分兩個階段：一是項目的選擇和審核時期的準入監管；二是項目建設運營時期的績效監管。準入監管最核心的內容是考察PPP 模式及特許經營者能否實現物有所值（Value for Money，VfM），即是否可實現比傳統模式更為優化的成本效益。財政部于2014年發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》明確要求從定性和定量兩個方面開展物有所值評價工作，在此基礎上更進一步發布了《PPP 物有所值評價指引（試行）》。

三、我國養老服務PPP 項目政府監管中存在的問題

（一）立法層級低?？v觀當前與PPP 監管法律相關的文件規范，大多是由國務院財政部、發改委等部委以位階較低的“通知”、“意見”等形式制定發布的規章或政策性文件，還有一些地方性的法規條款。雖然也有一部分出現在《招投標法》《政府采購法》和《預算法》等高位階法律中的條款對PPP 進行調整規范，也僅限于一些城市基礎設施PPP 項目?？陀^地說，關于養老服務PPP 領域的立法政策指引尚未健全。

（二）權力分散。我國在養老服務PPP 項目監管上形成了多個主管部門并行交叉監管的局面。由于沒有統一的監管標準，使得某些問題被各個部門重復監管，而有些問題被遺漏監管，各部門之間權責界定不清、互相推諉，導致PPP 模式的監管出現混亂的局面。同時，目前暫未設立專門的第三方監管機關，而這些主要參與監管的部門多是屬于政府內設機構，在政府公共部門的領導下開展工作，缺乏獨立性，在實踐中就會出現明顯的限制。

（三）公眾參與機制不完善。目前，我國PPP 綜合信息平臺入庫項目公開的都是項目基本信息，并未公開詳細監管信息，公眾缺乏參與監管的平臺。所以，在大多數情況下，作為接受服務的公眾卻無法在項目監管細節處起到討論、約束的作用，例如對養老服務的定價及服務質量評價與反饋。

四、養老服務PPP 項目政府監管國際經驗介紹

（一）英國。英國政府實行三級管理機構共同負責PPP 項目的運作和規范。在中央層面，英國設立IPA（基礎設施建設與項目管理局）主要負責大型的項目規劃、監督及保障事務。除了IPA，主管養老領域的部門衛生部也設置有PPP 機構來審核和確定養老PPP 項目監管指標。在地方層面，政府還設立了財政部牽頭的公私伙伴關系計劃合作署（The Public Private Partnership Program）負責協助財政部等相關政策制定部門共同推進地方PPP 項目監管政策咨詢工作。最后，英國在財政部門外成立一個第三方PPP 中心——英國伙伴關系組織（Partnerships UK，簡稱PUK），由私人占有公司51%股權（其余的49%中，英國財政部持有44.6%，蘇格蘭持有4.4%），向各級政府提供付費咨詢。

（二）美國。由于美國是聯邦制國家，所以在對PPP 項目的監管上采取的是聯邦與各州分層獨立的監管模式。聯邦政府的監管部門負責制定宏觀層面的方針政策，并監管跨州及大型的跨國PPP 項目。各州的監管機構主要負責制定規章、制定行業標準、行政審批以及司法糾紛裁決。各州不僅擁有獨立的監管機構，還在各行業根據需要單獨設立了行業標準委員會。這些監管機構組成人員通常由行業內的專家組成，都具備相關的專業知識，成員們職務的任命和解除具有嚴格的法律限制，輕易不能被解除職務。在公眾參與機制方面，《美國信息公開法》中詳細規定了政府應當公開哪些種類的內容以及公布的程度，這在很大程度上推進了政府工作信息的公開，使得公眾可以通過公開且便利的渠道獲取到所需要的養老服務PPP 項目的信息。且美國政府建立了第三方異議和訴訟機制，與項目有利害關系的第三方可以通過游說、集會等方式，非正式地表達對項目的反對意見，政府將根據對一些主要反對意見的考量做出改進的決策；如果第三方利益因項目受到直接損失時，通過將直接受害人列為原告的方式進行訴訟，以期法院判定臨時或永久禁令以及金錢損害賠償等救濟。

表1 養老服務PPP 項目相關政策匯總表

（三）日本。PFI（Private Finance Initiative）是PPP 的一種類型，與傳統的PPP 項目不同，PFI 強調社會資本方的主動參與，而且政府部門參與度低，不介入項目的建設和運營過程，只購買最終的公共服務。日本政府頒布的《民間融資社會資本整備（PFI）法》，主要明確了以下內容：一是PPP 的目標、對象、基本方針、社會資本的定義和評估程序等；二是PPP 項目推進的具體流程；三是物有所值評估（Value for Money，VFM）、風險分擔等指引；四是招投標過程、項目實施過程、項目評估過程等的信息披露要求、評估方法等。日本政府通過立法手段推動公共服務向社會開放，不僅為PPP 的推進建立了健全完善的法律制度環境，還廣泛吸收了優秀的私營企業參與到養老服務項目中來，利用私營企業的資金、經營能力及專業技術能力，為公眾提供優質且優惠的養老服務。

五、啟示

通過對英國、美國、日本等國家的養老服務PPP 模式的發展歷程以及PPP 政府監管體系的梳理，可以發現我國有很多可以去學習和借鑒的地方。綜合來看，我國的養老服務PPP 政府監管模式，還可以從以下方面進行改進：

（一）頂層的針對性法律法規。日本結合本國的歷史背景和經濟特點，形成其獨有的PFI 框架體系，成為亞洲首個用法律推動PPP 發展的國家。因此，我國在立法層面可以借鑒日本經驗，強調國家主導，以立法促進PPP 模式發展。針對PPP 業務的特殊性明確具體政策，盡快制定一部高位階的PPP 法，超越目前財政部和發改委的部門政策，從根本上為PPP 模式正名和統一思想，提高PPP 項目政府監管的權威性，以此來規范養老服務PPP 政府監管工作的開展。并由主導部門牽頭出臺相關法規政策，就橫向地方監管部門在PPP 項目全生命周期中各階段的職責進行明確規范，建立跨部門協調運行機制，減少項目資源的爭奪以及職責的推諉。

（二）獨立的第三方監管機構。發改委和財政部雖然目前負責PPP 項目的入庫審批以及后續監管工作，但是發改委和財政部畢竟不是專門針對于PPP 項目而設立的，他們還有更多的其他職能要去完成。另外，政府方在實際的PPP 項目運營中，既要與社會投資方簽署合同，又要以監管者的身份貫穿始終，這就導致養老服務PPP 項目缺乏專業且獨立的監管機構。我國可借鑒英國引入第三方監管機構（PUK）的經驗，既不受社會資本的利益干擾，還不受政府公共部門權力的領導，具有獨立自主行使養老服務PPP 項目監管的職能。第三方監管機構具有豐富的從業經驗，包含行業各方面專業人才，在進行養老服務PPP項目的監管時更專業、快捷，能夠高效完成任務；另外，第三方監管機構獨立于政府和社會資本的地位更容易為各方接受，監管的結果往往也更具說服力。

（三）暢通的公眾參與渠道。PPP 模式的推廣，其根本目的是向社會提供更優質的公共產品與服務，作為接受服務的社會公眾也應該有參與到PPP 項目的管理和監督中的權利。所以，完善公共參與渠道可通過公開項目信息來充分發揮輿論監督和群眾監督的作用。例如，政府部門可提供一定的互聯網信息平臺，將PPP 項目相關的法規政策、優質示范案例和參與養老服務PPP 項目的社會資本方的信息資料進行公開并及時更新，公眾在互聯網平臺上的留言、質疑、建議投訴應及時回應，涉及商業秘密、國家秘密確實無法回應的，應說明理由、妥善告知、不得拖延或反復無常。對公眾的檢舉揭發等應及時調查，針對內容嚴重性的不同選擇是否成立專門的內部調查組，在調查結果向公眾公開之前應當及時與公眾溝通，消除公眾的疑慮。