新中國人大及其常委會投票表決方式的歷史變遷和特點*

劉 妤

全國人大及其常委會作為我國的代議機關，其表決方式是代議制度的重要內容，不同的表決方式影響表決的結果；表決方式作為一種民主程序也影響我國實體民主的運行。黨的十九屆四中全會明確指出，“健全人大組織制度、選舉制度和議事規則”是“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”的重要內容。議事規則是“綱”，綱舉目張，有了民主高效的議事規則，才能有民主高效的議決過程和結果。人大及其常委會的議事程序伴隨著社會主義民主的發展日趨完善、細致，梳理這一歷史，有助于我們把握完善人民代表大會制度的方向，更好實現社會主義民主。

一 中國人民政治協商會議第一屆全體會議上多種表決方式并存

1949 年新中國成立初期，從中國人民政治協商會議第一屆第一次會議到第一屆第四次會議，是我國人大制度的初建階段，這期間中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會職能，為新中國民主政治制度的建構作出了巨大貢獻，至今仍閃耀著璀璨的光芒。

第一，籌備會議采用舉手表決的方式決定準備議項。1949 年9 月21 日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議舉行開幕式。周恩來代表政協籌備會報告會議各類代表名額、大會主席團名單和會議秘書長人選，由全體代表舉手表決通過。①參見孫小禮《第一屆政協秘書處工作瑣憶》，《炎黃春秋》2009 年第9 期。

第二，大會采用舉手表決通過法律、決議。經過與會代表的發言討論，1949 年9月27 日通過了《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，以及關于首都、紀元、國歌和國旗的決議。據親歷過第一屆政協會議的葉圣陶回憶，9 月27 日，毛主席對五星紅旗圖案進行了說明，之后大家“熱烈鼓掌表示贊同”。②葉永和、蔣燕燕：《葉圣陶參加第一屆政治協商會議紀實》，《民主》2009 年第9 期。有人據此認為此次大會上通過的定都北京、國歌、國旗，甚至國家主席，都是“鼓掌鼓出來”的。筆者不認同這種看法。綜合其他親歷者的回憶錄，以及大會就選舉公布的具體表決辦法，筆者認為引注處的“鼓掌”只是代表們表達贊同的強烈感情，并非一種表決方式。據第一屆政協會議的工作人員回憶，在9 月27 日的大會上，采用紅底五星旗作為國旗的提案“在全場熱烈掌聲中一致舉手通過”，并且“我們從后向前數了三遍，每個代表都舉手贊成，無一人反對，無一人棄權，全體一致通過”。該工作人員還回憶說，本屆大會上的幾次議案表決，也是全體代表一致舉手通過。所以她們的“數票工作很順利，很輕松”。③孫小禮：《第一屆政協秘書處工作瑣憶》，《炎黃春秋》2009 年第9 期。

第三，大會采用舉手的方式選舉人民政協全國委員會委員。9 月29 日，全體大會討論了《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中央人民政府副主席和全體委員的名額》等法律議案。大會還就選舉中國人民政治協商會議全國委員會和中央人民政府委員會作出了專門規定：“第一屆全國委員會的候選名單經過參加本屆全體會議各單位的協商，由主席團提交全體會議以整個名單交付表決的方法選舉之。中央人民政府主席、副主席和委員的候選名單，經參加本屆全體會議各單位的協商，由主席團提交全體會議以無記名聯記投票的方法選舉之?！雹軓埾Ｆ拢骸度嗣翊泶髸贫葎摻ㄊ贰?，中共黨史出版社，2009，第584 頁。9 月30 日下午3 時開始，全體政協代表參加會議進行選舉，第一項是選舉人民政協全國委員會，按照“整個名單交付表決”的規定，對180 人的名單舉手表決。⑤參見孫小禮《第一屆政協秘書處工作瑣憶》，《炎黃春秋》2009 年第9 期。

第四，采用無記名投票的方式選舉中央人民政府的主席、副主席和委員。9 月29日晚，人民政協第一屆全體會議主席團會議通過《中華人民共和國中央人民政府委員會選舉辦法》，對中央人民政府主席、副主席和委員的選舉進行了具體規定：選舉中華人民共和國中央人民政府主席、副主席及委員，采用無記名聯記投票方式。如果同意選舉票上的候選人，就在被選人姓名之上畫圓圈。如選舉人不同意選舉票上的候選人，可以用“×”將該候選人姓名劃去。如果想另選其他人，可以在劃去的姓名下空白處填寫欲選之人的姓名。填寫完畢后，由選舉人親自將選舉票投入票箱。①參見張希坡《人民代表大會制度創建史》，第584 頁。1949 年9 月30日，人民政協全國委員會選舉完成以后，進行了中央人民政府主席、副主席和委員的選舉，選舉了第一屆全國委員會委員共180 人，選舉產生了中央人民政府主席、副主席及全體委員。這次選舉中，毛主席少了一票，沒有全票當選中央人民政府主席。

二 1954 年確立了無記名投票、舉手表決為主的表決方式

此后，構建人民代表大會制度的法律規范相繼出臺，延續了第一屆政治協商會議的表決方式，以舉手表決和無記名投票的方式為主。

中華人民共和國第一部憲法是以無記名投票方式產生的。1954 年9 月20 日下午，第一屆全國人民代表大會首先通過了《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議進行無記名方式投票辦法》，并通過35 名監票人員名單。接著執行主席在會上宣讀《中華人民共和國憲法草案》全文，宣讀完畢后，執行主席問代表們對定本有無意見，全場熱烈鼓掌表示贊同。執行主席宣布將憲法草案提付表決。當日出席會議的代表總共1197 人，發票1197 張，投票1197 張，同意票1197 張，全票通過。②參見張希坡《人民代表大會制度創建史》，第658 頁。

1954 年憲法對全國人大及其常委會的職能作了詳細的規定。第27 條規定，全國人大有修改憲法、制定法律等14 項職能。第31 條規定，全國人大常委會有主持全國人大代表的選舉等19 項職權。第29 條規定，憲法的修改由全國人大以全體代表的2/3 的多數通過，法律和其他議案由全國人大以全體代表的過半數通過。1954 年憲法還規定國家主席、副主席等國家領導人由選舉產生，但沒有規定具體的投票表決方式。

1954 年9 月20 日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》。第13 條規定，全國人大進行選舉和通過議案時，以無記名投票或者舉手表決方式進行。但是什么情況下采用無記名投票，什么情況下舉手表決，法律沒有進行規定，給實踐留下了很大的裁量空間。

1954 年9 月21 日，第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》規定，縣以上地方各級人大選舉本級人民委員會組成人員和人民法院院長，采用無記名投票方式；鄉、民族鄉、鎮人民代表大會選舉本級人民委員會組成人員，可以采取舉手方式。③參見張希坡《人民代表大會制度創建史》，第690 頁。

該法還規定，縣級以上人大對本級的一府兩院的人事選舉采用無記名投票方式，基層人大進行人事選舉可以采用舉手方式。之所以按照行政級別分別規定不同的表決方式，可能和當時我國普遍存在的公民文化素質不高、文盲的比例還較高有關。這個猜測可以在黨和國家領導人的講話中得到印證。

1951 年2 月28 日，劉少奇在北京市第三屆人民代表會議上發表講話。針對北京市的選舉實踐，他指出，北京分級選舉代表的方式是正確的和必要的。北京市在選舉時，除了各學校因為選民全部識字，又有過多次選舉經驗，所以采取了無記名投票外，在其他地方大多采用了舉手表決的方式。原因就是目前大多數人民群眾文化水平還比較低，還不識字，也缺乏選舉的經驗，對選舉的積極性和關心也還不充分。所以，北京實行的分級的選舉方式是可行的，也是便利的。將來在做好各種準備工作后，中國多數的人民群眾經過選舉訓練，并大體識字，能填寫無記名選舉票時，才能實行“普遍、平等、直接、無記名”的選舉方式。①《劉少奇選集》下卷，人民出版社，1985，第54～56 頁。

1953 年2 月11 日，鄧小平在《關于“中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法”草案的說明》中提出，“根據我國當前的具體情況，規定一個真正民主的選舉制度”?！哆x舉法》規定，只在縣級以上采用無記名投票方法，而在基層政權單位，則一般采用舉手表決。對此，鄧小平解釋說，這是由我國目前的社會情況決定的，當前人民缺乏選舉經驗，文盲尚多?！叭绻覀儫o視當前社會情況、人民缺乏選舉經驗、文盲尚多等實際條件，勉強地去規定一些形式上很完備而實際上行不通的選舉辦法，其結果除了增加選舉的困難和在實際上限制公民的選舉權利之外，沒有任何好處?！雹谥醒肴嗣裾ㄖ莆瘑T會編《中央人民政府法令匯編（1953 年）》，法律出版社，1982，第26 頁。

鄧小平負責選舉法的起草工作。選舉法頒布后，劉少奇任中央選舉委員會主席，他們都深度參與了新中國第一部選舉法的建構過程，對中國國情的認識是客觀的，采取的做法也是切實可行的。雖然是針對選舉法的看法，但是囿于當時的客觀情況，基層人大代表可能也有類似的困難，因此規定基層人大代表在選舉本級政府組成人員時“可以采用舉手表決的方式”（見表1）。

表1 新中國成立到1954 年期間人大表決方式的選用情況

續表

“文化大革命”時期國家政治生活陷入混亂，人民代表大會制度也遭到破壞，甚至停止運行。這一時期沒有出臺規范人大表決方式的法律，至于選舉怎么進行，是無記名投票還是舉手表決；選舉的規則是什么，是過半數當選還是其他，都沒有規定。當然，這一期間，人民代表大會制度遭到嚴重破壞，各級人大的活動也基本停止了。

三 20 世紀80 年代至90 年代確立了人大及其常委會表決制度

1982 年12 月4 日，五屆全國人大五次會議通過了《中華人民共和國憲法（1982年）》。第64 條規定，憲法的修改由全國人大常委會或者1/5 以上的全國人大代表提出，并由全國人大以全體代表的2/3 以上的多數通過。法律和其他議案由全國人大以全體代表的過半數通過。這個規定和1954 年憲法的規定是一致的，都沒有明確修改憲法和法律采取怎樣的表決方式。

憲法草案的投票表決過程體現了當時昂揚發展的民主新氣象。1982 年12 月4 日，五屆全國人大五次會議采取無記名投票方式，正式通過了新修訂的憲法。參加大會的代表共3040 名，除3 票棄權外，其余都投了贊成票。這三張棄權票讓新華社的記者有了思想負擔，認為過去為了強調團結一致，黨和國家召開重要會議，通過一些重要決議、決定，都在新聞報道稿中寫為“一致通過”，現在有了棄權票，怕如實刊發影響不太好。當他們向鄧小平、胡耀邦匯報了情況后，得到“稿子原樣發出”的指示，在國內外引起強烈反響，境外媒體把它視為“中國在鄧小平先生領導下，改革、開放、建立民主政治的生動體現”。①李壹：《“兩會”表決演變史：投豆豆到電子表決器》，《協商論壇》2014 年第3 期。對棄權票的公布被視為政治開明的信號。

1982 年頒布了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》（以下簡稱《全國人大組織法》），第18 條規定，全國人大進行選舉和通過議案，采用無記名投票、舉手表決或者其他方式，具體方式由主席團決定。和1954 年的《全國人大組織法》相比，1982 年《全國人大組織法》明確了表決方式的抉擇主體，就是由主席團決定具體的表決方式。

當時的全國人大常委會副委員長習仲勛在作《全國人大組織法》的法律案說明時特意就人大主席團的職權作了說明，并解釋了草案規定人大主席團職權的原因。多年來全國人大的各項議案，主席團都做了一系列的工作，從把議案提交給代表團討論，到修改、補充和形成相應的決議案，都起了非常重要的作用。人大主席團具備實踐經驗，草案也據此規定了主席團的職權，包括主持全國人大會議、提出候選人名單等，“這些規定，對保證大會順利地、有效地進行工作，是需要的”。①習仲勛：《全國人大常委會關于四個法律案的說明》，北大法寶法律數據庫，http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Db=protocol&Gid=75e2e37bf83414ef5be49108dd2a97e1bdfb&keyword=%e5%9b%9b%e4%b8%aa%e6%b3%95%e5%be%8b%e6%a1%88&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0，最后訪問日期：2020 年2 月23 日。這一規定，為全國人大每次會議由主席團制定表決議案辦法提供了法律依據。

1982 年修改了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，第16 條規定，政府的組成人員由本級人大主席團或者代表聯合提名，通過無記名投票方式選舉產生。代表可以投贊成票、反對票，也可以另選他人或者棄權。

《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》（以下簡稱《全國人大常委會議事規則》）于1987 年11 月24 日頒布，在第五章專章規定“發言和表決”。第33 條規定，常委會表決議案，采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。

《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱《全國人大議事規則》）由第七屆全國人民代表大會第二次會議于1989 年4 月4 日通過。這部法律對人大表決方式作了詳細的規定，很多有歷史性突破。第36 條規定，全國人大采用無記名投票方式進行選舉或者決定任命。大會進行選舉或者表決任命案的時候，設秘密寫票處，并由會議主持人當場宣布選舉或者表決結果，公布候選人的得票數。第37 條、第53 條規定了全國人大進行選舉、決定任命、表決議案的投票表決方式。

《全國人大議事規則》對投票表決的事項進行了區分，規定憲法的修改采用投票方式；表決議案采用投票、舉手或者其他方式；選舉或者表決任命案，采用無記名投票，選舉和決定任命的具體辦法，由大會全體會議通過。表決議案的具體辦法由大會主席團決定。這些制度規則對規制人大的議事程序起到了重大作用?！度珖舜笞h事規則》第24 條還規定，全國人民代表大會決定成立的特定的法律起草委員會擬訂并提出的法律案的審議程序和表決辦法，另行規定。1990 年關于《中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）》的審議程序和表決辦法，1993 年《中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）》的審議程序和表決辦法，都是根據本條，由全國人民代表大會全體會議表決通過的。

全國人大代表的第一張反對票也是在這一時期產生的。1988 年3 月28 日，來自臺灣地區的全國人大代表黃順興在七屆全國人大一次會議會場發表意見，反對教科文衛委員會的主任委員的人選，認為應該讓更多的年輕人為國家做事。這次大會上，黃順興還提議設立“秘密投票處”，因為代表們的座位離得很近，可能被鄰座看到投票結果。這個建議被采納。①參見王堯《全國人大代表第一次公開說“我反對”》，《人民之友》2014 年第9 期。

此后，法律沒有對人大及其常委會的表決方式作過重大調整。2009 年《全國人大常委會議事規則》作了修改，但沒有對表決方式作出修改。實踐中，從20 世紀80 年代末期起，全國人大及其常委會開始大量采用電子表決器的方式進行無記名投票。到今天，很多地方人大及其常委會也采用了電子表決器的表決方式。圖1 為全國人大及其常委會表決方式的法律規定變遷。

圖1 全國人大及其常委會表決方式的法律規定變遷

四 新的《全國人大議事規則》和《全國人大組織法》的相關規定

2021 年3 月11 日，全國人民代表大會作出了《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會議事規則〉 的決定》《關于修訂〈中華人民共和國全國人民代表大會組織法〉的決定》。全國人大憲法和法律委員會發布的審議報告指出，這次的修改是非常有必要的，修正草案貫徹落實了習近平新時代中國特色社會主義思想，落實了憲法修改條文的具體部署，“體現深化黨和國家機構改革新形勢新任務新要求，總結人民代表大會制度實踐的新經驗新成果”。其中《全國人大議事規則》對修正草案共作了16 處修改，其中實質性修改4 處；《全國人大組織法》對修正草案共作了16 處修改，其中實質性修改9 處。

涉及全國人大表決方式的修改有以下幾處。

第一，刪除了由全國人大主席團決定投票表決方式的規定。原《全國人大組織法》第18 條規定，全國人民代表大會會議進行選舉和通過議案，由主席團決定采用無記名投票方式或者舉手表決方式或者其他方式。

第二，由法律統一規定了全國人大會議的表決方式。原《全國人大議事規則》第53 條規定，會議表決議案采用投票方式、舉手方式或者其他方式，由主席團決定。憲法的修改，采用投票方式表決。修改后的《全國人大議事規則》第60 條第1、2 款規定：“會議表決議案采用無記名按表決器方式。如表決器系統在使用中發生故障，采用舉手方式?！薄皯椃ǖ男薷?，采用無記名投票方式表決?！?/p>

第三，規定了全國人大主席團會議的表決方式。修改后的《全國人大議事規則》增加一款：“預備會議、主席團會議表決的方式，適用本條第一款的規定?！奔慈舜笾飨瘓F會議的表決方式同大會表決議案的方式一致。

綜合兩部法律的規定，根據議決事項的不同，全國人大將采用如下表決方式，見表2。

表2 全國人大表決方式的最新規定

此次修改對人大投票表決規則的影響主要有以下四點。其一，刪除了由全國人大主席團決定表決方式的規定，由法律統一規定表決方式也體現了權威性，彰顯了表決方式的重要憲法地位。其二，刪除了投票表決可以采用“其他方式”的規定，確定全國人大的基本表決方式為無記名按表決器，選舉、決定任命采用無記名投票，確保了投票表決方式的確定性和穩定性。其三，增加了人大預備會議、主席團的表決方式的規定，預備會議和主席團會議也受法定表決方式的規范，體現了立法的規范化和全面性。其四，《全國人大議事規則》和《全國人大組織法》對表決方式的立法用語進行了標準化，把原來的“投票方式”“無記名投票方式”“其他方式”等進行了合并和統一，把實踐中已經廣泛應用的“無記名按表決器”表決方式進行了立法確認，正式吸收為人大的基本表決方式。這些規定體現了我國立法技術的進步，也是我國進入精細化立法階段的體現。

五 人大及其常委會投票表決有秘密性的特點

無論是無記名投票還是無記名按表決器都屬于秘密投票方式，人大及其常委會議事主要是采用秘密表決方式，并設置秘密寫票處，保證個人投票情況不為他人所知；禁止追查選票，并規定人大代表的投票免責權，保障投票情況不被事后追究。

（一）設置秘密寫票處

1988 年第七屆全國人大五次會議上，全國人大代表黃順興首先提出“設立秘密投票處”。他建議大會設立一些秘密寫票點，以保證代表可以從容地行使自己的權利。①參見劉繼興《人大代表黃順興：曾投出全國人大第一張反對票》，人民網，http：//culture.people.com.cn/n/2014/0313/c172318-24628735.html，最后訪問日期：2020 年3 月28 日。

1989 年4 月4 日，七屆全國人大二次會議通過的《全國人大議事規則》第36 條第2 款就明確規定：“大會全體會議選舉或者表決任命案的時候，設秘密寫票處?！标P于秘密寫票處的規定是法律的一大進步，目的是要充分保證投票自由。1990 年3 月29 日通過的《第七屆全國人民代表大會第三次會議選舉和決定任免辦法》，首次規定了“選舉時設秘密寫票處，以便代表寫票”。實踐中，全國人大在有選舉議程時都會設立秘密寫票處，有修改憲法議程時往往也設立秘密寫票處。全國人大的表決辦法規定設立秘密寫票處的情況如表3 所示。

表3 全國人大表決辦法規定設立秘密寫票處情況統計

續表

實踐中，秘密寫票處面臨著困境。法律規定了全國人大進行選舉和決定任命時要設立秘密寫票處，但是對秘密寫票處的位置沒有作統一規定。人民大會堂的秘密寫票處在會場最后一排的小房間里，“如果你要去秘密寫票，就要從座位上出來，一整排的人都要起身避讓”。地方人大規定也不一致，據全國政協委員蔣洪的講述，上海的秘密寫票處在主席臺的兩側，北京的秘密寫票處在座位最后的房間里。①參見蔣洪《為何沒人到秘密寫票處寫票》，鳳凰網，http：//news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/riji/detail_2014_03/04/34409383_0.shtml，最后訪問日期：2020 年3 月12 日。還有的地方就在會場擺張桌子，四周都沒有任何遮攔，就算秘密寫票處了。

另外，由于沒有強制規定到秘密寫票處填寫選票，選擇去秘密寫票處的人反而顯得非常怪異。要從座位起身，可能要讓一整排的人讓出通道，然后再穿過會場，來到秘密寫票間。秘密寫票的目的是保密，起身去秘密寫票間的動作無疑是最大的“泄密”，預示你將要投“與眾不同”的票。因為沒有強制大家一律進入秘密寫票處填寫，如果進入秘密寫票處填寫就會給人要投反對票的印象。這樣，秘密寫票就變成了公開投票。誰要進入秘密寫票處就處于十分孤立的狀況。特別是在人事選舉的投票表決中，如果進入秘密投票處，就被認為不認可選票上的候選人，準備另選他人。在這種害怕遭到報復的心理作用下，誰也不愿意進入秘密投票處?！爸灰粡娭菩缘匾笏型镀闭叨家宦蛇M入秘密劃票間，也就是要求誰也不能進入秘密劃票間?！雹谕跽褚骸哆~向法治型選舉的歷史邏輯》，中國社會出版社，2002，第201 頁。

（二）保證事后無法查票

為了保證秘密投票的目的得以實現，除了采取無記名的投票方式，也要確保選票不被事后追查。全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會廣泛采用電子表決器表決，也主要基于這一考慮。剛采用電子表決系統時，這套系統的總設計師林達亮向全國人民保證，誰也不能從這套系統里查出誰投的是什么票。他還說，從開始設計，人大常委會辦公廳領導人就交代：這套系統必須是無記名的，不僅表決時查不出，表決之后也要查不出具體投票人。③參見李壹《“兩會”表決演變史：投豆豆到電子表決器》，《協商論壇》2014 年第3 期。

人大議事規則沒有明確禁止查票，我國在建立選舉制度時曾經作過明確規定?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》于1979 年7 月1 日通過，中共中央宣傳部、民政部于1979 年12 月編寫了《選舉法宣傳材料》，明確寫道：無記名投票即指選民在選票上不署名和秘密地填寫選票，可以保證選民自由地不受任何干涉地按照自己的意志進行選舉。1979 年12 月，彭真在全國選舉試點工作會議上發表講話，對全國選舉試點工作提出了幾點意見，他說：“選舉要無記名投票，保證選民能夠自由行使選舉權利?！薄巴镀苯Y束后，應把選票封存起來，不允許任何人查什么人投了誰的票，什么人沒投誰的票，更不允許因此打擊報復?！雹倥碚妫骸墩撔聲r期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社，1989，第41～42 頁?！哆x舉法》是規范選舉全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的法律，并不涉及全國人大及地方各級人大的議事規則，但全國和地方各級人大及其常委會普遍采取的也是無記名投票表決方式，禁止查票也是全國及地方各級人大投票表決中一貫遵守的基本規則。如今全國和地方各級人大及其常委會普遍采用了電子表決器表決，更能保證表決過程的秘密性，保護表決人的自由意愿。

隨著社會主義法律體系的形成和完善，我國的立法工作已經由數量型轉為質量型，精細化、高質量立法已成為普遍要求?；仡櫲舜蠹捌涑Ｎ瘯h事規則的立法和實踐發展的歷史，對我們把握立法的方向有重要的借鑒意義。