目光向下的治理：一種基層治理的“述職—監督”模式闡釋
——以云南文山州“基層干部向農村群眾述職”為例

付莉萍，葉 力

（中共云南省委黨校 哲學教研部，云南 昆明 650111）

隨著脫貧攻堅和鄉村振興等戰略的實施，基層群眾權利意識覺醒、利益訴求日趨多元，使得傳統的管制型管理手段“式微”，基層政府面臨著“壓力型體制”下諸多嚴峻的治理難題和政績壓力（尤其是有效動員群眾的壓力），這就為基層政府創新治理方式、拓展群眾參與渠道提供了動力，也為協商民主提供了空間。隨著鄉村治理的推進，基于多元主體的自治、德治和法治成為基層治理的“新常態”，而基層協商民主作為一種有效治理手段，被基層政府引入到治理實踐過程中，形成了諸多的基層目光向下的治理實踐形態，其中就有“目光向下的治理”這一新范式，從學理和現實性維度把握這一新范式具有重要的價值。

一、基層協商治理的研究現狀述評

自1990年起，協商民主理論研究和實踐在世界范圍內大行其道，成為政府民主制度建設的重要組成部分和公共管理的主要發展方向而得以在地方的公共事務治理中不斷推廣。隨著協商民主理論的日臻完善和不斷實踐，產生了協商治理這一新的治理范式?？v觀國外的研究成果，相關研究者認為協商治理脫胎于協商民主，研究基本上是遵循協商民主的分析路徑，并且認為“協商治理”概念的內涵也基本等同于協商民主，所以，它并沒有像公共管理運動那樣引起學術研究風波，但也不乏一些有價值的研究成果。比如，Hajer·M.提出，協商治理僅是一種制度設計的手段，通過它推動各種利益相關者聚集起來在由此形成公共空間下就某個特定議題或者政策制定開展協商討論。[1]88-110德勒澤克提出，協商民主為多元治理網絡提供了規范性理論支持，協商治理就是協商民主理論在治理實踐中的運用。[2]93-97何包鋼認為，協商民主是治權意義上的民主，是一種新的治理機制，是權力執掌者、利益相關方和群眾共同致力于公共事務和公共利益的協商治理。[3]相較之，國內學術界針對基層協商治理的研究，在概念定義上形成了基本的共識，即政府搭建平臺，通過理性對話協商對話使基層群眾思想發生改變，從而整合利益分歧、化解公共矛盾，實現公共利益的過程。而在研究視角和內容范圍上則更顯豐富，主要體現在：

第一，從內在邏輯的角度解析協商治理。對于協商治理的內在邏輯的研究觀點學界莫衷一是，以張敏為代表性的學者認為，協商治理的理論和實踐來源于西方協商民主的相關理論和一些國家業已存在的包含有協商要素的治理實踐，二者匯聚形成的一種等同于新公共管理的新公共事務治理范式。[4]還有以陳亮等學者從“強政府弱社會”“強政府強社會”“弱政府強社會”的協商治理運行邏輯，來分析協商治理的困境并據此提出優化路徑。[5]而以王浦劬、王巖等為代表的學者致力于從中國政治話語體系中解釋中國邏輯下的協商治理，將“治理”作為中國協商治理的邏輯起點。王浦劬提出，中國的協商治理產生于人民民主政治實踐基礎上，是協商政治和協商民主的創新性實踐，是人民主權與黨的領導辯證統一，是我國民主政治的有機組成部分。[6]王巖等學者認為，中國的“治理”源于對西方語境下的治理理論的借鑒和超越，馬克思主義國家觀是其理論前提，傳統治理思想及其實踐是其根基，通過協商民主實現公共利益、集體利益與個人利益的有效治理。[7]

第二，協商治理模式生成路徑。協商治理作為一種民主政治和政府治理實踐新范式，在不同的治理資源稟賦下呈現出多樣化的實踐模式，并且生成的邏輯和路徑都各不相同?，F有相關研究成果中，學者們從歷史維度梳理了我國治理模式變遷過程和動態發展邏輯。有代表性的，比如，張艷娥提出“全能型”治理—“嵌入吸納式治理”—“協商治理”演進邏輯的觀點。[8]受到社會發育程度和治理資源稟賦的制約和影響，各地目光向下的治理實踐形態呈現不同的樣態。學者李姚姚以外部壓力強弱、制度變革程度高低為考量，將劃分出“偶發—學習”“吸納—融合”“壓力—回應”“沖突—倒逼”這四種基層協商治理的形成類型。[9]還有蔡林慧等從三個維度（正式規則、非正式規則、政府的推動）分析基層制度變遷對協商治理的影響。[10]

第三，協商治理應用的實證分析。不同于靜態的概念分析，協商治理應用情況的分析和實踐模式的提煉是對創新性協商治理的學理化提升，梳理現有研究成果，目前相關的實證分析大致分為兩個方面：一是抽象化治理模式提煉。做實證研究，基層是最具有研究性的場域，因此，大量的研究聚焦于城市社區、鄉村協商治理的現狀和優化路徑。有典型性的是，陳家喜提出協商治理可以作為社區治理更具優越性的“第三條道路”的觀點就是基于他考察了“一核多元”的深圳南山區協商治理模式。[11]類似的還有以小的個案為觀察對象，探究實際運行機制；二是具體化的治理案例分析，也就是事務處理過程中的協商治理的應用研究。比如，劉超探討協商治理之于城市鄰避沖突的化解，主要是基于垃圾焚燒廠事件治理過程的解析。[12]

現有的國內外研究成果，為協商治理的研究提供了多維度的研究視角和理論基礎支撐。云南省文山州廣南縣、西疇縣基層干部向農村群眾述職的實踐，這種目光向下的治理對于協商治理具有典型意義，本文將選擇其作為研究對象，來對新階段基層協商治理邏輯和模式創新進行解析，嘗試提煉出“述職-監督”模式，即目光向下的基層治理。

二、基層治理要目光向下

實地調研中，筆者發現云南省文山州廣南、西疇兩個縣創新基層治理實踐，有效地解決了脫貧攻堅和鄉村振興的各項政策機制落實和執行的績效問題，有效地拓展了基層協商治理的可行性路徑?；鶎痈刹繕淞栴}導向，和群眾面對面述職，亮思路、亮作為、亮成效、亮不足，把基層干部一年之內為群眾辦了哪些“實事”“好事”擺出來，同時也把開展工作中的體會、艱辛和不易向群眾交流。激發群眾的感恩之心、同情之心，進一步改善黨群、干群關系，增進基層干部與群眾魚水情?；鶎诱腿罕娡ㄟ^干部述職的形式對話在一起凝聚在一起，形成了一種新的目光向下的“述職-監督”的治理實踐模式，這種模式既發動了群眾參與協商的積極性，又有效化解了地方政府的治理壓力和風險。

案例一：廣南縣率先推出扶貧干部向掛鉤幫扶村群眾述職

2020年5月6日，廣南縣委組織部正式發文要求在脫貧攻堅期間開展黨員干部向群眾述職的工作，述職對象主要有縣、鄉鎮掛鉤領導和工作隊員，駐村第一書記（工作隊員），村（社區）黨組織書記，村（社區）“兩委”干部，村（居 民）小組干部（支部書記、組長、副組長），黨員干部，掛包幫扶責任人。主要述職內容有：脫貧攻堅中項目實施進度、完成情況；脫貧攻堅工作開展以來村內變化情況；貫徹執行上級黨組織關于黨的建設的部署和決定情況；加強村（社區）“兩委”班子建設情況；抓黨建促脫貧攻堅工作情況；推進黨建工作創新的情況；加強黨員隊伍建設的情況；加強黨組織陣地建設的情況；參加黨組織活動和發揮黨員作用情況；黨員“三亮三比三爭”活動開展情況等。述職評議工作每季度進行一次，采取黨員干部述職、群眾現場點評、述后整改的方式開展。最具典型性的，板蚌鄉是廣南縣第一個實現整鄉脫貧的鄉鎮，在“真拼實干，馬上就辦”的廣南作風的引領下，板蚌鄉創新工作方法，率先推出了扶貧干部向掛鉤幫扶村的群眾述職。經過幫扶干部述職，清楚明白地消除了部分群眾心中的疑慮，讓全村群眾更加支持擁護國家的各項扶貧政策。

案例二：西疇縣探索實施基層干部向群眾述職

“西疇精神”的誕生地西疇縣，為了鞏固脫貧成果、實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理體系全國試點縣建設，探索實施了基層干部向群眾述職制度，并先后印發《關于推行基層干部向農村群眾開展述職的實施方案（試行）》《西疇縣2019年度基層干部向農村群眾述職實施方案》，將基層干部工作成效交給群眾評判，建立了科學有效的農村干部監督制約和考核體系。述職對象和述職內容與廣南縣的大體相同，在具體執行上，基層干部向群眾述職分為村級述職和村小組述職兩種方式進行，述職結束后進行民主評價并書面反饋給述職主體的同時進行公示，嚴格要求基層干部限期整改落實，自覺接受群眾監督。

西疇縣通過開展基層干部向群眾述職，“述”出新思想、新能量、新作為、新擔當、新氣象、新業績，進一步打通基層干部聯系服務群眾“最后一公里”，形成干與不干、干多與干少、干好與干差不一樣的鮮明導向，督促基層干部形成身在一線、心在一線、干在一線的良好氛圍。

三、目光向下的“述職-監督”治理模式的邏輯

目光向下的治理是基于基層社會的實踐探索，而非純理論推演出來的。一直以來，關于協商民主的研究，尤其是對其可能性、可行性等問題的解析始終莫衷一是。正如在開始的綜述階段，筆者提出的關于協商治理內在邏輯的兩個研究取向，其實爭論的焦點無非是“協商民主是什么”的回答。協商民主作為一種實踐中的民主，兼具價值性與工具性，它在一定層面上能規避聚合式民主民主績效低而支持不足的問題，而成為能為公眾提供充分的交往自主權的公共治理機制?；诖?，學術界開始出現協商民主的對話民主、交往民主等多維度分析，這些為協商民主的實踐提供了理論支撐。同時，在中國特色社會主義民主制度中，協商民主作為一種后發的民主，勢必要在實踐中找到適當的切入點才能克服一般民主或者西方民主理論式路徑依賴。自從多元共治成為基層治理現代化民主化轉型的標志，協商民主作為一種治理制度性話語耦合到治理現代化的語境中，作為一種公共治理資源不斷走向由基層政府主導的治理實踐當中而形成了一種新的公共治理模式，并且在我們黨對協商治理模式進行功能確認之前，很多地方治理中就已經自發或自覺形成了多樣化的實踐形態，尤以浙江溫嶺民主懇談等為典型。成功案例都有一個共性：為協商民主找到了恰當的嵌入口，或者以農村思想政治工作創新載體為嵌入口，或者以防范和化解社會矛盾沖突為嵌入口，然后協商民主成為民主協商實踐，逐步演變為基層原創性民主形式，進而在政府推進多元治理的框架下開始成長，為我國協商民主理論和目光向下的治理實踐的發展提供了豐富的個案實證。我們從文山州的兩個實踐案例可以看到干部向群眾述職這一做法的積極效應，通過述職這種民主的方式來對既有的基層民主模式進行了很好的改進，進而既提高了基層治理效能，又實現了對權力執行的有效監督。筆者嘗試從民主協商方式的角度來將這種基層實踐模式稱之為“述職—監督”式治理。

理想的、規范的基層協商治理就是在鄉鎮和村落等場域內，所有的治理主體按照一定的程序規則，以平等、理性對話協商的形式達成利益共識，實現公共利益最大化。[13]目光向下的“述職—監督”式治理就是一種規范的、更細化了的協商治理模式。首先，目光向下的“述職—監督”式治理包含了述職這一民主協商的程序規則，且協商的問題也是各主體所感知的，干部向群眾報告，群眾發問求解答。其次，體現了平等、理性的對話形式，甚至是人民至上，公仆為民的形式；再次，就是建檔立卡的相關政策得到了最大限度的理解和共識，基層干部得到監督和制約，各方主體從“要我扶”變成了“我要扶”；從“要我脫貧”變成“我要脫貧”，從而達成公眾利益最大化的目標；最后，政府和群眾協同行動落實民主協商達成的共識，過程中出現的新問題會及時相互反饋、做出回應。目光向下的“述職—監督”治理模式的運行過程以主體共識為基礎且受到場域內空間環境的規制，我們可以發現，排除已有制度環境的影響力，結合基層協商治理的實踐邏輯，我們可以將目光向下的“述職—監督”治理模式的生發邏輯提煉為：主體—關系—機制，透過這一邏輯，我們亦能看到目光向下的治理的現實圖景。

目光向下的治理在“主體—關系—機制”的邏輯支配下，實現著多元主體參與民主協商的空間有效拓展、基層權力運行機制的優化、多元化基層民主協商機制的構建，從而為基層協商治理建立起了高效能的治理機制，極大地密切了政府和基層社會融合，減輕政府基層治理的績效壓力。這些在本質層面都是系統論的具體展開，所以可將系統論看作是目光向下的治理實踐的哲學基礎。從政策實踐來看，目前，脫貧攻堅和鄉村振興戰略正在進行有序銜接，脫貧攻堅中形成的經驗和機制或將運用到下一步的鄉村振興中，基層政府在行動也將實現比較好的銜接，各種力量都將被有序動員整合起來，共同分擔鄉村振興的壓力，體現出政治社會體制對整個社會的強大動員整合能力，體現出發展以人民為中心，發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的執政理念。而在目光向下的“述職—監督”治理模式下，基層政府將更有效地動員社會力量和社會資源，釋放權威來增強社會信心，扭轉鄉村振興政府唱“獨角戲”的窘境，為實現鄉村治理體系和治理現代化提供了一條更為有效的路徑選擇。

四、反思目光向下的治理

述職一般是下級對上級，政府對同級人大，而目光向下的治理是干部（政府）對群眾（社會），反映出的是政府主導方向社會協同方進行權威擴散，其本質就是通過完善民主對話、行動機制與決策機制來重塑基層治理結構，加強基層民主建設，提升治理效能。具體優勢體現在：

第一，多元主體參與民主協商的空間有效拓展。多元化的治理主體參與民主協商是協商治理的前提和基礎。當前基層受到傳統管理邏輯慣性的影響，基層的協商民主出現“內卷化”，咨詢式協商抵制決策式協商，為議而議，議而不決；權力主體反向“變通執行”等異化行為擠占了社會主體的參與空間，社會主體參與冷漠，導致協商治理績效低下。[14]因此，建構一個科學化民主化的目光向下的基層治理模式首先要做的就是有效拓展社會主體的參與空間。從西疇縣的目光向下的治理實踐，不難看出，基層一線干部基本都是來源本地或者扎根本地的干部，通過述職能夠在熟人社會中產生出強大的道德感召力，提供強大的人格動力，就可以進一步激發出社會動員力，從而吸納更多的主體參與到共同的行動中。

第二，基層權力運行機制的優化。理想化、規范化的目光向下的基層治理模式與實際運行呈現出的“內卷化”特征或者踐行困境都說明，多元主體耦合性機制的建立和運行不僅影響民主協商的實現程度問題，也反映出基層權力的運行機制，即決策權、執行權、監督權是否能夠相互制約和協調。干部和基層群眾面對面述職，一方面有力補充了基層權力的多維度監督，完善了公權力的體制內部監督與外部群眾監督相濟，制度監督道德監督并舉。西疇縣將基層干部工作成效交給群眾評判，建立了科學有效的農村干部監督制約和考核體系。另一方面，述職—提問—反饋的過程有利于強化政策內容、執行過程等信息的公開透明，讓社會和群眾獲得更多的知情權，打通最后一公里，將政策置于社會監督之下，讓“斷頭路”“小官巨貪”“微權力腐敗”“政策異化”等亂象無處遁形。

第三，多元化基層民主協商機制的構建。上述談到協商民主作為一種治理機制融入了治理現代化的語境中、嵌入到了基層治理過程中，這是生成目光向下的基層治理模式的關鍵。不言而喻，協商治理就是通過協商民主來改變原有的治理機制中的多元主體關系來實現治理有效。改變運行機制相比于變革主體結構更能“短頻快”地實現，發展基層民主協商是更具可操作化地完善協商治理的必然選擇，而目光向下的治理則是更有效能的方式。一方面，基層干部向群眾進行權威擴散的同時，群眾等利益相關方獲得了民主協商的機會，充分整合多元主體，更好地規范好協商之維和民主之維。另一方面，目光向下的治理的平臺搭建還可以靈活地將協商議題和場域環境相適應，與已有的制度性、體制性資源相對接之外，還可以充分運用火塘會、田埂會、院壩會等形式。

雖然，目光向下的“述職—監督”治理模式的提出實現了一定的創新，但在實踐過程中不可避免地存在諸多條件限制，其中制度化問題和制度張力問題最為關鍵。對照制度化標準，目光向下的“述職—監督”治理模式的制度化水平還遠遠不夠，就這一點就可以衍變為條件性因素，比如，制度主體能力因素、制度設計的協調性系統化和制度執行力等方面。另外，如果個別的地方政府缺乏協商治理的意愿，不愿意動員和整合社會力量和資源，那么傳統的政府管理路徑依賴就依然會發揮作用，基層政府將不得不獨立面對來自于上級更上級部門層層傳導的基層治理壓力，并承擔政策執行風險。這也反映出了干部向群眾述職的經驗和做法還停留在廣南縣和西疇縣，目光向下的“述職—監督”治理實踐還處在探索階段，并未涉及制度性變革，也沒有形成影響力的原因。

另一癥結在于與現存制度的張力。結合當下的語境，現行體制下都是向上述職、向下指示，目光向下的治理與現行體制的張力不是簡單的一紙公文或是一條制度能夠消解的，說到底還是需要將權力思維轉向權威思維，這種權威思維還要是合作的理性的。除了上述兩個原因，維穩式思維也在一定程度上限制了目光向下的“述職—監督”式治理的協商之維和民主之維。

總體而言，基層多元治理格局已基本形成，且目光向下的治理就是眾多模式中具有云南區域性特色的治理模式之一。我們要如何建構和選擇有效的治理模式來將多元化的社會力量涵化到社會主義民主政治建設的行動框架之中？這是我們當下必須要回答的問題。

基層協商民主是中國民主政治建設的重大任務，它伴隨著我國社區建設的發展而在基層治理中迅速生長，從而催生出基層協商治理?；鶎訁f商治理不是簡單的協商民主加基層治理，而是協商民主和基層治理的適應融合的產物，基層已有的治理結構為協商民主提供生存發展空間，協商民主則為基層治理注入了內核，二者共同形塑了諸如目光向下的“述職—監督”治理等基層協商治理的模式，且在當下卻也成為了驅動基層治理體系和治理能力現代化的可行性實踐。