新形勢下高標準農田建設管理政策存在的問題及建議

王新雅

（陜西省土地工程建設集團，陜西 西安 710000）

1.高標準農田建設成效

1.1 有效提高糧食產能

從近年來各個地區高標準農田建設的實際情況來看，不僅農田基礎設施有所完善，而且糧食產能有了顯著提升。一方面，伴隨灌排工程體系的不斷完善，灌溉輸水過程中滲漏的現象有所減少，滲漏損失也隨之降低。同時，得益于灌溉條件的改善，相關地區在農業活動中所需要的用水量也不斷降低，真正實現了“旱能灌、澇能排”的目標。另一方面，得益于高標準農田建設，各個地區的防災抗災能力、農業綜合生產能力、農業生產條件都得到了顯著提升。以湖南、湖北、廣西等南方地區為例，得益于高標準農田建設，糧食的復種指數也有所提升。

1.2 促進地區農業發展和農民增收

農業機械化生產是高標準農田建設的必然要求。為了實現農業機械化生產的目標，各個地區十分重視田塊平整工作，改進了以往的農業生產模式、資源利用模式。一方面，農業機械化生產使得糧食生產成本大幅度下降，增強了我國糧食產品在國際上的競爭力。另一方面，對現有的農業生產條件進行優化，能夠提升土地利用效率，提升農民的收入，使得農民在外就業時仍然能夠得到相應的土地流轉租金，對于我國鄉村振興戰略的意義重大。

1.3 改善農田生態環境

近年來，我國高度重視美麗鄉村建設，強調農田建設與生態環境建設并重。

為此，就必須要堅持高標準的要求對農田進行建設，全面提升耕地集約節約利用水平，增強農藥化肥利用效率，避免農田受到化學污染、地下水污染，保持土壤養分。

除此之外，通過高標準農田建設，進一步維持地下水的采補平衡，能夠有效改善田間氣候，推動農業可持續發展、綠色發展。

2.政策實施中存在的主要問題

2.1 組織協調和保障問題

2.1.1 農田建設資金欠缺

現階段，農田建設資金匱乏、資金來源渠道單一等問題制約了農田高標準建設。一是任務和資金下達時間不一致。農業農村部主要負責年度農田建設任務清單的擬定和下達，但資金的撥付則主要由財政部進行負責。由于任務和資金下達的時間不一致，導致在具體實施過程中出現資金使用效率不高等問題。二是管理辦法不科學。農業農村部主要依據《農田建設補助資金管理辦法》《農田建設項目管理辦法》等規章制度對高標準農田建設進行管理，而發改委則主要依據《農業生產發展中央預算內專項投資管理暫行辦法》對高標準農田建設進行管理，這就意味著項目實施過程中存在資金政策適用不統一等問題，難以提升資金使用效能。

2.1.2 農田建設基層管理隊伍滯后

為了確保高標準農田建設成效，我國對現有的農田建設機制進行了改革，將農田建設任務統一歸口至農業農村部門。在這種運行機制下，人員配備不增反減，導致基層農田建設任務過重，影響了工作效率以及項目進度。一方面，標準農田建設任務重、時間緊，如果缺乏相應的專業人才隊伍，勢必會影響整體的建設進度。另一方面，部分地區將垃圾處置、拋荒整治也歸入到農業農村部門，擴大了農業農村部門的工作職責范圍，增加了工作人員的工作量，不利于高標準農田建設工作科學化、常態化。

2.1.3 農民對高標準農田建設的重要性意識不夠

縣級政府、縣級農業農村部門以及鄉鎮政府是高標準農田建設項目的主要責任主體和實施主體，農民主要是配合主體和參與主體。然而，從實踐來看，部分農民對高標準農田建設項目的重視程度不高，沒有意識到該項工作的長遠效益。一方面，農民參與意識不足，沒有及時向村組織、鄉鎮府以及相關部門報備自己農田所處位置，不愿意配合農村土地流轉工作，導致耕地統籌規劃的效率不足，影響農田成片開發，不利于農業機械化生產。另一方面，部分農民片面追求生產效益以及短期經濟利益，在耕地過程中大量使用綠肥、農藥、化肥等，形成了“掠奪式耕作”模式，不愿意參與到高標準農田建設項目中，制約了高標準農田建設項目的推進。

2.2 資金管理問題

2.2.1 管護經費難以落實

農田建設“重建設、輕管護”的現象仍普遍存在。一是仍然存在“重建設、輕管護”的問題，沒有落實相應的管護經費，導致高標準農田建設工作難以長期化。一方面，高標準農田設施分布范圍廣，容易受到自然災害以及人為因素的影響，需要大量的管護成本。然而，在實踐中部分地區沒有及時撥付相應的管護資金，導致相關部門無法采取及時有效的管護措施，影響了整體的管護水平。另一方面，部分地區主要是按照“誰受益，誰管護”的基本原則進行管護，由村集體負責相應的管護工作。然而，部分村集體經濟基礎較為薄弱，在欠缺相應管護資金的情況下欠缺管護積極性。二是管護經費投入缺口大。按照現有的政策，管護經費主要由各個地區政府財政進行保障。對于部分鄉鎮財政較為困難的地區而言，其拿不出較多的管護經費，進而使得管護工作無法有效推進。三是管護主體責任意識不強，存在管護經費浪費的問題。一方面，部分農民欠缺管護責任意識，在使用高標準農田設施過程中存在操作不規范、管理隨意等問題，影響了設施使用的壽命。設施一旦出現損毀就報備當地政府或者相關部門，使得資金嚴重浪費。另一方面，部分地區管護主體的專業能力不足，難以采取及時、可行、有效的管護措施，只是簡單對設施進行管護，導致資金使用效率不高。例如，沒有對排灌設施、大型電力設施以及其他設施進行區分化管護和處置。

2.2.2 管理費使用范圍不合理

按照現階段的規定，管理費僅能用于農田日常管護等項目中，而青苗補償費用、土地占用費用無法在管理費用中進行列支，這就增加了高標準農田建設項目的推進難度。高標準農田建設項目推進過程中，時常會出現地面附著物拆除、青苗補償等問題，倘若沒有相應的補償，勢必會影響農戶等相關主體配合土地流轉的積極性。

2.3 項目內容管理問題

2.3.1 剩余耕地碎片化現象明顯

在我國南方部分地區，耕地碎片化問題較為嚴重，導致高標準農田建設項目在選址的過程中產生問題。一方面，由于部分農民不愿意配合耕地流轉，導致項目推進程度越深，耕地碎片化的現象就越嚴重，影響后期機械化生產。另一方面，受到耕地碎片化的影響，許多農田日常管理、維護的成本不斷加大，影響了社會資本進入高標準農田建設項目的積極性。

2.3.2 忽視耕地質量建設

一是伴隨新農村建設、城市化建設、工業化建設的進程加快，許多具有良好土壤、水源環境的農田被占用，取而代之的是地力條件較差的一般農田。對于這種一半農田，需要相關主體耗費資本進一步進行維護，導致資源浪費。二是受限于資金，部分地區主要將資金投入到道路建設、在水利建設、電力建設中，忽視在耕地質量提升領域投入相應的資金。三是沒有做好耕地質量驗收評估工作，沒有及時對農田的土壤條件進行評估，難以采取有針對性的改良措施。

2.4 制度標準問題

2.4.1 建設標準未實現分區分類

眾所周知，我國農業分布地域廣，各個地區的地形地貌都存在很大的區別，這就意味著高標準農田建設工作不能采取“一刀切”的模式。然而，從實踐來看，我國現階段尚未建立統一的標準，沒有按照區域特點對高標準農田進行建設。一是各個地區沒有出臺相應的規章制度，導致高標準農田建設工作欠缺針對性和可行性。二是部分地區在出臺相關政策的過程中忽視事前調研，忽視從人文環境、自然環境、經濟條件等方面進行評估。

2.4.2 農田建設制度缺少操作性細則

現階段從上級部門出臺的一系列政策來看，部分政策的實用性、可操作性仍然有待提升。一是對于農田建設項目驗收標準、縣級資金報賬流程等內容，仍然缺乏相關的規定。二是在任務下達方面，是否應當按照各個地區的農業基礎條件對任務進行區分化，相關政策也沒有進行規定。例如，對于水源充沛的南方地區，是否應當安排節水灌溉面積等任務。三是相關政策在制定過程中沒有按照適應大型機械作業的方向對政策內容進行設計，難以貼合農業機械化生產的要求。四是對于農田重金屬污染、化學污染等懲戒措施以及修復措施沒有體現在政策中。

3.完善農田建設管理政策的建議

3.1 優化高標準農田建設組織管理建設，實現統籌協調的目標

一是要進一步從政策層面明確界定農田建設管理職責邊界，加快責任落實，避免出現權力越位、缺位的問題。建議從政策上理清農業農村部門、財政部門、發改部門的具體職責，發揮相關部門的專業特點。二是要從政策層面對人才隊伍建設提出新的要求，幫助各個地區打造一支能夠滿足高標準農田建設要求的隊伍，增強管理、維護水平。例如，可以定期舉辦相關的培訓活動，提升農戶對于高標準農田建設工作的認識，幫助他們認識到這項工作的長遠意義?？梢远ㄆ谂e辦相關的技能培訓班、產業培訓班，幫助農戶以及其他主體更好地掌握高標準農田建設中所需要的技能，增強農戶發展產業的意識。三是要出臺相應的法律法規，解決法律漏洞問題。建議盡快研究出臺 《高標準農田建設管理條例》這一行政法規，將高標準農田建設的規劃、利用、實施和保護納入到法規當中，厘定各方的權利和義務，為高標準農田建設工作提供法律依據。三是要從政策層面推動高標準農田試點建設工作，為相關試點提供有力的政策支持。一方面，要從土地流轉層面給予試點政策支持，解決當前常見的耕地碎片化問題，探索出一條符合我國國情的土地流轉道路。另一方面，要進一步鼓勵試點將高標準農田建設與農產品產業化聯系起來，解決農產品銷售問題，更好地贏得農民對高標準農田建設工作的支持。

3.2 完善工程建后管護等資金使用制度建設，充分發揮制度的“指揮棒”作用

資金是高標準農田建設的重要要素，關系到項目建設成效。為此，一是要建立管護資金籌措資金，拓寬管護資金的籌措渠道。一方面，要繼續從制度上發揮政府財政的主導作用，由中央、省級財政設立相應的管護專項資金，確保?？顚Ｓ?。同時，也要發揮轉移支付的作用，進一步為偏遠地區提供管護資金，滿足偏遠地區的資金缺口需求。另一方面，要堅持開源與節流相結合，避免資金出現浪費的問題。建議建立“管護費一事一議”機制，并將管護費使用成效納入考核，發揮村委會在管護費使用中的作用。例如，對于考核不達標的村委會，要督促其改正相關問題；對于考核達標的村委會，則可以在來年給予更多政策支持，調動村委會參與該項工作的積極性。二是要發揮社會力量、農民自身力量的作用，鼓勵社會力量、農戶通過租賃、承包、股份制等方式參與到高標準農田建設工作中，拓寬資金籌措渠道，解決資金籌措力度不足的問題，確保高標準農田建設工作常態化。三是要建立應急專項資金，有效應對災害問題。對于遭受自然災害而破壞的農田，要及時從專項資金中撥付相關經費進行修復。

3.3 分區分類制定標準，真正落實“因地制宜”的基本要求

為了更好地提升各類資源的利用效率，保證高標準農田建設的成效，就必須要堅持“因地制宜”的原則，分區分類制定標準。一是要結合當地地形、可種植農作物等實際要素，分類制定相應的投入標準，保證農作物的種植成效。二是要制定不同的耕地質量等級，對不同質量的耕地采取不同的資金投入標準、技術投入標準，確保高標準農田建設的可持續性。三是要加快探索在南方集中連片平原地帶大力推行“農田宜機化”建設以及在南方土地碎片化地區適當推行“農機宜田化”，確保機械化生產的效能，解決實踐中存在的碎片化農田生產效益低下問題。四是要努力打造高標準農田亮點工程，并將當地的亮點工程在當地進行推廣宣傳。在打造亮點工程的過程中，要綜合評估該項目的技術含量、設施建設情況、智能灌溉系統情況，確保亮點工程評選合理科學。五是要進一步加快智能化應用。對于已經達產達標的高標準農田，要進一步應用相關智能化技術，做到轉型升級。對于尚未達產達標的農田，也要及時分析相關的問題，制定專項方案，做好查漏補缺工作。六是要做好事前調研工作，通過問卷調查、實地走訪、異地學習等方式充分了解本地區的情況以及其他地區的經驗，制定出更加貼合實情的政策和規章制度，真正做到分類化管理。

4.結束語

2021年，在中央經濟工作會議上明確指出要解決糧食安全問題，就必須要抓住耕地和種子兩個關鍵環節。從耕地這個環節來看，就是要進一步推動高標準農田建設，通過這一工作來改善我國農田的生產條件，全面提升耕地的單產能力。具體而言，一是要優化高標準農田建設組織管理建設，實現統籌協調的目標；二是要完善工程建后管護等資金使用制度建設，充分發揮制度的“指揮棒”作用；三是要分區分類制定標準，真正落實“因地制宜”的基本要求。相信隨著政策的不斷完善以及相關部門不斷努力，我國糧食生產能力一定會邁上嶄新的臺階，國家糧食安全戰略的目標也能夠得到實現。