國土空間規劃與城市建設管理 存在的問題及對策

任秋蔚 任志偉 高超 馬子然

【摘要】國土空間規劃主要是國家針對現有的空間資源進行合理配置，這對城市建設和發展具有重要的指導意義和約束作用。我國城市建設的發展速度不斷加快，對其統籌和管理要重視國土空間規劃的綱領性作用，堅持長遠發展為引導，明確城市建設的定位，實施近期目標，以此實現對城市的有效規劃。加強國土空間規劃對城市建設的管理，能有效避免城鎮化建設中生態用地被侵占、城市空間規劃不合理、建設紊亂等問題?；诖?，本文著眼國土空間規劃在城市建設中的滲透作用，對其城市建設原則進行探討，分析了國土空間規劃中城市建設傳統與人文、歷史與未來、生態與環境三方面的構建，實現對城市建設良好的管理和控制。

【關鍵詞】國土空間規劃;規劃設計;城市建設;設計原則;營造方案

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.03.

引言：

國土空間規劃是國家在調節土地資源上進行綜合多維度的開發和管理的手段，受中央、省級以及市縣級多個層級管控，是治理現代化城市建設的基礎。國土空間規劃作為國家治理體系的重要內容，對城市建設質量和優化，實現土地資源的高效利用發揮著重要的價值。國土空間規劃在城市建設應用中，需要堅持長期戰略和短期戰略結合，實現資源和經濟的協調統一發展，建立一體化的空間開發次序，對城市的建設要堅持以人為本、因地制宜的可持發展，這是城市空間規劃的關鍵所在。國土空間規劃作為新型的現代化體系建設，在城市建設開發和管理中面臨著新的挑戰，需要進一步探索和分析，以此促進城市建設生態、人文、經濟的共同發展。

1、國土空間規劃在城市建設管理中的重要性

1.1維護城市良好的形象

人文建筑經管、街道規劃以及居民生活都是體現一個城市形象的載體，對于城市建設管理，國土空間規劃設計需要以點滴匯聚城市的藍圖展現城市的魅力。因此，國土空間規劃在城市建設中需要考慮觀賞性，在開拓城市功能的同時保留城市原始的特色，要對當地的人文、歷史、習俗等方面進行調研，然后再設計出相對應的文化符號，放大城市的特色，切勿因為人工物質破壞了城市的自然之美。在城市建設中要注重城市的整體性、和諧性，切勿因小失大，對于城市熱色的營造能夠保留城市的特色，維持城市良好的形象。

1.2 改善城市生活體驗

城市是人類經濟、政治中心，是人類社會發展文明的高度體現，但是隨著城市化進程的加快、城市建設量的日益加大、人類活動以及人口的高速增長、人們消費水平的日益提高，使得城市正面臨著巨大的環境和資源壓力。國土空間規劃在城市建設管理中，注重城市與自然的和諧統一，有效地緩解了人們居住環境的壓力，提升了城市環境質量，滿足了城市居民對生活環境的需求，改善了人們城市生活體驗。同時，城市規劃設計中對城市特色風貌的營造和設計有效吸引了各地區的人，促進了城市的進一步發展。

1.3 保護城市傳統文化

城市在發展過程中，城市建筑承載著對這座城市的記憶和歷史文化，是城市文化的傳承和歷史的延續。國土空間規劃中，要對城市建筑和地域文化進行保護，實現對城市歷史文化的延續，突顯城市的人文價值。城市文化與國土空間規劃兩者是相互作用、相互影響的。國土空間規劃過程中，如果沒有結合城市文化，其設計方案就是無本之木，只有對城市文化的融合才能更好地進行城市規劃。如我國著名古城西安，對古建筑和歷史文化的創新和保護是城市規劃的重要內容。

2、國土空間規劃在城市建設管理中應遵循的原則

2.1 堅持長遠戰略發展原則

國土空間規劃在對城市建設管理中，需要堅持以長遠戰略為指導發展，明確城市發展定位。對城市規劃著眼未來，對土地資源和空間資源統籌規劃，制定長遠計劃，通過對環境空間資源的有效管理，實現城市建設的可持續發展，對城市基礎設施妥善處理，為城市的發展奠定經濟基礎。

2.2 堅持近期實施為手段

國土空間規劃在長遠戰略指導上，要落實到位，必須以近期實施為著力點，制定科學的實施步驟，實現長遠戰略和近期是實現結合，以此真正實現對城市建設的管理。

2.3 堅持保護性原則

國土空間規劃中對于城市建設的體現和營造，在規劃建設的過程中，必須要保護城市自然資源，保護城市環境，維持原始生態環境，所有的規劃建設遵循利用為主、改造為輔的原則，充分保留城市綠地的各項生態功能。

2.4堅持科學性原則

國土空間規劃過程中，要始終貫徹落實因地制宜的原則，規劃設計者要了解城市區域的具體情況，根據城市地形進行整體布局，將建筑和開放性場地安排在地形較為平緩的區域，將觀景平臺設置在視野開闊的高處，使得城市地域的各項功能與地形完美的結合。

2.5人性化原則

國土空間規劃在城市建設管理中，其主要服務對象是人，因此以人為本是城市整體規劃設計過程中必須要遵循的重要原則之一，規劃設計者要從人們的需求出發，充分考慮到城市居民生活習性，優化人們的游憩體驗，滿足不同人群的各項需求。

2.6地域性原則

每座城市都有其自己的發展歷程和歷史文化，所以每座城市所蘊含的歷史文化內涵都不盡相同，因此在城市的規劃設計過程中，應注重保留并突出其地域特色，推動城市歷史文化的傳承和發展，避免其失去城市特色，對地域文化的出處、關聯和隱喻等進行深層次的思考和挖掘，注重城市地域文化的傳承。

3、國土空間規劃與城市建設管理中的問題

3.1國土空間規劃上的問題

3.1.1宏觀方面

（1）規劃方面立法較為滯后，缺乏法律法規的保障

當前，我國制定了關于國土規劃上的法律法規，對國土規劃工作進行了有效指導，但是目前還沒有形成完整的法律體系。無論是在形式上還是在內容上，立法不完善，主要體現在各法律層次上不配套，在實踐中缺乏可操作性，法律法規內容寬泛，具體細則不到位，制度不健全，對中央政府的依賴性大?？傮w來看，現有的《城鄉規劃法》中強調了城鄉規劃的法定性，對城鄉規劃制度和程序進行了制定。在《土地管理法》中雖然也有設計土地資源的利用，但是在管理上缺乏法律的規范。

（2）各規劃管理機制有待健全

我國國土規劃主要是編制、實施和監督是為一體的管理機制，但是隨著規劃類型的增多，政府審批內容增多，對其審批的內容擴大，現行的管理機制不滿能住當前社會經濟發展的環境變化。另一方面，規劃生態安全意識不強，在規劃中，犧牲環境資源為代價的經濟發展仍存在，沒有考慮長遠未來的發展，盲目追求當前增長速度。

3.1.2 微觀方面

（1）各規劃協調性不足，職能分工不明確。國土空間規劃發展中，不同部門規劃和設計不同，但又相互牽制。在國家和省級層面上，形成了城鎮規劃體系、國土規劃、主體功能規劃的三個局面，但是各個規劃之間協調性較差，造成了各司其職，缺乏協調性的問題。

（2）各規劃缺乏統一的編制和實施規范。國土空間規劃過程中，不同部門之前的職責存在著一定的沖突，如國土部門注重耕地保護，環保部門注重林地的保護，城市建設部門注重城市的管理，在規劃過程中缺乏相互支持，三種不同的規劃制定會出現設計不同的問題，最后形成了規劃編制和實施“兩張皮”的問題。

（3）規劃理念和內容上呈現滯后現象。以往的城市規劃中，規劃理念看重經濟的發展，忽略了文化、生態等方面的問題，使得環境遭受到破壞。目前來看，國土空間規劃對民生問題關注度仍需要加強，現在很多規劃涉及社會文化、生態等方面的發展，在資源環境保護、公共服務安排上，規劃理念沒有跟上時代發展需求，呈現滯后現象，這也使得國土空間規劃調控沒有實施多久就需要進行調整。

3.2城市建設管理中存在的問題

3.2.1拷貝、抄襲情況嚴重

近年來，我國城市化進程取得了令人矚目的成績，在國際設計思想的影響下，我國各大中小城市的舊建筑、舊村落都改建成了一棟棟充滿現代感的高樓大廈，但是，在城市化進程的不斷加快過程中卻忽視了自身原有文化的傳承，設計慢慢趨于同化，各民族和地區慢慢喪失了城市特色風貌，城市獨特文化的地域性、傳統性被瓦解，導致這一結果的最主要原因就是在國土空間規劃過程中忽視了對城市文化的傳承。在中國傳統文化與建筑肆意破壞的今天，人們逐漸意識到傳統文化的重要性，也越來越重視傳統文化建設。如何將優秀的傳統文化與環境相結合，是現代城市城市規劃設計的新理念核心的發展趨勢。在城市規劃設計中城市特色風貌的體現中，取的一些成績的同時也存在著不少弊病。如在設計過程中拷貝、抄襲情況非常嚴重，很多規劃設計都是“拿來主義”，這是無法對城市文化進行傳承和創新的。

3.2.2城市文化符號堆砌拼湊

在對城市文化運用到設計中時，首先要對城市地域文化元素進行提取，經過創新和設計加以應用。提取城市文化元素一般要對當地的人文、歷史、習俗等方面進行調研，然后在對其進行城市規劃設計，但是在提煉文化符號過程中只是簡單地堆砌，并沒有對各城市文化符號進行提煉和創新。對城市文化的出處、關聯和隱喻等等也沒有進行深層次的思考和挖掘。直接將符號運用在設計中，失去了對城市文化傳承的意義，也無法體現城市獨特的風貌。

4、國土空間規劃設計中城市建設管理的方法

4.1傳統與人文：創新和保護城市風格

我國是一個多民族的國家，土地遼闊且人文風情各異。在不同地區地理環境、地貌不同，在文化上也存在著巨大的差異。因此，在城市規劃設計中應結合城市人文特色，貼合城市居民的生活習慣、人文素養以及精神文化，對城市的人文價值進行保護和傳承。一方面，將城市優秀的傳統文化進行保護，如像德國一樣對城市的建設有著明確的法律和監督體系，以此更好地規范城市建設。另一方面，在國土空間規劃中要結合時代發展的步伐，合理規劃城市功能，創建新時代的城市風格。對不同地區城市的功能設計，利用地域文化特色和元素進行設計，突出各城市的特色風貌。對于城市的建設，要注重城市特色風貌的營造，尊重傳統文化，不是盲目和復制原有的文化，而是傳統與現代的有效融合，實現“活的繼承”，遵循因地制宜的原則，結合每個城市自身地域的特點，充分挖掘城市的特色，展現城市的獨特風格。

4.2歷史與未來：新時代與舊歷史的結合

科技的進步與發展，帶動了整個社會與經濟的發展，全球化已滲透到社會各個領域中。國土空間規劃的全球化正慢慢吞噬傳統與歷史，我們正慢慢失去本土文化、風俗等，傳統文化的印記也正慢慢從我們眼前消失。實現傳統文化與現代元素的和諧共生，需要學會運用現代技術靈活運用地域文化和符號，尊重地域傳統文化，并讓它得到延續和發展。技術的發展是社會推動的結果，城市規劃設計中，對傳統的批判、理性繼承，運用現代技術使得城市環境、社會環境緊密協調。時代在不停的發展，歷史文化的傳承是一個城市特色風貌的重要體現。在新時代的背景下，國土空間規劃要注重歷史與現代的協調，不僅要保護歷史文化建筑，在新時期的城市規劃建設中也要注意不會影響歷史設施，新時代建筑與歷史的結合才能城市建設的發展動向。

4.3生態與環境：人與自然和諧共生

在國土空間規劃中，對不同地區自然環境的合理利用是城市建設的重要途徑。對于城市建設管理，主要是突出城市自然環境的布局，這是最直觀的表現，如對常見的山貓、水域、地形等自然資源的合理利用。在城市規劃設計中，需要深入了解城市自然資源的特點，合理利用自然條件，將自然資源與城市特色融合，為城市居民提供更好的生活環境，同時注重城市發展和城市基礎設施的和諧統一，充分體現人與自然的共生理念。俗話說：“一方水土養一方人”。城市的建設需要人民，反過來城市居民的生活受自然環境的影響。在城市規劃中，注重人與自然的相處，尊重自然環境，結合原生態系統，以科學發展觀為指導，以人為本，實現可持續發展的現代化城市。

4.4經濟與資源：社會經濟與環境資源協調發展

在國土空間規劃發展上，要注重社會經濟與環境資源的協調發展，保護城市公共利益的發展，避免自然環境資源遭受到破壞。這不僅是對城市建設管理的長遠發展，也體現了社會的公平性。因此，對于國土空間規劃上，應依據經濟規律，提升土地使用率，降低土地資源的浪費，實現資源的有效優化。國土空間規劃的最終目的是對公共利益的規劃，本質上思維社會群眾服務的，在這過程中協調好社會的發展。為落實規土空間規劃，要建立起保護利用機制，在2019年5月國家頒布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中明去提出：堅持城鎮、農業、生態空間和生態保護，合理控制土地開發，實現保護和利用的統一發展。

結論：

國土空間是實現城市建設管理的戰略性、基礎性和約束性的規劃，是我國國土空間開發以來的重大轉變，對城市建設和規劃管理發揮著重要的作用。我國土地遼闊，地域跨度大，在城市建設和發展中，需要因地制宜，制定科學、合理的國土空間規劃方案，維護城市獨特風貌，注重城市文化和歷史的創新和傳承，注重自然生態和環境的發展，展現城市的人文與現代，真正促進具有鮮明特色的城市建設。

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作者簡介：

任秋蔚，女，碩士研究生，工程師，城市規劃。