重大改革特別授權機制應遵循授權明確性原則

郭文濤

自習近平總書記提出“重大改革于法有據”思想以來，我國在改革開放的實踐中，形成了兩種形式的重大改革特別授權機制：一種是全國人大常委會根據《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第13條暫時調整實施法律；另一種是國務院根據《行政法規制定程序條例》第35條暫時調整實施行政法規。(1)2020年5月11日，《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：“健全重大改革特別授權機制，對涉及調整現行法律法規的重大改革，按法定程序經全國人大或國務院統一授權后，由有條件的地方先行開展改革試驗和實踐創新?！痹诖酥?，雖然全國人大常委會和國務院已經有了關于地方改革實驗的授權實踐，但缺乏官方的統一稱謂，導致學術界因理解上的差異，對其定性和表述不盡一致。該文件統一了對該授權行為的稱謂，在學術研究上有一定的積極意義。重大改革特別授權機制是在全面深化改革、全面依法治國新時代背景下，為了協調解決改革與法治的內在矛盾，所產生的獨具中國特色的新生事物，是習近平法治思想的時代產物。(2)參見沈國明：《“重大改革于法有據”：習近平法治思想的重要論斷》，載《學術月刊》2021年第7期。重大改革特別授權機制作為“一項獨立的立法權行使形式”，是一種“新型立法職權”(3)曹舒：《人大授權暫停法律實施的合憲性檢討與控制》，載《蘇州大學學報(法學版)》2018年第1期。，自然也應當受到法律的約束，遵循《立法法》的基本原則。由于重大改革特別授權機制包括授權行為的作出程序、授權行為的表達形式、授權行為的實體內容三個方面，所以法律對它的約束也可以從這三個方面來分析。有學者認為，重大改革特別授權機制在作出程序上應當以具備相應的價值要素為前提(4)參見陳多旺：《論重大改革特別授權中的程序價值》，載《法學》2021年第7期。，在實體內容上應當遵循比例原則。(5)參見王建學：《授權地方改革試點決定應遵循比例原則》，載《法學》2017年第5期。在此基礎上，本文擬重點論述的是：重大改革特別授權機制在表達形式上應當遵循授權明確性原則。(6)筆者在《國務院暫時調整實施行政法規的法理分析》中，已經論述了國務院實施的重大改革特別授權機制應當遵循授權明確性原則，所以，在本文中將重點論述全國人大常委會實施的重大改革特別授權機制應當遵循授權明確性原則。參見郭文濤：《國務院暫時調整實施行政法規的法理分析》，載《甘肅政法大學學報》2021年第3期。

一、授權明確性原則廣泛適用于公法領域的授權行為

授權明確性原則最初適用于授權立法領域，目的是強化對授權立法的管控，要求立法機關在授權行政機關制定行政規則時，必須明確授權的目的、內容、范圍、事項、期限、監督制度及其應遵循的基本原則等要素。根據《立法法》的相關規定，我國在授權立法領域確立并豐富了授權明確性原則。隨著法治實踐的發展，為了加強對授權行為的規制，授權明確性原則在公法領域呈現出普遍適用的狀態，不僅適用于行政授權領域，而且適用于地方人大常委會緊急性授權中。

(一)授權明確性原則最初適用于授權立法領域

在二戰后，由于工商業高度發展，西方國家的行政管理活動發生了巨大變化：科學技術快速發展使政府行政管理的技術性、專業性增強，福利社會的產生要求提高行政效率，經濟創新要求政府加強管制的靈活性，生態環境等公共利益要求政府肩負更大的責任。在這樣的時代背景下，原有的國會立法難以滿足快速發展的社會經濟科技要求。此時，授權立法應運而生，國會可以在作出原則性規定的情況下，授權行政機關發布行政命令、制定行政規則，通過行政機關主動加強對經濟社會科技的規制。(7)參見錢建華：《簡論授權明確性原則——兼議我國〈立法法〉中授權立法規定之完善》，載《甘肅政法學院學報》2005年第1期。

“委任立法一旦被濫用，將會違反憲法所規定的國會中心主義的原則，招致行政專斷的弊端。因此，委任的界限常常成為問題?！?8)[日]南博方：《行政法》，楊建順譯，商務印書館2020年版，第69頁。為了強化對授權立法的管控，法治發達的西方各國均先后確立了授權明確性原則作為授權立法的界限標準，即立法機關在授權行政機關制定行政規則時，必須明確授權的目的、內容、范圍、事項、期限、監督制度及應遵循的基本原則等要素。(9)參見柳硯濤、劉宏渭：《立法授權原則探析》，載《法學論壇》2004年第4期。德國《基本法》第80條第1款規定：“法律可授權聯邦政府、聯邦部長或各州政府發布具有法律效力的命令。這種法律必須規定授權的內容、目的和范圍?！痹?948年，美國法院提出授權必須提供“足夠的標準”，1989年進一步提出“可理解原則”，亦即如果國會在授權時，提供了足以讓政府理解、遵循并據此開展授權立法行為的原則時，這種授權行為就不會被判定為違憲。(10)參見戴杕：《美國立法授權司法審查中的“可理解原則”》，載《環球法律評論》2021年第4期。在日本，國會授權政府立法的法律，必須具體而明確地表明授權的目的、事項、范圍、程度等要素，尤其是涉及人身自由、精神自由、犯罪構成要件的立法。(11)參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第347頁。

自1954年第一部《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)頒布以來，我國便已開始出現授權立法現象。改革開放之后，隨著經濟社會的快速發展，全國人大及其常委會由于立法資源、實踐經驗的不足，開始出現大量的授權立法現象，比較典型的就是1985年全國人大審議通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。這些授權立法普遍存在著概括授權、空白授權等現象，授權事項、授權期限、授權范圍等不甚明確，引發學者的質疑。(12)參見湛中樂：《論對行政立法的監督與控制》，載《國家行政學院學報》2004年第3期。1990年以來，諸多學者主張我國應當借鑒西方法治發達國家的經驗，確立授權明確性原則，對授權立法中的授權行為進行監控。(13)參見范忠信、范沁芳：《論對授權立法中授權行為的監控——各國現制比較及我國現制之反省》，載《法律科學》2000年第1期。對此，我國立法機關有所回應。2000年制定的《立法法》第8條規定了法律保留，第9條規定全國人大及其常委會可以就法律相對保留事項，授權國務院制定行政法規，此即授權立法，第10條第1款規定：“授權決定應當明確授權的目的、范圍?！备鶕w系解釋，這表明我國也確立了授權明確性原則，用以監控授權立法，授權決定應當明確的要素包括授權目的、授權范圍兩項。(14)參見張濤：《論授權式行政立法體制的確立》，載《行政法學研究》2006年第4期。2015年修正的《立法法》第10條第1款規定：“授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等?！边@表明，在我國的授權立法實踐中，已經豐富了授權明確性原則的內涵，授權決定應當明確的要素包括授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則等。(15)參見張維靜：《對授權立法中授權行為的監控——基于比較法視角的分析》，載《湖北警官學院學報》2015年第9期。

(二)授權明確性原則在行政授權領域的適用

二十世紀七十年代以來，傳統的全能型政府顯得日益遲鈍，不能有效應對公共行政事務日趨復雜化、多樣化的現狀，于是各國開始改革。(16)參見章志遠：《公共行政民營化的行政法學思考》，載《政治與法律》2005年第5期。為了有效提高行政效率，國家開始出現行政授權和行政委托，將部分行政職權轉移給社會組織。所謂行政授權，是指法律規范直接將特定事項的行政職權授予非行政機關組織，或者行政機關依據法律規范的規定將特定事項的行政職權授予非行政機關組織。這兩種授權行為實際上都是立法行為對行政權的處分，最后均導致被授權的非行政機關組織獨立行使行政職權并承擔法律責任。所謂行政委托，是指某一行政主體(委托人)出于行政管理上的需要，委托另一行政主體或其他組織及個人(被委托人)，以委托人的名義代行職權或其他事務，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。(17)參見胡建淼：《行政法學》(第四版)，法律出版社2017年版，第553頁。無論是行政授權還是行政委托，均發生了行政權的轉移，但因行政授權對行政職權的處分程度更深，所以法律對行政授權的限制也更為嚴格。

但是在行政授權實踐中，有權機關為了提高行政效能而將大量的行政職權授予非行政機關組織，出現了模糊政府責任、危及社會正義和損害公民權利等眾多風險。(18)參見張魯萍：《私主體參與行政任務的界限研究》，載《北方法學》2016年第3期。這種濫用授權或授權不當現象在行政處罰領域表現得尤為突出?！吨腥A人民共和國行政處罰法》(2021年修正)第19條規定了法律法規可以授權非行政機關組織實施行政處罰，第20條規定了行政機關可以委托非行政機關組織實施行政處罰。其實在行政處罰領域，無論是上述第19條規定的行政授權，抑或是第20條規定的行政委托，在本質上都是一種行政授權，行政處罰授權實質是一種“直接授權”，行政處罰委托實質是一種“間接授權”。(19)參見孔繁華：《授權抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018年第4期。在行政處罰實踐中，出現了大量因授權不明確而侵害公民權利的現象，被授權組織或超越授權范圍或濫用授權，導致出現違法行政行為，侵害了行政相對人的合法權益。

法律法規對實踐中存在的大量行政授權行為，并未明確規定授權事項、授權范圍，即何種職權可以授出、何種職權可以保留，也難以適用法律保留原則，因而導致出現實踐中的授權不當或濫用授權問題。在此背景下，有學者提出應當引入授權明確性原則，明確授權事項、授權范圍，以此來加強對行政授權行為的監督和救濟。(20)參見周遠洋：《行政授權事項范圍的界定》，載《南海法學》2020年第2期。具體到行政處罰授權領域，有學者認為，創設和補充空白構成要件必須具體而明確，具有明確的構成要件是處罰法定原則的最低底線，這樣才能使行政相對人可以預見在什么情形下將會受到行政處罰。(21)參見熊樟林：《行政處罰上的空白要件及其補充規則》，載《法學研究》2012年第6期。在行政處罰委托領域，有學者認為，授權明確性原則要求必須明確行政處罰委托本身的目的、內容和范圍，禁止全部委托，這樣才能夠防止行政機關規避自己的義務、逃避執法。(22)參見孔繁華：《授權抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018年第4期。在行政授權領域確立授權明確性原則，根源于行政明確性原則，亦即行政行為的內容和效果應當具體而明確，具備可了解性、可預測性以及可審查性。(23)參見胡建淼、錢建華：《行政明確性原則初探》，載《江海學刊》2004年第5期。法律明確性原則、安定性原則以及基本人權原則均要求行政行為必須具有明確性，唯有如此，才能促進自由、人權、公正、效率等價值的實現。(24)參見王留一：《論行政行為的明確性》，載《法商研究》2019年第4期。

(三)授權明確性原則在地方人大常委會緊急性授權中的適用

2020年春節發生的新冠肺炎疫情給我國的社會秩序帶來了極大的沖擊，習近平總書記提出：“從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障?！?25)《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年2月6日，第1版。隨后，地方各級人大常委會紛紛出臺決定(據統計，共有23個省級人大常委會出臺了相關決定)，授予地方政府采取應急行政措施、防控新冠肺炎疫情的權力，這是新中國成立以來地方人大常委會首次進行的大批量式緊急性授權行為。

地方人大常委會在新冠肺炎疫情期間進行的緊急性授權行為，顯然不同于前述所說的授權立法或行政授權，其在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》上并沒有專門的依據，也沒有先行經驗可以遵循，但我們仍可從理論上對其進行合憲性分析，以便完善緊急性授權。各地人大常委會出臺的緊急性授權決定，在內核上具有一定的立法權屬性，在外觀上具有一定的決定權屬性，因此屬于兼具立法權和決定權屬性的立法性授權決定，是地方人大常委會為了彌補應急立法缺失而在緊急情況下采取的一種新型授權舉措。在授權目的上，緊急性授權有利于規范應急行政行為，有利于保障公民基本權利，有利于法律秩序的正常切換，因而符合憲法目的考量。在授權行為上，地方人大常委會具備授權的主體資格，授權事項也未超越地方人大常委會的法定職權，因而符合憲法權力配置要求。(26)參見林鴻潮、周智博：《地方人大常委會緊急性授權的合憲性考察及其完善》，載《貴州社會科學》2020年第10期。不同觀點參見譚波：《我國地方政府疫情防控行為的合法性風險反思——以地方“授權決定”為切入點》，載《北京行政學院學報》2020年第3期。

有學者認為，地方人大常委會進行的緊急性授權行為，作為一項授權活動，在表達形式上理應接受授權明確性原則的考察。但地方人大常委會在歷史上是首次進行大規模緊急性授權實踐，并沒有先例可循，再加上時間倉促、事態緊急，難免在授權明確性上相對欠缺。具體而言，此次緊急性授權實踐的基本原則相對模糊，實施范圍相對抽象，實施期限相對籠統，責任機制相對空泛，與授權明確性原則要求的可了解性、可預測性、可審查性三項標準還存在一定距離。為了對緊急性授權行為的明確性進行補強，有必要明確應急行政措施的基本原則為法律保留原則、比例原則和權利救濟原則，明確應急行政措施的實施范圍，明確應急行政措施的實施期限(包括溯及力、終點、延期等要素)，明確應急行政措施的責任機制，從而將應急行政措施納入法治軌道。(27)參見林鴻潮、周智博：《地方人大常委會緊急性授權的合憲性考察及其完善》，載《貴州社會科學》2020年第10期。

二、授權明確性原則適用于重大改革特別授權機制的法理基礎

由上文可以看出，授權明確性原則廣泛適用于公法領域的授權行為，由最初適用于授權立法領域，擴大適用于行政授權和地方人大常委會緊急性授權領域。重大改革特別授權機制，即全國人大常委會依據《立法法》第13條的規定，作出授權決定，暫時調整實施法律，是一種立法性授權行為。(28)參見江國華、郭文濤：《全國人大常委會授權決定的實證分析——以第十二屆全國人大常委會作出的21個授權決定為樣本》，載《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2019年第5期。授權決定屬于“有關法律問題的決定”，屬于中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。這表明重大改革特別授權機制是一種立法性授權行為，理應遵循《立法法》上的授權明確性原則，其法理基礎來源于人民主權理論、法律保留理論和法的安定性理論。

(一)人民主權理論

主權是指國家的最高權力，包括對外的自主權和對內的統治權兩部分。發展到二十一世紀，人民主權理論已經成為公法上的基本理論。世界大多數國家均認為主權不是屬于君主，而是屬于人民，人民擁有國家的最高權力。我國《憲法》第2條第1款規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，實質就是人民主權。在重大改革特別授權機制領域適用授權明確性原則，也是人民主權理論的要求。具體理由有如下兩點。

其一，授權明確性原則有助于人民通過授權決定來控制改革權力，否則人民主權就會落空。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革，對政治經濟文化社會生態文明等各領域進行了大刀闊斧的改革。在全面深化改革的過程中，如何對改革權力進行管控，成了實務界和理論界熱議的話題。(29)參見彭浩：《法治與改革關系的協調——以授權規則運用下的地方試驗為進路》，載《重慶大學學報(社會科學版)》2017年第6期。在十八大之前，總體而言我國采取的是改革先行、法治附隨的改革模式，即地方改革試驗突破法律甚至是《憲法》的規定，待改革成果經過實踐檢驗之后，再通過制定或修改法律的形式，將改革的成果予以固化，比較典型的就是土地制度改革。這種改革模式在改革開放初期是比較有效的，但是存在著嚴重的合憲性合法性危機，引發了二十世紀九十年代眾說紛紜的“良性違憲”之爭。(30)參見郝鐵川：《論良性違憲》，載《法學研究》1996年第4期；童之偉：《“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同志有關主張的不同看法》，載《法學研究》1996年第6期；韓大元：《社會變革與憲法的社會適應性——評郝、童兩先生關于“良性違憲”的爭論》，載《法學》1997年第5期。在2011年官方宣布建成中國特色社會主義法律體系的情況下，我國的改革開放事業需要呼喚新的指導思想。在此背景下，習近平總書記提出“重大改革于法有據”思想，強調將改革權力納入法治軌道，法治優先、改革附隨，這是一種“法治改革觀”。(31)參見陳金釗：《“法治改革觀”及其意義——十八大以來法治思維的重大變化》，載《法學評論》2014年第6期。根據“重大改革于法有據”思想產生的重大改革特別授權機制，應當遵循授權明確性原則，這有利于人民通過授權決定來控制改革權力，落實人民主權。

其二，有利于彌補試點方案、實施辦法的民主正當性不足。重大改革特別授權機制包括兩部分的內容：一部分是全國人大常委會作出授權決定，暫時調整實施法律；另一部分是被授權機關根據授權決定，制定試點方案、實施辦法，據此進行改革試點。例如2019年12月28日，全國人大常委會作出授權決定，授權最高人民法院在全國15個省(區、市)的20個城市開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作。(32)《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定——2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第1期。2020年1月15日，最高人民法院印發《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》和《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》，改革試點工作正式啟動。(33)參見周強：《最高人民法院關于民事訴訟程序繁簡分流改革試點情況的中期報告——2021年2月27日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2021年第3期。最高人民法院印發的試點方案、實施辦法，其民主正當性存在著不足，因為其不是最高權力機關制定的。因此，要求全國人大常委會作出的授權決定符合授權明確性原則，給予被授權機關明確而具體的指示，有利于彌補試點方案、實施辦法的民主正當性不足，防止人民利益受到侵害。(34)參見柳硯濤、劉宏渭：《授權立法正當性缺陷的矯正機制》，載《河北法學》2006年第12期。

(二)法律保留理論

法律保留，是指對于某些特別重要的事項，只能由國家立法機關通過制定法律的形式加以規定，其他國家機關不能通過制定規范性文件的形式加以規定。法律保留可以劃分為絕對保留和相對保留：絕對保留，是指對于某些特別重要的事項，絕對禁止國家立法機關授權其他國家機關制定規范性文件；相對保留，是指對于某些相對不那么重要的事項，國家立法機關可以授權其他國家機關制定規范性文件。我國《立法法》第8條、第9條確立了法律保留理論，第9條規定的對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、有關犯罪和刑罰、司法制度等事項屬于絕對保留，第8條中除了這三項之外的其他八種事項屬于相對保留。(35)參見應松年：《〈立法法〉關于法律保留原則的規定》，載《行政法學研究》2000年第3期。

在重大改革特別授權機制領域適用授權明確性原則，也是法律保留理論的要求。法律保留界分了全國人大常委會作出授權決定與被授權機關制定試點方案、實施辦法兩者之間的邊界，從而為授權明確性原則的適用提供了前提條件。因為如果某一特定事項不屬于法律保留的范圍，就無需全國人大常委會作出授權決定進行規范，根本談不上授權問題，無論全國人大常委會授權決定是否明確，被授權機關在該事項上只要不違反其他法律，就可以自主制定試點方案、實施辦法。授權明確性原則所針對的是法律保留的特定事項，是法律保留的具體明確化。法律保留并不禁止將特定事項授予被授權機關制定試點方案、實施辦法，但全國人大常委會對授權事項畢竟有國家立法的責任，即使授權也不能放棄職責。因為國家立法權是《憲法》《立法法》配置給全國人大及其常委會的職權和職責，所以要求全國人大常委會作出授權決定時，必須規定具體而明確的限制性條件，以便實現對試點方案、實施辦法的實質性約束。授權明確性原則和法律保留理論是一個硬幣的兩面，兩者的目標都是為了實現授權決定對被授權機關的控制，而授權明確性原則是法律保留理論的具體化，是法律保留理論的延申。(36)參見吳庚：《行政法之理論與實用》(增訂八版)，中國人民大學出版社2005年版，第45頁。

例如，2020年8月11日，全國人大常委會作出《關于授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》，具體試點辦法由國務院制定。(37)《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定——2020年8月11日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第4期。香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業，是司法制度的組成部分，不僅屬于法律保留，而且屬于絕對保留。如果沒有全國人大常委會的授權決定，國務院就制定試點辦法、開展改革試點，會面臨改革的合法性危機。授權決定屬于中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，在全國人大常委會作出授權決定，明確授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則后，國務院就此制定的試點辦法和開展的改革試點才具有合法性。所以，授權明確性原則和法律保留理論是一個硬幣的兩面，都是為了實現全國人大常委會授權決定對國務院開展改革試點的控制。

(三)法的安定性理論

一般而言，法的安定性包含兩方面的涵義。一方面在內容上，法的安定性要求法律規范的內容是具體而明確的，所有人都可以明白無誤地理解，國家機關可以據此行使職權、履行職責，社會團體、企事業單位以及其他組織和公民可以據此行使權利、履行義務，國家活動因此具有可預測性。(38)德國法學家舒菲力教授就提出：“法律必須在立法條文內明白讓法律的適用者——人民、行政及司法權力者，知道其合法權限所在，籍以界定一個清楚的權利義務范圍?！蓖瑫r，“立法在字義上必須極為明白、單純，不會有含糊不清，同時與其他法律之間的關系亦必須由立法者加以澄清。易言之，立法者有義務負責提出第一流法律的語義品質?！鞭D引自陳新民：《德國公法學基礎理論》(下冊)，山東人民出版社2001年版，第547-548頁。法律必須明確，否則，守法者將會“無所措其手足”。(39)參見歐愛民：《法律明確性原則憲法適用的技術方案》，載《法制與社會發展》2008年第1期。另一方面在形式上，法的安定性要求法律規范具有可靠性和穩定性，不能朝令夕改，使國家機關、社會團體、企事業單位以及其他組織和公民無所適從，這具體表現為信賴利益保護原則和法的連續性原則。(40)參見[德]毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第106頁。我國臺灣學者將這兩方面涵義歸納為：“藉由法達成之安定”，以及“關于法本身之安定”。(41)城仲模主編：《行政法之一般法律原則(二)》，臺灣三民書局1997年版，第273頁?！读⒎ǚā返?條第2款規定：“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性?！痹摋l款體現的就是內容上法的安定性，即“藉由法達成之安定”。由此可見，法律明確性是法的安定性理論的基本要求，其圍繞著權力拘束和規則預告兩種作用展開，要求排除概括性、抽象性、模糊性的法律規范。(42)參見裴洪輝：《在價值理想與客觀認知之間：法律明確性原則的理論空間》，載《法學論壇》2019年第2期。

在重大改革特別授權機制領域適用授權明確性原則，也是法的安定性理論的要求。因為重大改革特別授權機制往往會暫時調整實施現行法律，涉及現有國家權力配置的調整和公民權利義務的實現，如果授權決定含糊不清，不夠明確具體，就不會發揮權力約束和規則預告的作用，國家機關、社會團體、企事業單位以及其他組織和公民將會“無所措其手足”，有違法的安定性。只有全國人大常委會的授權決定排除概括性、抽象性、模糊性規范，明確具體地規定授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則，國家機關、社會團體、企事業單位以及其他組織和公民才會各司其職，改革試點工作才會行穩致遠。

例如，2020年4月29日，全國人大常委會作出授權決定，授權國務院在海南自貿區暫時調整實施《中華人民共和國土地法》《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國海商法》的有關規定，并明確具體地規定了授權目的、授權范圍、授權事項、授權期限、報告義務以及應當遵循的原則等。(43)《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國(海南)自由貿易試驗區暫時調整適用有關法律規定的決定——2020年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第2期。國務院和海南自貿區的國家機關、社會團體、企事業單位以及其他組織和公民，才會根據這項授權決定開展改革試點工作，國家機關可以行使權力、履行職責，公民可以行使權利、履行義務，發揮權力約束和規則預告的作用，改革試點工作因此具有可預測性。

三、授權明確性原則檢視下的重大改革特別授權機制

人民主權理論、法律保留理論、法的安定性理論要求重大改革特別授權機制應遵循授權明確性原則。我國《立法法》規定，授權決定應當明確規定的授權要素包括授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則等，以及監督報告義務、提請制定法律義務和不得轉授權。從體系解釋的角度而言，授權明確性原則僅適用于授權立法領域；但從目的解釋的角度而言，授權明確性原則可以拓展適用于重大改革特別授權機制領域。憲法和法律委員會在適用授權明確性原則，對授權決定進行合憲性審查時，應確立可了解性、可預見性、可審查性三項標準。適用授權明確性原則來檢視重大改革特別授權機制，發現已有的若干授權決定在實踐中仍存在著一些缺陷。

(一)我國《立法法》上授權明確性原則的內涵

從比較法的視角而言，域外法治發達國家對于授權法應當明確規定的授權要素，并無一定之規。在德國，授權法應當明確的授權要素包括授權內容、授權目的、授權范圍三項。在葡萄牙和意大利，除了這三項要素之外，授權法還應當明確授權期限。在日本，授權法應當明確的授權要素包括授權目的、授權事項、授權范圍和授權程度。在英國，授權法應當明確的授權要素包括授權范圍、授權程序、行使權力的機關、條件、方式以及監督方式等。(44)參見饒龍飛：《論授權明確性原則：要素與標準——基于違憲審查維度的思考》，載《理論界》2017年第3期。當然，域外這些應當明確的授權要素是針對授權立法領域而言的，與西方三權分立的政治體制有很大的關系。

在我國，2000年制定的《立法法》第8條規定了法律保留事項，第9條規定了法律絕對保留事項以及允許授權立法的事項，第10條第1款規定授權決定應當明確授權目的和授權范圍。2015年修正的《立法法》第8條也規定了法律保留事項，第9條也規定了法律絕對保留事項以及允許授權立法的事項，第10條第1款規定授權決定應當明確規定的授權要素包括授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則等，第13條規定了重大改革特別授權機制。這表明根據體系解釋的要求，無論是2000年還是2015年的《立法法》第10條第1款規定的授權明確性原則，最初都是適用于授權立法領域。但是根據目的解釋的要求，授權立法和重大改革特別授權機制都是一種立法性授權行為，為了實現對立法性授權行為的監控，《立法法》第10條第1款規定的授權明確性原則也可以拓展適用于重大改革特別授權機制領域。換言之，全國人大常委會根據《立法法》第13條實施的重大改革特別授權機制，所作出的授權決定也應當明確規定授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則等。

從法條沿革可以看出，我國豐富了授權明確性原則的內涵，授權決定應當明確的授權要素從2000年的授權目的、授權范圍兩項，擴展到了2015年的授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則等。除此之外，2015年修正的《立法法》第10條第3款規定了監督報告義務，第11條規定了提請制定法律義務，第12條規定了不得轉授權。從體系解釋的角度而言，這三個法條的規定都是適用于授權立法領域的；但是從目的解釋的角度而言，這三個法條的規定也可以適用于重大改革特別授權機制領域，也屬于授權決定需要明確的授權要素。綜上所述，我國已經確立了獨具中國特色的授權明確性原則，授權決定應當明確的授權要素不僅包括授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則等，還包括監督報告義務、提請制定法律義務和不得轉授權。(45)參見李明超：《行政審批事項改革的基本類型與法理闡釋》，載《廣東社會科學》2021年第2期。授權明確性原則不僅可以適用于授權立法領域，還可以拓展適用于重大改革特別授權機制領域。(46)參見楊登峰：《行政改革試驗授權制度的法理分析》，載《中國社會科學》2018年第9期。

(二)適用授權明確性原則應當確立的審查標準

授權明確性原則包含兩方面的基本要求：一是授權者的授權法本身應當明確；二是被授權者的行為符合授權法。在我國，全國人大常委會在作出授權決定之后，被授權機關都會根據授權決定制定試點方案、實施辦法，并報全國人大常委會備案?；谌珖舜蟪Ｎ瘯趹椫粕系膬炘降匚?，被授權機關制定的試點方案、實施辦法一般不會發生違反授權決定的問題。因此，我們主要考察的是全國人大常委會作出的授權決定是否符合授權明確性原則。

有學者認為，在授權立法領域適用授權明確性原則，應當確立可了解性、可預見性、可審查性三項審查標準：可了解性，即授權法必須明確規定授權目的、授權內容、授權范圍，以便使國家機關或者公民個人能夠了解其意義；可預測性，授權法必須明確規定授權目的、授權內容、授權范圍，以便使行政相對人能夠預見政府會采取什么行政行為以及自己行為的后果；可審查性，關于授權法是否符合授權明確性原則，需要有可能接受司法審查。(47)參見城仲模主編：《行政法之一般法律原則(二)》，臺灣三民書局1997年版，第437頁。此外，德國聯邦憲法法院在實踐中通過判例確立了一些授權明確性原則的審查標準，例如可預見性公式、自行決定公式、方針公式、綜合考察公式等。(48)參見[德]克勞斯·施萊希、斯特凡·科里奧特：《德國聯邦憲法法院：地位、程序與裁判》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第145頁。我國臺灣地區學者根據實踐，總結出了一號明確公式、二號明確公式。(49)參見翁岳生主編：《行政法》(上冊)，中國法制出版社2009年版，第126頁。

域外將授權明確性原則適用于授權立法領域，賦予合憲性審查機關以審查權力，并在此基礎上發展出一套審查標準，這與西方三權分立的政治體制有關，我國不宜簡單移植西方的審查模式和審查標準。在我國，行使合憲性審查權力的機關是全國人大及其常委會，具體而言是憲法和法律委員會，并且憲法和法律委員會進行的是事前審查而非事后審查。(50)參見韓大元：《從法律委員會到憲法和法律委員會：體制與功能的轉型》，載《華東政法大學學報》2018年第4期。參酌域外經驗和中國特色，我國憲法和法律委員會在重大改革特別授權機制領域適用授權明確性原則，應當確立的審查標準包括可了解性、可預見性、可審查性三項：可了解性，全國人大常委會所作出的授權決定，應當包括授權目的、授權事項、授權范圍、授權期限以及應當遵循的原則等，還包括監督報告義務、提請制定法律義務和不得轉授權，以便國家機關和公民個人能夠了解其意義；可預測性，全國人大常委會作出的授權決定應當包括以上授權要素，以便使公民個人能夠預測到被授權機關會采取什么改革行為以及自己行為的法律效果；可審查性，全國人大常委會的授權決定草案是否符合授權明確性原則，憲法和法律委員會能夠對其進行事前的合憲性審查。

(三)已有的若干授權決定在實踐中仍存在著一些缺陷

全國人大常委會按照《立法法》第13條實施的重大改革特別授權機制，為突破法律的先行先試重大改革作出授權決定，確保了重大改革于法有據，支持了相關改革試點，確保了重大改革在法治軌道上行穩致遠，至今成效顯著。但根據授權明確性原則檢視重大改革特別授權機制，已有的若干授權決定在實踐中仍存在著一些缺陷，需要在全面依法治國的實踐中予以健全和完善。

其一，授權目的過于籠統宏觀。全國人大常委會作出的授權決定，普遍存在著授權目的過于籠統宏觀的問題，不具有可了解性，難以監控被授權機關實施的改革試點活動。例如，2015年7月1日，全國人大常委會作出授權決定，授權最高人民檢察院在十三個省、自治區、直轄市在國有資產保護、生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓等領域開展提起公益訴訟試點，關于授權目的僅僅籠統宏觀地規定“為加強對國家利益和社會公共利益的保護”(51)《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定——2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2015年第4期。。因此，往后再作出授權決定，全國人大常委會可以在現有基礎上進一步具體化。例如，該授權決定的授權目的就可具體化為“為探索公益訴訟的實施領域、程序機制等制度的良好設計”(52)譚清值：《人大授權改革試點制度的運行圖式》，載《南大法學》2021年第3期。。

其二，授權事項擴大化導致少數授權主體不適格。十八大以來，全國人大常委會一共作出了三十余個有關改革試點的授權決定，不僅涉及行政管理領域，而且擴大到國家監察體制、自由貿易試驗區、司法體制、農村集體土地制度、財稅金融體制、國防和軍隊等方面的一批重大改革。在這些事項中，全國人大常委會能否作出關于國家監察體制改革的兩個授權決定，學術界是存在疑慮的，不具有可預測性。(53)參見鄭磊、王逸冉：《全國人大常委會“試點授權”要素論——基于〈立法法〉第13條的規范性思考》，載《浙江社會科學》2017年第8期。國家監察體制改革屬于國家憲制權力配置方面的重大改革，是一種憲制改革實驗，屬于憲法保留事項。(54)參見張峰振：《論憲法保留》，載《政法論壇》2018年第4期。對于這種憲法保留事項，理應由全國人大而非全國人大常委會進行授權才更為適格。(55)參見沈巋：《論憲制改革試驗的授權主體——以監察體制改革試點為分析樣本》，載《當代法學》2017年第4期；秦前紅：《全國人大常委會授權與全國人大授權之關系探討——以國家監察委員會為研究對象》，載《中國法律評論》2017年第2期。

其三，少數授權決定的授權期限不夠明確。授權期限屬于授權明確性原則的要求，其作用在于避免籠統或概括的授權權限。(56)參見李德旺：《基于暫停法律適用的立法授權研究》，載《現代法學》2021年第4期。全國人大常委會在授權決定中理應明確規定授權期限，但是少數授權決定的授權期限不夠明確，不具有可預測性。(57)參見王振民、王逸冉：《全國人大常委會特定事項授權的立法完善》，載《現代法學》2019年第6期。例如，2016年12月25日，全國人大常委會作出授權決定，授權中央軍事委員會在軍官制度改革期間，暫時調整適用《中國人民解放軍軍官軍銜條例》《中華人民共和國現役軍官法》等相關法律的有關規定。(58)《全國人民代表大會常務委員會關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定——2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2017年第1期。但是該授權決定僅僅規定“改革措施成熟后，及時修改完善有關法律”，并沒有規定授權期限，這不利于對改革試點工作進行法治監控。

其四，少數授權決定沒有明確規定監督報告義務。明確被授權機關在改革試點期限屆滿以前，要向全國人大常委會報告實施情況，是為了加強對重大改革的法治監控，將重大改革全程納入法治軌道，這也是全國人大常委會憲制優越地位的體現，但是少數授權決定沒有明確規定監督報告義務，不具有可審查性。例如，2017年11月4日，全國人大常委會作出授權決定，授權國務院和中央軍事委員會在武裝警察部隊改革期間，暫時調整適用《中華人民共和國人民武裝警察法》《中華人民共和國國防法》等相關法律的有關規定。(59)《全國人民代表大會常務委員會關于中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定——2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2017年第6期。但是該授權決定沒有規定被授權機關的報告義務，這不利于全國人大常委會對國務院和中央軍事委員會進行監督。

結 語

作為對授權行為的一種監控制度，授權明確性原則廣泛適用于公法領域，所以其也應當拓展適用于重大改革特別授權機制領域。在重大改革特別授權機制領域適用授權明確性原則，有著深厚的法理基礎，諸如人民主權理論、法律保留理論、法的安定性理論等。我國《立法法》已經確立了具有中國特色的授權明確性原則，其不僅可以適用于授權立法領域，還可以適用于重大改革特別授權機制領域。參酌域外經驗和中國特色，我國憲法和法律委員會在重大改革特別授權機制領域適用授權明確性原則，應當確立的審查標準包括可了解性、可預見性、可審查性三項。運用授權明確性原則檢視重大改革特別授權機制，有利于健全和完善重大改革特別授權機制，發揮理論對實踐的指導作用，加快推進改革攻堅步伐，深入推進各領域改革，完善改革決策程序，減少改革創新的失誤，將全面深化改革與全面依法治國有機聯系、協調推進。