發達國家公務員職業年金制度比較

□文/ 郭曉蓉

（首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京）

［提要］ 本文選取新加坡、日本、美國三個國家，分別對其公務員職業年金制度的歷史沿革、資金籌集與待遇給付、資金管理與投資運營等進行比較。在此基礎上，總結對我國推進機關事業單位職業年金制度改革的幾點經驗借鑒。

一、引言

隨著人口老齡化趨勢的加劇，公務員養老金制度的財政壓力日益增大。此外，我國機關事業單位和企業實行的是兩套不同的養老保險制度，制度差異造成公務員和職工退休之后養老金水平差距巨大。因此，為了減輕老齡化問題帶來的財政壓力，建立更加公平、可持續的養老保險制度，2015年初，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，主要內容：一是要求實現機關事業單位和企業在基本養老保險制度上的統一；二是要求為機關事業單位工作人員建立職業年金制度。

發達國家公務員養老保險制度的改革要比我們早，改革總體上分為兩類：一是統一公務員與私人部門雇員的養老保險；二是為公務員建立某種程度的現收現付制或完全積累制補充養老金計劃。本文選取新加坡、日本、美國三個國家，對其公務員職業年金制度進行比較，為完善我國公務員職業年金制度吸取經驗。

二、新、日、美三國公務員職業年金制度比較

（一）新加坡公務員職業年金制度。剛建國時，新加坡實行的是獨立的公務員退休金制度，個人不需要繳費，養老金全部由國家財政負擔。從1972年開始，新參加工作的公務員開始加入中央公積金制度。1986年4月1日起，大部分公務員均納入了中央公積金制度的覆蓋范圍，由公務員個人和政府按照法律規定的比例共同繳費，中央公積金局進行統一管理，繳費額納入公務員的個人公積金賬戶，采用完全積累的方式，退休后，養老金收益水平與工作期間個人賬戶積累的基金之間有直接的精算關系。

新加坡公務員的個人賬戶公積金由中央公積金局統一管理，獨立于財政，是一套自負盈虧的管理體制，中央公積金局對基金進行統一的管理和投資運營，適度引入市場競爭機制，以確?；鹗找婕氨Ｖ翟鲋?，保證公務員退休后的收入水平。政府對公積金在稅收、利率方面提供優惠且有一套嚴厲的監察處罰機制，保證了中央公積金透明、合理、高效地運行，確保了基金管理運作的質量。

（二）日本公務員職業年金制度。1958年，日本頒布《國家公務員互助工會法》，建立公務員共濟制度。國家和公務員個人分別負擔7.6%的繳費率，總繳費率達到15.2%。隨著人口老齡化的趨勢日益加劇，公共年金的財政負擔壓力很大。再加上厚生年金和共濟年金的繳費率和年金給付存在差異，公司職員繳費率高于公職人員但是年金給付卻比其低，造成了很大程度的不公平。因此，為了確保安定性、公平性，提高國民對公共養老金的信賴，配合日本社會保障制度的改革，在2010年開始對厚生年金和共濟年金的保險費率進行調整，到2015年共濟年金并入厚生年金。

表1日本國家公務員共濟年金待遇計發一覽表

2018年共濟年金的繳費率為18.3%，由個人和政府共同承擔，各自負擔50%。日本共濟年金有三類待遇計發模式，分別是老年待遇、殘疾待遇和遺屬待遇，每一項待遇支付標準都作了嚴格規定，見表1。在基金投資和監管方面，由日本大藏省負責，基金納入國家財政投融資計劃統一管理使用，大部分用于購買國債和長期投資，以確?；鸨Ｖ翟鲋?，保證公務員退休后的收入水平。（表1）

（三）美國公務員職業年金制度。美國在1920年建立了公務員退休制度（簡稱CSRS），與美國其他群體的養老保險體系相獨立。由于給聯邦政府財政帶來的壓力不斷擴大，社會各界不滿加劇，美國聯邦政府對公務員退休制度進行了改革，于1987年建立了聯邦雇員退休制度（FERS）。從此，聯邦雇員除了可以加入美國社會養老保險（OASDI）即美國養老保險制度的第一層次外，還可以加入節儉儲蓄計劃（TSP），也就是職業年金制度。

從制度模式看，節儉儲蓄計劃（TSP）是屬于繳費確定型（DC）的養老金制度。繳費由雇員繳費和雇主繳費構成，根據雇員的繳費比例，聯邦政府給予相應比例的匹配繳費。到退休年齡時，依據公務員的工資水平、服務年限和繳費數額來進行養老金待遇計算。（表2）

美國TSP 賬戶資金由聯邦退休節儉投資董事會負責投資管理，該機構設立了多種投資計劃，給予雇員充分的選擇權利。TSP 計劃提供了兩大類投資基金供參保人選擇：單項基金和生命周期基金。單項基金分為五個，分別是G 基金、F 基金、C 基金、S 基金和I 基金。生命周期基金分為五個，分別是L2050 基金、L2040 基金、L2030 基金、L2020 基金和 L Income 基金。不同的基金投資于不同的領域，承擔不同的風險，帶來不同的預期收益，雇員可以依據自己的情況，自主選擇投資基金，也可以在不同的投資基金之間進行轉換。在基金監管方面，美國通過《社會保障法》等完善的法律法規，對基金的管理進行嚴格監督，包括對基金管理費用進行嚴格限制，對基金投資的安全性進行嚴密管控等。

表2 美國TSP 計劃繳費比例一覽表（單位：%）

三、對我國推進機關事業單位職業年金制度改革的經驗借鑒

（一）改革要兼顧效率和公平。各國公務員養老保險制度的發展趨勢是既關注公務員群體與其他群體的基本利益，即保證公平，又關注公職人員群體的特殊性，給予一定的特殊政策以起到激勵作用。我國職業年金的建立保障了公務員退休之后養老金由“基本養老金+職業年金”構成，但是我國企業年金由單位自愿建立，企業年金覆蓋范圍比較小，員工依然只有基本養老保險，這可能會導致“隱性雙軌制”。而且職業年金單位繳費最終由國家財政保障，機關事業單位養老金替代率仍然要高于企業。所以，在推進機關事業單位職業年金制度改革的同時，可以逐步完善企業年金制度，設立激勵機制，鼓勵企業建立企業年金，并確保企業年金基金的保值增值。

（二）建立彈性靈活的繳費機制。新、美公務員職業年金制度繳費機制比較靈活，可以選擇，能有效提高參保人參保積極性。建議在職業年金計劃的改革方案中適當地提高繳費機制的彈性靈活度，一方面設定單位最低繳費率和個人默認繳費率；另一方面允許個人自愿調整繳費水平，同時建立單位匹配繳費機制，依舊踐行“多繳多得原則”。但與此同時，為了制度的公平，建議規定單位配比繳費的最高比例以及單位和個人年度繳費的最高限額。

（三）為參保者提供有限投資選擇，設立生命周期基金?！巴耆珎€人選擇模式”存在的最大缺陷就是賬戶持有人不能理性地根據個人風險偏好有效配置賬戶資產。鑒于此，建議為公務員職業年金計劃建立有限投資選擇機制，即參照美國TPS 計劃，為參保人提供若干種具有不同風險承受度的投資產品，由參保人在其中進行有限的個人選擇。與此同時，還應盡快建立中國的生命周期基金，并將其作為默認投資選擇，保障資金投資安全。

（四）建立完善的職業年金基金管理制度。從各國公務員職業年金的管理來看，基本都設立了專門的機構進行日常管理和資金運作，同時設立監管機構對基金進行監管。借鑒其經驗，一是要就社保經辦機構對職業年金的管理建立專門的規章制度；二是要明確管理機構和執行機構的職能和責任；三是要建立內部和外部監督機構；四是要建立信息公開機制，參保者可以動態掌握其個人賬戶資金信息，而管理機構則要定期發布報告。