陜西省交通運輸PPP 項目發展研究

□文/ 汪 浩 藺汶淇 賀驍俊

（長安大學 陜西·西安）

［提要］ PPP 模式率先在國外基礎設施建設工程興起，我國緊跟國際潮流，積極推動PPP 模式在我國各領域建設工程的發展。由于交通運輸PPP 項目工期長、資金需求大、未來收益不穩定等特點，社會資本進入該領域有更多顧慮。為此，我國頒布一系列政策，以推動交通運輸PPP 模式的發展，引導社會資本積極涉獵該領域，降低其投資風險。本文通過研究國內外交通運輸PPP 項目與政策，分析兩者之間的關系。

一、陜西省PPP 模式建設歷程

自《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》的發布起，陜西省政府便將PPP 模式的發展提上日程。當時，陜西省基礎設施建設已出現財政壓力大、工程效率低等問題，PPP 模式雖能解決上述問題，但省內PPP 制度體系尚不完善，交通運輸PPP模式更是處于探索時期。

2015年7月《交通運輸部關于深化交通運輸基礎設施投融資改革的指導意見》發布，各地政府開始逐步完善交通運輸發展“政府主導、分級負責、多元籌資、規范高效”的投融資管理體制，融資模式的多樣化、規范化也為PPP 模式提供了更多的可能；政府補貼和社會化債券的多樣性也為交通運輸PPP 項目吸引了更多的社會資本，PPP 模式逐漸走入大眾視野。隨著社會資本投標者的不斷增加，如何篩選優秀合適的社會資本逐漸成為PPP 模式發展必須面對的問題。

2016年2月《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》發布，將部分交通運輸公共服務項目中政府的身份從“提供者”轉變為“購買者”，即購買服務者，這促進了政府職能的改變，激發了社會資本的活力。2017年1月《關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作通知》下發，明確了審批報建的程序和內容，收費公路PPP 模式管理運行體系得到進一步完善。此后，國家與各地方政府接連頒布了一系列政策，積極努力完善PPP 運行管理體制。

根據發改委公布的數據，在2019年1月到8月這段時間內，陜西省政府積極投入資金，批復交通運輸類項目總投資280 億元。在相關政策的推動下，陜西省政府積極尋求具有豐富PPP 融資運作經驗的機構、企業進行合作，做到了PPP 項目建設的專業化、規范化。此外，陜西省搭建了政府與社會資本合作網絡平臺，內設PPP 項目建設相關法規，PPP 項目庫與典型案例等，積極拓寬民營投資渠道；也頒布了眾多政策熱情，以推動PPP 發展，激發企業投資熱情。

二、政策對陜西省交通運輸PPP 項目發展的影響

我國正處于高速發展時期，交通基礎設施建設更是經濟發展必不可少的一環，若僅僅依靠政府的力量，則難以滿足我國發展需求。PPP模式使得政府與社會資本各揚其長，不僅提高了公共交通建設效率，還實現了雙方的互利共惠。近些年來，國家根據社會實情，結合實踐中發現的問題與他國的經驗，逐步完善適合中國國情的PPP 運行管理體制。本文對我國的政策總結如下：

（一）金融政策。國家在政府主導的融資建設方面存在短板，據調查顯示，2013年許多地區政府的債務率超過或臨界100%，各級地方政府負有償還責任的債務余額3 萬億元，其中融資平臺公司產生的債務占政府債務比例的39%。為解決此問題，政府選擇合適的項目，在資本市場發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等，擴寬項目的融資模式，充分調動社會資本積極性，同時降低政府債務率。由于交通基礎建設投資大、收益低、回本慢的特點，社會資本的介入讓政府資金分配能夠更加靈活，資金運用也逐步從“補建設”向“補運營”轉變，這在一定程度上緩解了合作前期融資困難，資金低于預期的矛盾。

（二）評估政策。評估結果的合理性、可靠性、準確性是雙方關注的重點。PPP 項目施行過程中積極引入第三方評估機構，在保證公平性的同時，從建設必要性、合規性、規劃銜接性、財政可承受能力、價格合理性等方面，對項目進行綜合評估與聯合評審。這也體現出PPP 項目運行中的公平透明、積極穩妥的原則。合理的評估機制也使得公共設施產品的產出品質更好，實用性更強。

圖1 1949～2016年陜西鐵路、公路通車和營運里程圖

（三）權責分配政策。職能分配方面，社會資本負責項目投資、建設和維修養護投入，政府負責政策支持、框架構建、平臺建立。雙方各司其職的模式極大地提高了項目運行效率，發揮了社會資本和政府雙方的優勢。風險承擔方面，社會資本承擔項目實施過程中的商業風險；政府承擔法律、政策調整和最低需求風險；自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。合理風險的承擔可以有效督促雙方，確保任務的完成，使PPP 項目更具生命力，創造出更大的經濟效益。

三、陜西省交通運輸PPP 發展建議

《陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017－2019年）》中提出，重點圍繞“十三五”規劃的交通運輸項目，實施112個PPP 項目，估算總投資3，238.77 億元。由圖1 可知，自新中國成立以來，陜西省公路、鐵路通車和營業里程整體一直保持上升趨勢，交通基礎設施也一直是陜西省的重點建設方向。然而，交通基礎設施的建設需要大量資金的投入，社會資本的介入將極大緩解政府資金壓力，實現政府、社會方與市民三方共贏的局面。（圖1）

相比其他項目，交通運輸項目工期長、投入高，風險大，這阻礙了社會資本的介入。因此，為推動PPP 模式在陜西省內的發展，省政府還需在項目評估全面化、補貼機制科學化、法律權威化等方面努力，引導PPP 模式健康發展。

本文基于故障樹法，通過分析以下幾個經典案例：陜西西臨高速收費權轉讓、北京地鐵四號線、福建泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋、延安東路隧道，發掘上述項目運營過程中產生的問題，探索問題出現的原因，并結合政府發布的資料及交通發展趨勢，從以下角度對陜西省交通運輸PPP 發展提出建議：

（一）項目運營方面。通過對上述案例的分析，項目運營失敗的原因可分為以下幾個方面：評估全面性不足、補貼機制科學性不夠、法律權威性不足。

1、風險評估。全面的風險評估應做到以下三點：

（1）定性、定量地分析政府實力。定性對政府級別、評比排名、規范性等因素進行分析。其中，規范性包括行政規范與財產規范。定量對政府綜合財力、歷史履約情況進行評估。政府的債務率、逾期債務率、財政自給率等指標將全面且真實反映政府的資金實力；履約歷史即重點關注政府性債務的履約情況，政府工程墊資施工的比例、有無拖欠大額工程款等。以上信息均可作為評估政府方在未來項目運營過程中是否會有違規可能的標準。

（2）分析社會資本方的實力。通過對公司的專業能力、資金實力、項目經驗等指標來評判該公司在未來工程中能否按時交付、運營初期能否渡過困難期、運營后期能否穩定等。

（3）考慮周圍地區的同質項目建設情況，這將對項目未來市場需求產生巨大影響。若附近地區無或有少量的同質項目，會出現市場需求過高的情況，這將使得國有資產面臨流失非議；若有大量已存的或即將建設的同質項目，會造成項目市場需求過低，這將導致社會資本實際收益低于預期，造成經濟損失，不利于PPP 模式推廣。因此，周圍的同質項目建設也是PPP 項目需關注的一大風險要素。

2、補貼機制。交通基礎設施建設的主要目的是滿足人們出行的交通需求，由于它屬于公共產品的特性，價格通常由政府決定。然而，在運營過程中，收入一般難以滿足巨額的成本支出，故交通運輸PPP 項目需要政府給予社會資本政策支持及一定的財政補貼。如北京地鐵四號線，在票價改革前，政府每年需支付7 億元的補貼，這不僅沒有減輕財政負擔，還違背了PPP 模式的發展初衷。因此，建立科學補貼機制十分必要。

由于運營過程中收益的不確定性，補貼機制應在動態模型估算的基礎上建立。在模型中對項目收益設置上下閾值，且閾值會隨時間進行規律性變化。當效益低于下限時，政府方以補貼期權對社會資本方進行風險補貼，保證社會資本經濟收益；當效益高于上限時，政府可根據收益期權，獲取超額收益，保證國有資源不流失?？茖W合理的補貼機制，不僅有助于項目的長久運營，更促進了PPP 模式的發展。

3、法律權威。在交通運輸PPP 項目較長的運營周期內，國家的政策法律可能變化，這可能會造成雙方或一方的經濟損失，或激發雙方矛盾，給項目運營增添更多阻礙。由于我國PPP 模式發展較晚，在很多方面存在不足，也尚未建立出科學的管理體制與權威的法律，雙方撰寫的合同無法妥善解決日后可能出現的突發情況，甚至會因為利益而進行違規操作，損害對方利益，影響合作公平性。當一方利益被侵害時，他也難以運用法律武器捍衛權益。以上情況的發生將會對國內PPP模式的推廣產生巨大阻力，甚至可能造成虧本雙輸的結果。因此，相關部門應針對PPP 項目的建設運營編寫權威法律，維護雙方的合法權益，并對PPP 合同的書寫規范做出具體要求。

（二）專業資信與知識普及。根據發改委引發《工程咨詢單位資信評價標準》的通知，陜西省內具備PPP 咨詢甲級專項資信的企業名單為：陜西華泰工程項目管理有限公司、陜西智信規劃設計咨詢有限公司?！敖煌◤妵睉鹇缘奶岢?，為PPP 發展提供了沃土，然而PPP 的推廣離不開專業人才的努力，未來PPP 項目需要更多專業資信公司提供服務，對其做出更加全面的項目評估。

因此，陜西省需要更多高資格公司促進PPP 模式發展。政府可聯合甲級專業資信公司，對PPP 人才進行培訓，增加人才厚度。PPP 發展也脫離不了群眾，省內市民對PPP 模式了解不夠。政府可通過政策鼓勵成立民間組織，為市民提供PPP 咨詢等服務。此類組織也可為PPP退休人員提供再就業的機會，充分發揮其專業優勢與價值。

（三）交通運輸PPP 未來方向。根據發改委公布的《陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019）》項目表，陜西省近幾年新增通用機場建設項目較多，然而機場建設需大量融資，而政府方大多為縣級政府，財力較為薄弱。項目若采用PPP 模式建設，會因政府競爭優勢不明顯而融資困難。當前，通航產業尚處于市場培育期，在特許經營期的前幾年盈利能力弱，這也導致了目前大部分通用機場PPP 項目公司在融資交割上面臨較大困難。隨著行業龍頭干支相連、支通相連、通航互通的航線網絡布局逐步建設完成，通航公司的業務在交通運輸、航空旅游、搶險救災等領域不斷拓展，通航產業將迎來發展黃金期。隨著通用機場業務量不斷增多，對當地經濟發展將產生巨大拉動作用。因此，未來陜西省交通運輸PPP 模式的側重點可以向通用機場方向偏移。