從農村到城市：革命政權公共衛生法制的探索與創制*

宋 鋆

革命政權的公共衛生法制在從農村到城市的發展過程中，成為整個革命政權法制的有機組成部分。目前對革命政權立法、司法及其他領域已有比較多的研究，但公共衛生法制研究尚不多見。因此，本文以革命歷史檔案史料為線索，對革命政權從農村根據地到城市解放區的進程進行分析考察，試圖從中挖掘中國共產黨領導的革命政權對公共衛生法制的探索創制過程，期望能對我國公共衛生法制的淵源予以充分重視，并為當今公共衛生法制建設與重大疫情的應對提供一種參考。

一 工農民主政權時期：軍內衛生法制的惠民醫療實踐

工農民主政權時期，衛生問題是廣大蘇區比較突出的社會問題，關系到軍隊戰斗力和勞動生產力。此時中央蘇區的衛生條件十分落后，自然條件惡劣，群眾生瘡害病。工農民主政權無法在如此惡劣的自然與社會條件下進行精細完善的公共衛生立法，只能通過訓令等形式，發動廣大群眾進行衛生防疫運動。毛澤東在第二次全國工農兵代表大會上指出：“組織革命戰爭，改良群眾生活，這是我們的兩大任務?！雹佟睹珴蓶|選集》第1 卷，人民出版社，1991，第139 頁。

（一）蘇區衛生狀況：“不求清潔”“生瘡害病”

蘇區群眾普遍存在衛生習慣“不求清潔”的問題。用水、如廁等設施欠缺，洗食同源、人畜混居導致農村疾病頻發。農人窮于生計、無暇顧及衛生情況，一旦發病又無力承擔治療費用，形成惡性循環。1932 年，湘贛蘇區省委向中央局匯報了蘇區疫病情況主要是“打擺子、爛腳、秋痢”，萍鄉、攸縣等地的群眾“病了十分之八九”。②《湘贛革命根據地》黨史資料征集協作小組編《湘贛革命根據地》（上冊），中共黨史資料出版社，1991，第387 頁。此外，蘇區多地悶熱潮濕，有利于細菌病毒的滋生與傳播，加之群眾缺乏衛生常識，在遇到疫病時又易受封建迷信思想和“生瘡是真革命”等反常識口號的干擾，這些都增加了工農民主政權抗擊疫病的難度。

當時紅軍內部“生瘡害病”極其嚴重。毛澤東曾于1928 年在《中國的紅色政權為什么能夠存在》中指出紅軍的衛生健康問題在于“營養不足，病的甚多，醫院傷兵，其苦更甚”。③《毛澤東選集》第1 卷，第53 頁。南昌起義后，軍內衛生問題不斷凸顯，風餐露宿和疲勞作戰等原因導致疫病多發，而部隊醫療設施與組織皆不健全，無法滿足不斷增加的醫療要求。1932 年，湘贛蘇區省委向中央局匯報了蘇區疫病情況。

計算在后方爛腳的士兵有七八百名。全省紅軍及地方武裝中爛腳的總在兩千以上，醫藥又缺乏，幾個月不能治好。我們一方面進行防疫，一方面設法采取各種藥材。但這些辦法，還沒有收到很大的效果，各地的病還是繼續發生。④《湘贛革命根據地》黨史資料征集協作小組編《湘贛革命根據地》（上冊），第387 頁。

蘇區醫療衛生設施的匱缺使衛生狀況雪上加霜。一方面表現為紅軍部隊醫療衛生保障不足。工農武裝力量初創時期，除戰事之外最棘手的問題便是傷病員的醫療問題，部隊缺乏良好的醫療與救護組織，導致傷病員得不到及時治療，“有的寄養在群眾家中，有的病勢沉重的，就犧牲在路旁”。⑤高顯恩編著《中國工農紅軍衛生工作歷史簡編》，人民軍醫出版社，1987，第3 頁。另一方面表現為群眾的醫療衛生設施缺乏。廣大農村地區的群眾生活困難，吃穿亦難以保障，鮮有求醫問藥者。

（二）衛生宣傳：“污穢與疾病”之戰

工農民主政權衛生宣傳的目標是讓群眾明白“疾病的來源”和“衛生的方法”。如《衛生運動指導員工作綱領》普及了蘇區傳染病的來源及其危害性，提倡“通光、通氣、通水、煮熟飲食、除去污穢、剿滅蒼蠅、隔離病人”的預防疾病方法。又如《中共贛東北省代表大會關于蘇維埃工作決議案》對蘇區盛行的“生瘡是真革命”和“無產階級要齷齪”等口號提出批判，主張讓大眾注意個人和公眾的衛生，減少疾病和死亡。

在宣傳節奏方面，蘇維埃政府提出“向全蘇區一切污穢和疾病做斗爭，同工農群眾自己頭腦里殘留著的頑固守舊迷信邋遢的思想習慣做斗爭”，并且“十分必需，一天也不可緩”。于是，在蘇維埃政府的主導下，逐步構建了政府指導、群眾共同參與的衛生宣傳機制，旨在讓蘇區群眾了解到公共衛生運動“完全是廣大群眾的，不花錢能醫病的，要天天做、月月做、年年做、家家做、村村做、鄉鄉做、個個圩場做、個個城市做”。①劉善玖、鐘繼潤主編《中央蘇區衛生工作史料匯編》，解放軍出版社，2012，第362 頁。

宣傳的對象是蘇區每一個群眾。如《衛生運動指導員工作綱領》提出衛生委員要深入群眾的家里，進行入戶宣傳。又如《衛生運動綱要》指出，蘇區若有一個工人害病，不但是害病工人的切身痛苦，而且是蘇區的戰斗團體中的一名戰斗員退下了火線。工農民主政權將每一個蘇區群眾視為“戰斗員”，讓公共衛生宣傳深入蘇區各戶。

（三）衛生法規：衛生運動的制度跟進

工農民主政權時期公共衛生制度以“解決工農群眾一切切身的痛苦問題”為指導思想。1933 年《衛生運動綱要》就指出：“蘇維埃政府是工農自己的政府，他要注意解決工農群眾一切切身的痛苦問題，污穢和疾病就是他們要解決的一個大問題?！雹诟唢@恩、高良、陳錦石編《新中國預防醫學歷史資料選編》，人民軍醫出版社，1986，第70 頁。本著這一指導思想，工農民主政權在廣大中央蘇區開始了衛生運動和衛生制度的實踐。1932 年1 月13 日，蘇維埃政府副主席項英在《紅色中華》第5 期頭版發表《大家起來做防疫的衛生運動》社論，要求各級政府、紅軍、群眾團體參加這一運動，運動內容為研究防疫的方法和藥品，向群眾做衛生宣傳工作。同年3 月，衛生運動的第一個法令性文件《中華蘇維埃共和國人民委員會訓令（第二號）》頒布，提出“要使工農群眾熱烈的舉行防疫的衛生運動”。③劉善玖、鐘繼潤主編《中央蘇區衛生工作史料匯編》，第362 頁。在軍隊內，每個單位設立衛生委員會，每個戰斗連設置一名專門衛生員，負責衛生防疫和衛生宣傳教育工作，以及防疫、消毒等工作的具體落實，衛生競賽、衛生檢查活動的推行，營房環境的凈化，等等。1933 年頒布的《衛生員工作大綱》規定了軍隊內的衛生競賽，“優者登紅榜等鼓勵之”。④參見張莉芳、李媛、鐘繼潤《淺析中央蘇區衛生法制建設的特點》，《贛南醫學院學報》2015 年第5 期，第739 頁。這類制度可謂軍隊內的營養劑，有力保障了軍隊的活力與戰斗力。

工農民主政權時期公共衛生制度的立法機構相對分散。如中央革命軍事委員會總衛生部、中央蘇區政府內務部、中央革命軍事委員會、中國工農紅軍總司令部等都是這一時期的公共衛生制度的立法機構。主要受戰爭時局影響，且衛生運動多由軍隊內部發起，逐步向蘇區群眾形成衛生制度的輻射，故有此種“政出多門”的現象。

衛生組織機構方面，“醫療衛生領導機構和行政管理，依軍隊和政府兩個系統分別設置和運作”。①余伯流、凌步機：《中央蘇區史》，江西人民出版社，2001，第849 頁。1931 年中央革命軍事委員會總軍醫處成立，次年改稱紅軍總衛生部，并在團、連內分別設衛生隊和衛生員。中央革命根據地建立后，開始了地方各級衛生機構的建設。省、縣、區三級各成立衛生部、科，城市設立衛生運動委員會。隨后，“工農醫院”、“群眾醫院”、“貧民看病所”和“紅色藥店”等醫藥組織單位陸續建立，蘇區廣大群眾的就醫需求有了基本保障。②參見曾新華、李明《中央蘇區公共健康核心倫理問題探討》，《贛南醫學院學報》2019 年第12 期，第1924 頁。此外，中央蘇區還建立了醫護人員培訓機構，如1931年11 月建立的江西瑞金中國工農紅軍衛生學校，即今日哈爾濱醫科大學的前身。

作為衛生運動的制度跟進，中國共產黨和蘇維埃政府制定頒布了一系列公共衛生法律法令。如1933 年《衛生防疫條例》和《衛生運動綱要》等，對衛生運動的各個方面作了明文規定。如表1 所示。

表1 工農民主政權時期公共衛生制度部分規定

通過表1 可見：其一，工農民主政權制定的公共衛生制度基本覆蓋了廣大蘇區人民的公共衛生生活。這一系列內容以疫情報告登記、隔離消殺、個人衛生防疫和衛生運動為主，旨在規范衛生運動，改變蘇區群眾的衛生習慣。其二，這些制度體現了鮮明的農村根據地特色，多涉及廣大農村群眾的日常飲食、鼠蚤蚊蠅撲殺、水源保護、傳染病死者抬埋等衛生問題，適宜在農村根據地推廣實施。其制度類型如圖1 所示。

圖1 工農民主政權時期公共衛生制度類型統計

通過圖1 可見：其一，工農民主政權時期的公共衛生制度類型較為多樣，包括條例、決議案、訓令等，與當時轟轟烈烈的衛生運動相適應。其二，制度類型以訓令為最多，與軍隊內部發起、向群眾輻射的衛生制度走勢相對應。

此時的公共衛生制度已具雛形。當然，受到政治經濟條件制約及戰爭時局影響，其立法存在技術粗糙、實施困難等問題。如1932 年12 月，中央革命軍事委員會發布訓令指出此前的衛生訓令“仍沒有提起全體指揮員、戰斗員充分注意，病兵的現象一直到現在不能減輕”。①高顯恩、高良、陳錦石編《新中國預防醫學歷史資料選編》，第64 頁。以興國縣長崗鄉為例，“雖規定五天大掃除一次，實際七天一次的多，十天的也有。要督促，‘不督促記不到，工夫又多’”。②《毛澤東文集》第1 卷，人民出版社，1993，第309 頁。但這些制度作為蘇區法制建設的重要組成部分，有力規范了蘇區的衛生秩序，保障了蘇區群眾的生命健康。

工農民主政權時期是革命政權公共衛生制度建設的起始階段。革命政權的首次衛生運動、首個衛生管理機構、首部衛生管理制度皆在此時期產生。這一時期的公共衛生制度規定了惠民的醫療政策。如各區鄉政府的公共看病所的醫生由政府聘請，不收醫療費，對無親屬的孤兒和老弱病殘，由政府設法給養。這與國民黨統治的白色區域要求病人“有的是錢”“請醫生講究又講究”③高顯恩、高良、陳錦石編《新中國預防醫學歷史資料選編》，第456 頁。形成鮮明對比，在醫療中體現了群眾路線，有利于紅色政權在極端惡劣的環境下為群眾所擁護。當時的蘇區人民將家中的糧食提供給傷病員，讓傷病員分散居住在自己家中，幫助轉移傷病員。即使在最艱苦的時期，群眾也相信紅軍必然勝利。

二 抗日民主政權時期：農村根據地公共衛生法制“統一戰線”的構建

抗日民主政權時期，以陜甘寧邊區為主的廣大根據地開展了深入的衛生宣傳，并進行了以預防為主的公共衛生制度創設，建立了多所邊區醫院，清除了巫神治病的舊風氣，改變了群眾的衛生習慣。

（一）陜甘寧邊區環境：“一切傳染病”發生

陜甘寧邊區衛生環境不良由來已久，主要原因在于邊區人民衛生意識缺乏及封建迷信盛行。中國共產黨進行邊區建設以前，根據地人民生活艱難，無暇顧及衛生狀況。邊區衛生條件差，水源不潔，加之蒼蠅、跳蚤等大量繁衍，導致天花、猩紅熱、傷寒、瘧疾等疫病流行。1941 年3～4 月，傳染病以甘泉、富縣和志丹三處最為嚴重。甘泉三區傳染病人876 名，死亡186 名。1942 年定邊縣各鄉5～8 月發生傷寒、斑疹等疾病，“共計死亡377 名”。①參見陳松友、杜君《抗戰時期陜甘寧邊區的疫病防治工作》，《中共黨史研究》2011 年第6 期，第81 頁?！皫缀跻磺锌赡苡械膫魅静≡谶厖^都發生了?！雹诶钣梗骸赌壳胺乐蝹魅静≡谶厖^流行問題》，《解放日報》1941 年4 月27 日。轉引自陳松友、杜君《抗戰時期陜甘寧邊區的疫病防治工作》，《中共黨史研究》2011 年第6 期，第82 頁。此外，封建迷信活動加劇了疫病的傳播。邊區不少群眾遇到疾病時請“巫神”治病，遇有疾病或是女人不孕，便要飲食忌口或者佩戴布符。毛澤東曾評價：“在一百五十萬人口的陜甘寧邊區內，還有一百多萬文盲，兩千個巫神，迷信思想還在影響廣大的群眾?！雹邸睹珴蓶|選集》第3 卷，人民出版社，1991，第1011 頁。封建迷信導致疫病醫治延誤，進而引發更多人感染。眾巫神“招搖撞騙，為害甚烈”。④李維漢：《陜甘寧邊區政府工作回顧》，轉引自西北五省區編纂領導小組、中央檔案館《陜甘寧邊區抗日民主根據地》（回憶錄卷），中央黨史資料出版社，1990，第430 頁。邊區群眾受封建迷信和不衛生習慣的坑害，難以保障生命健康權益。

醫療資源缺乏是邊區疫病防治的重大困難?？谷諔馉幈l以前，陜甘寧邊區幾乎沒有一所正規醫院。以延安為例，因傳染病死亡的人口每年超過500 人，占年死亡人數的47%。1941 年3 月延安北區發生猩紅熱，十歲以下兒童死亡數十名，“發病占該區50%，發病后死亡者占20%”。⑤武衡主編《抗日戰爭時期解放區科學技術發展史資料》第5 輯，中國學術出版社，1986，第340 頁。而延安城內僅有少量中醫坐堂的診所。在農村，群眾則更難尋醫問藥，較大的城鎮才有中藥鋪，鄉村只有郎中、專職種牛痘的“花兒匠”和“賣藥先生”，邊區人民的疾病難以得到及時治療。

（二）破“巫神”、講衛生的宣傳

抗日民主政權打破了“巫神進家”的迷信醫病陋習，開展了反巫神運動?！督夥湃請蟆吩沁^針對延安巫神的調查，在200 余名巫神中擇取59 名進行調查，即治死278 人。①《巫神罪惡小統計》，《解放日報》1944 年8 月11 日。轉引自王楠《抗戰時期陜甘寧邊區疫病防治工作的研究》，博士學位論文，吉林大學，2019，第23 頁?？谷彰裰髡嗵岢黾訌娦l生防疫宣傳教育，取締巫神治病等愚昧落后的觀念。毛澤東曾指出群眾迷信的主要原因是“沒有旁的方法戰勝疾病、死亡的威脅，只有相信神仙”，主張“現在應該把醫藥衛生的知識和工作大大推廣一下”。②《毛澤東文集》第3 卷，人民出版社，1996，第119 頁。為轉變邊區群眾衛生意識，邊區政府開展了反巫神運動，采取了多種靈活方式。如陜甘寧邊區發行的《繪圖新三字經》圖文并茂地提出“不迷信，自吉利”“信醫藥，病好了，信巫神，命丟掉”，直到解放戰爭時期，《繪圖新三字經》仍在解放區作為民校教材使用，③中國革命博物館編寫組編《新民主主義革命時期工農兵三字經選》，文物出版社，1975，第33 頁。發揮著反封建迷信的宣傳作用。

抗日民主政權主張和推廣“兩種醫生要合作”。針對邊區中西醫合作不充分的問題，毛澤東曾指出“這兩種醫生歷來就不大講統一戰線”，并組織研究中西醫的統一戰線問題，提出“不管是中醫還是西醫，作用都是要治好病……能把娃娃養大，把生病的人治好，中醫我們獎勵，西醫我們也獎勵。我們提出這樣的口號：這兩種醫生要合作”。④《毛澤東文集》第3 卷，第154 頁。1941 年6 月，延安醫科大學與當地藥廠聯合組建了中西醫研究室，共同研究醫藥制造，并收到較好效果。邊區中西醫組成的統一戰線，有力推動了邊區衛生防疫運動的開展，提高了邊區醫療水平。

抗日民主政權以抓典型、選模范的方式宣傳公共衛生常識。如阜平縣高街村合作社在大生產開始后，增設衛生委員，提出了“四凈”的口號，即屋院凈、鍋頭桌碗凈、手臉衣服凈、街道凈。此外，組織領導群眾開展了清潔衛生工作，還與婦女工作結合，舉辦衛生突擊旬，發動當地學生，逐戶檢查，以出黑板報、編歌謠的形式來進行表揚與批評，選出衛生模范戶，對被稱為“骯臟鬼”的進行改造，⑤魏宏運主編《抗日戰爭時期晉察冀邊區財政經濟史資料選編》，南開大學出版社，1984，第945 頁。取得了較好的效果。

（三）“預防重于治療”的公共衛生法制設計

抗日民主政權的公共衛生制度確立了保障人民健康，中西醫相結合，預防為主、醫藥為輔的三大指導思想。1939 年1 月，陜甘寧邊區第一屆參議會通過了建立邊區衛生工作、保障人民健康的提議案。毛澤東提出只要能治好群眾的病，中醫西醫都獎勵；邊區總衛生部提出“預防重于治療”。⑥劉景范：《陜甘寧邊區防疫委員會五個月來的工作報告》，《解放日報》1942 年10 月29 日。轉引自王楠《抗戰時期陜甘寧邊區疫病防治工作的研究》，博士學位論文，吉林大學，2019，第36 頁?？谷彰裰髡啾局撝笇枷胫贫艘慌煞?，規范了邊區醫藥衛生組織，建立了邊區醫院系統，明確了傳染病的分類，采取中西醫結合的方式推進邊區醫療工作。

立法機構方面，抗日民主政權公共衛生制度立法機構相對集中，以邊區政府機構為主，如邊區政府、邊區保健委員會、邊區辦公廳等。公共衛生立法機構經過工農民主政權時期“政出多門”的探索，到了抗戰時期，總體上納入了行政軌道，由邊區政府和各機關單位先后頒布了一系列法規、條例、章程等。

衛生組織機構方面，邊區衛生系統得以初步建立，即軍委衛生系統、中央總衛生處系統和政府衛生系統，并建立了一批醫院，如中央醫院、白求恩國際和平醫院、野戰醫院等。這些醫院極大地解決了邊區群眾的醫療困難問題?？谷彰裰髡噙厖^衛生防疫工作深入基層，形成了以延安為中心，輻射整個陜甘寧邊區的衛生防疫體系。其典型成就便是建立了分屬于軍委衛生系統、中央總衛生處系統和政府衛生系統的三類醫院，解決了邊區群眾基本的醫療問題。針對醫院建立后醫務人員不足的問題，毛澤東提出在邊區推廣醫藥衛生知識，并在每一個分區訓練一些醫藥人才，各分區人員到延安學習或延安派專人去分區培訓，以此來充實邊區的醫療隊伍。針對鄉村醫療資源不足的問題，抗日民主政權還培訓并輸送了大批助產員和民間衛生工作者，充實到鄉村醫務所中，讓群眾病患在革命政權下的衛生防疫系統中得到及時救治。

抗日民主政權的公共衛生制度較重視疫病的預防。1944 年11 月，陜甘寧邊區文教大會《關于開展群眾衛生醫藥工作的決議》提出“預防為主，治療為輔”的方針，要利用一切機會和方法對人民進行衛生教育。此后各級黨政機關積極地宣傳和組織群眾開展清潔衛生運動，一些縣的衛生防疫委員會還制定了公共衛生計劃或衛生公約。預防為主的工作方針為抗日民主政權節約了大量醫療資源，讓邊區衛生工作得到快速推進，有力地保障了人民群眾的健康。這些制度使邊區醫藥衛生防疫工作有章可循、有法可依，如表2 所示。

表2 抗日民主政權時期公共衛生制度部分規定

通過表2 可見：其一，抗日民主政權制定的公共衛生制度講究中西醫相結合，在公共衛生領域建立了國醫與西醫的“統一戰線”，以服務抗戰、保障群眾健康。其二，預防為主的制度設計也在側面體現了農村根據地醫療資源的極度匱乏，因此抗日民主政權開始了長期的醫療衛生事業建設和醫護人才培養。此時的制度類型如圖2 所示。

圖2 抗日民主政權時期公共衛生制度類型統計

通過圖2 可見：其一，抗日民主政權時期公共衛生制度類型較工農民主政權時期，章程、規程等新的制度類型出現，多系針對當時醫療系統、保健藥社的建立而制定。其二，制度類型以條例為最多，如《陜甘寧邊區衛生委員會組織條例》《陜甘寧邊區預防管理傳染病條例》等，體現了預防、防疫工作的規范性。

抗日民主政權的公共衛生制度本著服務群眾的方針把邊區衛生防疫工作深入基層，形成了以延安為中心，輻射整個陜甘寧邊區的衛生防疫體系；以中西醫結合的指導思想推進了衛生領域的統一戰線；預防為主的制度設計和宣傳改變了群眾的衛生習慣，使之逐步養成了“圈牲畜、多植樹”“窯開窗、空氣新”①中國革命博物館編寫組編《新民主主義革命時期工農兵三字經選》，第33 頁。的衛生意識。

三 解放區人民民主政權時期：突發疫情背景下的城市公共衛生法制建設

1946 年，人民軍隊解放了全國第一個大城市哈爾濱，標志著革命政權從農村進入城市。革命政權接管了各級醫院與診所，同年8 月，哈爾濱市霍亂暴發，9 月腺鼠疫暴發，革命政權開始了城市重大疫情的治理與公共衛生制度的創制。

抽樣調查結果顯示，參加城陽區鄉村旅游的旅游者的目的是多樣化、復合型的。其中看風景，呼吸新鮮空氣；釋放都市緊張的生活壓力；購買新鮮的農產品；品嘗當地特色；了解民俗，體驗特色活動的旅游者占到一半以上，而去了解農業生產知識、休閑度假等方面的目的較少。本文認為這其實也是城陽區鄉村旅游的發展方向所在，要更多的發展農業體驗旅游、休閑度假旅游。

（一）哈爾濱解放區衛生環境：霍亂、鼠疫蔓延

哈爾濱是一個頗具國際性的大城市，人員流動頻繁?；魜y與鼠疫幾乎同時暴發，過去在農村根據地的衛生防疫經驗不足以應對城市重大疫情問題，大城市的公共衛生環境給革命政權提出了極大挑戰。

1946 年哈爾濱市暴發了嚴重的霍亂與腺鼠疫疫情。1946 年7 月21 日，哈爾濱太平橋發現第一例疑似霍亂患者，8 月9 日被確診為霍亂。此后的55 天內，哈爾濱市共收容霍亂病人167 人、治愈72 人、死亡95 人。同年9 月初，農婦劉佟氏在毀壞的日軍731 部隊細菌工廠舊址撿拾廢品時被跳蚤叮咬，幾日后，農婦與其夫皆死亡。9 月16日，哈爾濱市衛生局判定夫妻二人死于真性腺鼠疫。此時該夫婦所屬的平房地區發現真性腺鼠疫患者37 人，死亡36 人。①參見楊彥君《1946 年哈爾濱鼠疫流行、防治及其影響》，《學理論》2008 年第12 期，第66 頁。這對剛剛成立四個月的人民政府來說是一場嚴峻的考驗。哈爾濱市“交通咫尺”，人員流動頻繁。市民階層包括“工人、職員、獨立小生產者、知識分子、學生、工商業者、少數民族、市郊農民、貧民”等多個不同群體，②《松江省主席馮仲云致詞》，哈爾濱市檔案館藏革命歷史檔案，全宗號3，目錄號1，案卷號9。轉引自孫光妍、隋麗麗《新民主主義民主政治的可貴探索——以哈爾濱解放區1946 年參議員選舉制度為例》，《法學家》2007 年第4 期，第41 頁。城市中工商業者比重最大，占市民人口60%以上。此外，哈爾濱市還有大量的外僑。大量的工商業者和外僑人員在哈爾濱市生產生活，為衛生管理和疫病防治帶來了困難。

然與此同時，革命政權對哈爾濱市衛生防疫系統的接管為公共衛生和防疫工作提供了一定的便利和經驗。哈爾濱市在解放之前已具備一定的疫情防控經驗，有了成形的城市衛生系統。在疫情防控方面，哈爾濱在解放之前已發生過兩次流行性鼠疫，分別暴發于1910 年與1920 年。其中1910 年哈爾濱大型鼠疫為人們所熟知，當時的總醫官伍連德博士發明了“伍氏口罩”。在衛生系統方面，城市衛生傳統為革命政權提供的鋪墊主要有三。其一為原有的醫療資源，如醫院、藥店和醫務工作者；其二為市民的衛生秩序與傳統，與農村根據地相比，哈爾濱市在解放前已形成了一定的衛生秩序；其三為疫病防治經驗，哈爾濱市曾暴發過多次鼠疫，有了可供參考的防治經驗積累。這些為革命政權衛生防疫工作提供了一級臺階。革命政權借由這一級城市舊臺階結合根據地老傳統，開始了防疫工作。

（二）防疫宣傳：謠言治理與衛生知識普及

城市解放區防疫宣傳工作以謠言治理、衛生知識普及為主。疫病暴發后，市民關切的問題主要是鼠疫治理、疫苗是否有害健康等。為治理謠言、普及衛生知識，革命政權利用報刊宣傳安定民心，出版了一批涉疫讀物并以此普及衛生知識，以街區為單位進行宣傳。

第一，以報刊宣傳安定民心。革命政權在哈爾濱解放區利用報刊這一媒介進行宣傳，以避免疫情引發恐慌。哈爾濱是當時東北的政治與文化中心城市，其報刊發行較農村根據地來說有著鮮明的優勢。當時的《哈爾濱日報》《東北日報》發布了《預防鼠疫，王爺廟、安廣等地已發現》①《預防鼠疫，王爺廟、安廣等地已發現》，《哈爾濱日報》1947 年7 月27 日?！豆蟹牢瘯Q定嚴密封鎖市外交通，檢查市內注射證書》②《哈市防委會決定嚴密封鎖市外交通，檢查市內注射證書》，《東北日報》1947 年10 月3 日。等新聞稿。這些報刊宣傳的主要作用有二。一是澄清謠言、安定民心。重大疫情往往導致群眾恐慌，恐慌多來自未知。因此，當群眾對疫苗成分等問題不甚了解的時候，謠言便開始蔓延，甚至有群眾因為恐懼而用嘴吸出疫苗。革命政權通過報刊發布辟謠消息，讓群眾相信政府、打消顧慮。二是發布公共衛生消息。疫情期間，城市群眾密切關注感染人數、感染途徑、收治醫院、交通管制等問題，革命政權通過報刊媒介來實現對市民關切問題的應答。報刊在城市解放區起到了立竿見影的“傳聲筒”作用。

第二，以書籍闡述疫病原理，普及衛生防疫知識。譬如《鼠疫預防工作須知》等讀物系統介紹了鼠疫臨床癥狀、治療方法、防疫隊更衣消毒處的設置與消殺方法等。③參見哈爾濱特別市防疫委員會主編《鼠疫預防工作須知》，1948，吉林省圖書館藏。特別是施行于哈爾濱解放區的防疫人員更衣消毒流程，已與現行消殺流程較為接近。此外，哈爾濱特別市防疫委員會出版發行了《鼠疫預防工作手冊》，東北行政委員會、衛生委員會出版發行了《鼠疫學》等，④參見東北行政委員會、衛生委員會主編《鼠疫學》，1948，黑龍江省圖書館藏。都是當時的重要工具書及科普讀物。

（三）制度探索：應急、暫時與戰時公共衛生之法

哈爾濱解放后，為解決突發腺鼠疫和霍亂問題，滿足城市人民公共衛生需求，革命政權以保障人民健康和支援前線為指導思想，進行了應急、暫時與戰時的公共衛生制度建設。1946 年，東北行政委員會提出“一切為了防疫服務”，已經發生疫情的地區，“應視防疫為當前工作之中心內容”。⑤朱建華主編《東北解放區財政經濟史稿》，黑龍江人民出版社，1987，第595 頁。

立法機構方面，革命政權進入城市后，公共衛生制度的立法機構呈現明顯的集中趨勢。以哈爾濱解放區為例，30 項公共衛生制度出自三個立法機構，即哈爾濱市政府、東北行政委員會和哈爾濱特別市防疫委員會。集中的立法機構可有效避免制度之間的沖突，有利于公共衛生法制的施行。

衛生組織機構方面，革命政權建立并規范了城市的衛生防疫組織。哈爾濱解放區革命政權針對腺鼠疫疫情，于1946 年9 月24 日成立了鼠疫防疫部，由醫務、行政和警察三部分人員組成。鼠疫防疫部的作用是發動哈爾濱市的醫師、藥劑師、護士等醫務人員供政府隨時調用，協助防疫。同時，廣泛動員了哈爾濱市各醫院的大量醫護人員，組成防疫隊。后期將鼠疫防疫部改組為防疫委員會，提出將防疫工作作為中心工作，指出防疫工作直接影響著前線戰爭。

革命政權在農村根據地的公共衛生法制建設可謂從無到有的探索，而在哈爾濱解放區，革命政權的公共衛生法制建設可謂從一到若干的創制。經過農村根據地的制度建設積累和城市解放區的防疫經驗，哈爾濱解放區公共衛生法制除戰時、應急特征外，還具備鮮明的城市特色。如疫情發生后劃定疫區，禁止行人往來，斷絕交通，建立隔離醫院，統一收治，封閉治療，避免傳播。又如大面積注射生菌疫苗，對已注射者發放注射證，對逃避疫苗注射者進行通行限制，如未打防疫針者，一律補打防疫針，否則以疑似患者處理，送隔離醫院兩星期。再如關閉大型人員聚集場所，暫免握手禮，佩戴口罩，對死于鼠疫者進行及時火化或掩埋。嚴格的隔離措施有力阻止了疫病的傳播。哈爾濱解放區公共衛生制度建設如表3 所示。

表3 哈爾濱解放區公共衛生制度部分規定

通過表3 可見：其一，革命政權公共衛生法制已體現了農村向城市的轉折，尤其是在防疫措施方面，公共場所佩戴口罩、關閉人員聚集的店鋪等措施體現了鮮明的城市特征。其二，城市的衛生防疫基礎優勢明顯，在交通封鎖、疫苗注射等方面已有相關經驗作為前期積淀。此時的制度類型如圖3 所示。

圖3 哈爾濱解放區公共衛生制度類型統計

通過圖3 可見，與過去農村根據地以運動、預防宣傳為主的衛生防疫工作不同，革命政權在哈爾濱解放區以立法為主規范了公共衛生和疫情防控。這些制度與工農民主政權和抗日民主政權時期相比，存在鮮明的差異。

其一，立法數量以1946 年居多，暫時和戰時特征明顯。此時哈爾濱剛剛解放，疫情暴發，前線戰事緊張，革命政權在此種環境下制定了上述公共衛生制度，多具應急性、暫行性特征。其二，立法技術趨于成熟。革命政權經歷了在農村根據地的公共衛生制度探索后，在哈爾濱解放區開始了相對成熟的城市公共衛生法制創制，制定和發布了一批布告、辦法、條例及章程，讓公共衛生管理和疫病防治有章可循。其三，城市解放區的公共衛生法制創制呈現較強的規范性和針對性。在防治疫病方面，革命政權在制度的規范下，較好地完成了城市解放區的重大疫病治療、阻斷與預防等工作，及時保障了廣大群眾的生命健康安全。

四 結論

革命政權的公共衛生法制探索與創制，本著群眾路線的指導思想，在從農村到城市的進程中，實現了從臨時性舉措向公共衛生法規的轉變，提高了軍隊戰斗力，保障了群眾健康，為后解放的城市乃至新中國提供了經驗借鑒。

第一，革命政權從農村到城市的公共衛生法制建設始終遵循群眾路線這一圭臬。中國共產黨代表最廣大人民群眾的根本利益。工農民主政權時期，惠民的公共衛生政策將群眾廣泛動員起來，協助處理醫療雜務，幫助轉移傷病人員，采摘草藥等?？谷彰裰髡鄷r期，邊區中西醫也結成了統一戰線，解決群眾的醫療問題。哈爾濱解放后，革命政權制定了一系列涉及公共衛生與疫病防治的制度，解決市內蔓延的霍亂與腺鼠疫等問題，并為市民提供了普遍注射的生菌疫苗。各時期制度內容雖有不同，但都是連接革命政權與人民群眾的公共衛生制度紐帶。

第二，革命政權在農村根據地的衛生防疫多以臨時性舉措為主，進入城市主要依靠公共衛生制度來規范相關工作。具體表現在衛生防疫布告、辦法、條例、章程等法律文件的規范，立法語言嚴謹和精準，減少了過去以口號和運動為主的公共衛生管理方式，注重以制度來保障衛生防疫的有序開展。同過去農村根據地相對粗糙的立法技術相比，產生了技術上的長足進益。

第三，革命政權的公共衛生法制不論在農村還是城市，其立法作用主要為保障群眾健康，提高軍隊戰斗力。群眾健康與軍隊戰斗力系并列又互動循環的關系。革命戰爭離不開群眾的支援，保障群眾健康就是保障軍隊戰斗力；群眾衛生條件改善又依賴革命政權的建章立制，支援前線亦是守護群眾。

第四，革命政權在農村根據地和城市解放區積累了寶貴的公共衛生法制建設經驗，為后解放的城市乃至新中國提供了借鑒。革命政權的衛生防疫伴隨著革命進程開始了從農村到城市、從無到一、從一到若干的探索。不論是根據地講衛生、反巫神的運動，還是城市解放區的重大霍亂、腺鼠疫疫情防治，都是革命政權在公共衛生制度探索創制領域的堅實腳印。特別是哈爾濱解放區建章立制頻繁，制度分工細化，為新中國的衛生制度建設奠定了基礎。

革命政權在公共衛生制度的探索與創制歷程中，遠觀可見從農村到城市，近看可見從衛生運動到規范立法、從民間歌謠到報刊書籍、從反對巫神到大面積注射疫苗等鏡頭。而不論任何時期，革命政權始終緊緊依靠群眾，保障人民群眾的生命健康。這對當下不忘初心牢記使命主題教育學習與實踐，尤為重要。