智慧城市建設中的市域社會治理問題探究

摘要：智慧城市概念的興起給市域社會治理帶來深刻變革。智慧城市建設對于創新社會治理理念、治理方式和治理工具，推進市域社會治理現代化理應有所助力。然而，從規劃、體制、實踐、技術應用層面來看，智慧城市建設與市域社會治理的匹配融合并不理想。依托智慧城市建設推進市域社會治理現代化，應立足城市發展需要，完善頂層制度設計；優化治理組織結構，厘清參與主體職責；創新城市治理方式，實現多元協同治理；建設信息資源共享平臺，完善數據信息安全保障體系。

關鍵詞：智慧城市；市域社會治理；治理現代化

基金項目：山東省社會科學規劃重點項目“唯物史觀視域下新發展理念的方法論研究”（16BZLJ01）。

作者簡介：陳歡歡，聊城大學馬克思主義學院助教（山東聊城252000）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）10-0027-05

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題的決定》強調，社會治理是國家治理的重要領域，并要求“加快推進市域社會治理現代化”[1]。市域社會治理既是國家治理在市域范圍內的具體實施和展開，又是國家治理的重要基礎，其作用承上啟下，居于樞紐地位?！笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要對“建設智慧城市”“加快數字社會建設步伐”“提升城市智慧化水平”等作出戰略部署，提出新的更高要求。因此，“智慧城市”已成為當今城市發展的戰略選擇。從方興未艾的智慧城市建設視角關注市域社會治理現代化這一課題研究非常必要。

一、智慧城市建設促進市域社會治理現代化的價值功能分析

智慧城市是指新一代信息技術與創新2.0方法論在城市治理中的應用。智慧城市的興起，不僅在于適應了新一輪科技革命和社會信息化發展的潮流，更在于能夠給城市治理帶來深刻變革。從對智慧城市的定義來看，智慧城市主要體現為技術和社會知識兩方面，包含“創新”“互聯網”“知識”“物聯網”以及“云計算”等共同要素[2]。但是，智慧城市不僅僅指一種有關信息技術的智能化應用，還包括“以人為本”“可持續發展”“智慧參與”等內涵，被視為“技術理性”和“價值理性”的有效統一。作為一種更為高級的城市形態，智慧城市絕不是簡單借助技術手段使其運行趨于數字化、智能化，而是實現城市治理由理念至結構的重塑。智慧城市的表象特征是大數據、人工智能、物聯網、社交網絡等技術的平臺建設和場景應用，本質特征則是集以人為本、多元參與、聯通協調、學習反思、可持續發展為一體的治理創新。智慧城市的核心內涵是基于技術創新的善治，即更“智慧”的城市治理和更美好的城市生活。

智慧城市建設與市域社會治理現代化在價值目標上高度契合。社會治理現代化就是通過制度和能力建設，保障各類主體在社會治理中的民主參與、良性互動與高效合作，構建責任共擔、成果共享的社會治理格局。社會治理現代化的內核是“共建共治共享”，路徑是“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，愿景是“確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。市域社會治理現代化是實現新時代社會治理體系和治理能力現代化的重要基礎和組成部分。新時代市域社會治理面臨諸多新要求、新矛盾、新挑戰，智慧城市建設提供了破解諸多難題的可行性方案。推進市域社會治理現代化，應發揮智慧城市建設在加強和創新社會治理中的作用。智慧城市建設對社會治理的促進功能主要體現在以下方面。

第一，智慧城市配置的信息化基礎設施，具備自動化數據采集、挖掘、處理能力，使信息獲取更加全面高效便捷，提升社會治理的智能化、精準化和精細化程度，增強體系的協同性、決策的科學性以及執行的有效性。隨著社會的進步與發展，社會結構、社會心態、社會需求等呈現出諸多的新特點，而這些社會發展的新形勢對當前社會治理提出了新的要求。智慧城市建設過程中信息技術的智能化應用，并對人群、需求、事件等進行智能識別和分類，便于政府部門科學決策，增強政策執行的有效性，提高社會治理的精度和智能化水平。

第二，智慧城市建設在數據資源整合的基礎上，運用大數據分析、人工智能、知識管理等先進的技術手段和創新方法，使社會治理具備持續創新能力和深度學習能力，提高城市應急管理能力以及風險防控能力?？萍夹畔⒓夹g的發展與智慧城市建設有著密不可分的關系。智慧城市本身在建設過程中也會產生龐大的數據，在整合和分析這些數據后，能夠更加準確地掌握城市運行的相關信息數據，提高城市應對各類突發事件的能力。同時，通過多個領域數據系統的重建，對問題數據匯總并分析，有效提升城市風險防控能力。

第三，智慧城市建設消解組織及活動邊界，推進網絡暢通、信息聯通與數據融通，為打破部門條塊分割和治理主體間信息壁壘提供了新的契機。市域社會治理現代化需實現信息數據的互通互聯。在智慧城市建設過程中，通過規范信息數據采集標準、建立健全信息數據交易機制、開放政府公共信息數據等多種方式的同時，建立起大整合、全應用、高共享的城市數據大廳和社會治理信息共享平臺，打通信息數據的交換共用通道，實現社會治理過程中各項信息數據的匯聚、共享和展現。

第四，智慧城市建設通過移動式、互動式、體驗式的治理系統開發與應用，為政府之外的各類主體積極參與社會治理提供便利條件。新時代社會治理強調治理主體的多元化。智慧城市能夠在空間、人口、人工智能等方面充分發揮組合效應，帶動政府各部門、社會組織、城市居民共同參與社會治理，有助于打造共建共治共享的社會治理格局。其中，大數據能夠通過遠程在線互動的交流方式降低城市社區自治的參與成本，提升居民參與治理的效能感，培育城市居民的公共意識，促進政府與社會之間的協同性，增強治理主體間的互動性[3]。

第五，智慧城市建設中信息化技術的應用可以使政府部門中更多專業技術崗轉向綜合服務崗，從而將工作重心回歸“軟性”服務職能，達成政府轉型和城市公共服務能力提升的效果。尤其是大數據、云計算、人工智能、物聯網等科技信息技術在城市交通、環境、市政等民生領域的應用，加速著城市傳統基礎設施不斷得以改造和升級，在“解放”更多政府部門專業技術人員的同時，還能提升城市公共服務的精細化、智能化水平，為城市由“找政府辦事”轉向“政府主動服務”的新時代提供了技術支持。

二、智慧城市建設與市域社會治理匹配融合面臨的問題

智慧城市建設與市域社會治理的深度融合，打造出一種數據驅動、人機協同、跨域融合、共創共享的智慧化市域社會治理新模式，促進市域社會治理現代化。但就目前發展現狀來看，智慧城市建設與市域社會治理的匹配融合并不理想，主要表現在以下四個層面。

（一）規劃層面

智慧城市的內涵決定了建設的高起點和高標準。由于涉及多主體、多層次、多領域、多維度的復雜體系建構，智慧城市建設不可能憑借單個部門力量和單一學科知識劃歸完成，需要系統、權威、專業、規范的頂層設計進行指引和整合。應從全局全域的視角出發，對各要素統籌調度，協調各方、統一目標，制定科學高效的實施路徑，降低風險和投入成本，避免重復建設和布局不當，力求可持續發展。目前，仍有部分城市對于智慧城市建設認識不到位、思路不清晰，重概念、輕規劃，盲目跟風、脫離市情，從而導致價值偏離、發展失序、“千城一面”。這不僅造成無效建設和資源浪費，更為嚴重的是，產生了資源分配失衡、基層治理負擔加重等新問題，增加了社會治理的難度。

（二）體制層面

智慧城市建設的核心目標之一是通過信息化技術的應用，激活治理創新的組織環境，消除傳統體制弊端，提供優質公共服務，實現社會和諧發展。但是，許多城市的應對卻顯得“遲鈍”，甚至出現錯位和扭曲。一方面，由于組織變革未能先行，在舊思維和歷史慣性的作用下，智慧城市建設只是體現在用新技術工具部分實現了對基礎操作性公務的代替，卻令本就臃腫的組織更加冗余，成為社會治理現代化的負累。另一方面，政府各部門間仍存在著條塊分割、職責交叉、管理粗放等弊病，導致了各自為政、政出多門、政策效應相互抵消、政策碎片化等現象。如果不能做到協調統一，跨部門綜合治理能力必然受制，將會造成政府執行力和公信力受損的狀況，進而影響社會治理績效。智慧城市建設的本意是破解這一體制痼疾，但是智慧城市建設往往從部門起步，政務數據系統由各委辦局、各轄區街道或各單位獨立建設，信息數據分散存儲，加之部門利益考慮，便形成“信息孤島”。這不僅使政府各部門難以實現有效的互聯互通、業務協同和數據共享，也造成社會整體的數據流通障礙與信息共享不足，給社會治理帶來極大的困難。

（三）實踐層面

智慧城市建設無論以何種結構、何種方式進行，在實踐中都離不開多元主體的主動積極參與。從規劃到實施，從運營到創新，智慧城市建設是一個系統而龐大的工程，需要社會各參與主體間的協同行動，這同時是推進市域社會治理現代化的需求。但在現實中，由于“政府本位”的思維仍然存在，智慧城市建設和社會治理都難以擺脫“總體-支配型”的行動困境。在社會治理體系中，黨和政府擔負領導和主要責任理所應當，其地位由制度和能力所決定。這與智慧城市和社會治理所要求的多元主體參與并不矛盾。然而，有些城市在實踐過程中存在黨和政府唱“獨角戲”的現象，其他主體即便按程序要求參與，通常也被邊緣化，久而久之就把自身定位為一種被動角色，參與機會少、能力不足、責任感削弱等因素則進一步強化了這種定位。在制度保障不健全的“外因”與非政府主體主動參與不足的“內因”的雙重作用之下，基層自治弱化，政府負載過重，致使在社會治理中無法實現主體間合理有效的分工與配合。

（四）技術應用層面

在智慧城市建設過程中，依靠大數據、云計算、物聯網、人工智能等技術，治理主體可以對海量數據進行充分的采集、挖掘和價值提升，使復雜繁多的數據轉換為社會治理過程中需要的信息資源。然而，數據整合困難、信息共享不足是技術應用層面最為突出的問題。由于統一平臺與規范建設滯后，智慧城市建設當中的各部門組織在不同層面或相同層面采用不同的數據平臺處理相關數據信息，無法促成跨部門跨組織間的數據整合、信息共享，反倒增加了社會治理成本，政府辦公效率無法有效提升[4]。

市域一體化平臺建設推進乏力，還造成城市內各區域發展難以實現高效對接，嚴重削弱智慧項目建設資金投入的社會效益產出，影響市域社會治理的整體協同效能。另外，基于大數據、人工智能、云計算等技術的強大能力，必須審慎評估其給國家或社會可能帶來的技術和風險邊界，審慎擴展其應用范圍[5]。由于數據信息的海量性、關聯性、交互性，數據信息往往被多方所記錄并掌控，數據信息安全存在隱患，相應的法律保障未完全到位。不管哪方的數據信息安全受到威脅，權利受到侵害，都會降低其與“共建共治共享”社會治理共同體的合作意愿，進而阻滯智慧城市建設和市域社會治理現代化的進程。

三、依托智慧城市建設推進市域社會治理現代化的對策

（一）立足城市發展需要，完善頂層制度設計

一是頂層設計應確立正確的價值導向，既要在新發展理念指導下，貫徹國家治理方略和制度安排，又要立足于城市實際，結合城市總體規劃，突顯前瞻性、全局性和自身優勢。在我國智慧城市建設的實踐中，因地理位置、目標定位、發展水平、產業結構、文化傳統、居民需求等市情不同，發展出了服務導向型、綜合功能型、民生導向型、產業導向型等各具特色的建設模式。這表明，智慧城市建設不應盲目模仿其他城市，而應根據城市治理需要，打造屬于自己的智慧城市品牌。

二是做好總體架構及布局，并預留彈性發展空間，除技術創新與應用外，還要建立運行、動力、保障等機制。智慧城市建設應以信息化基礎工程建設為基石，以市民需求為導向，以提供高質量公共服務為理念，以可持續發展為目標，增強規劃的系統性、整體性、協同性，確保區域均衡發展和資源下沉到基層，實現與社會治理體系的無縫對接。

三是制定發展戰略，鼓勵有條件的部門或地方先行先試，開展智慧城市建設試點，先適時推出特色示范區，而后再分類、分層次、分批推進，特別要防止一哄而上、重復投資和盲目跟從建設，避免碎片化現象出現。

四是與當地高校、科研院所或專業機構聯動，匯集各領域專家學者，進一步完善頂層制度設計，共建地方性綜合智庫，促使決策咨詢與咨政建言雙向互動，加強智慧城市建設與社會治理的績效評估和風險評估。

（二）優化治理組織結構，厘清參與主體職責

一是加強組織變革與智慧城市建設相互促動。以機構改革帶動組織變革，通過信息平臺的使用，改變層級式、線性組織結構，構建扁平化、交互式的組織模式，降低信息溝通成本，形成高效協調的組織體系；在注重打造智能化環境的同時，努力催生學習型組織，提升鞏固服務和社會治理品質。

二是依托智慧城市建設，明晰主體參與的權利和程序，打造權責分明、透明清廉的社會治理體系。確立政府責任邊界是關鍵。應進一步完善政府部門權責清單制度，并貫穿于政府部門行政執法、政務公開、權力運行、日常管理等各環節，充分發揮制度規制作用，約束政府部門按清單履職行權，防止政府缺位或越位；以信息化推動依法治理，推進政務公開，強化社會監督，實施責任跟蹤。

三是強化智慧城市建設績效評估效果導向，注重社會治理效能達成度。應將績效評估結果與考核制度、選拔制度、問責制度、獎懲制度掛鉤，對獎懲力度進行平衡，建立健全容錯糾錯機制，形成良好的政治生態和激勵機制。對于社會治理成效顯著的智慧城市建設項目，要加大扶持力度，并積極加以推廣。

（三）創新城市治理方式，實現多元協同治理

一是必須轉換管理思維，牢固樹立權力“公共性”觀念和民主意識，尊重人民群眾的主體地位，充分認識市民及各類社會主體有序參與社會治理的重要性，發揮其參與社會治理的能動性；堅持以人民為中心，必須加快服務型、法治型、合作型政府建設，將“以人為本”的理念切實貫徹到信息技術手段中，建設實體與網上相結合的綜合服務大廳，提供“一站式”“一次性”“端對端”的便民服務[6]。

二是依托開放大數據平臺建設，優化政府與市民互動機制，及時、精準、耐心、持續地回應社會問題與市民訴求，提供最優化、差異化、個性化的公共服務。要定期更新政務信息及政務數據，提高治理的透明度，便于市民行使知情權、監督權，在此基礎上提高市民的參與熱情，進而利用公開的政務數據投身到公共事務的治理當中。

三是堅持以人為本，注重技術產品的用戶體驗，培育、引導、規范社會多元主體參與社會治理。通過政府、社區和融媒體的多方位宣傳，開展多種形式的線上線下公共教育和培訓，熏陶市民的公共精神，提升市民的政治認同感，提高市民對社會事務、制度法規、公共政策的理解與掌握，增強自我治理意識與治理能力。在政策與財政上扶持發展一批符合社會發展需求的社會組織，作為市民參與的有效載體。

四是治理主體應充分運用智能化工具與移動社交網絡，共同搭建起參政議政、社區自治平臺，為社會治理創新提供有利的制度環境和技術支持，使各社會主體及時有效參與到公共事務協商與政策制定當中，促進社會治理的社會化、專業化、協同化。強化社會主體參與社會治理的制度保障，暢通與規范社會主體有序參與的渠道，提高社會主體參與社會治理的積極性。

（四）建設信息資源共享平臺，完善數據信息安全保障體系

一是加快信息資源統一平臺建設。云計算大數據中心已逐步成為智慧城市基礎信息平臺[7]。設立市級指揮中樞和組建專業運營團隊進行管理，從制度和技術上切實保證數據信息的互聯和互通。加快政務信息資源目錄和信息交換體系的標準化建設，規范市轄區各層級各部門擁有的網站和數據信息中心。制定地方法規，確保社會治理信息資源的跨區域跨部門交換與整合。在搭建政務信息一體化平臺基礎上，跟進推動社會信息資源平臺建設。

二是推動公共信息資源開放共享。出臺具體辦法推進國家關于政府數據開放的要求，建立嚴格而清晰的數據開放規則，營造良好的數據開放環境。除涉及安全和隱私的數據之外，公共部門所擁有的數據都必須通過門戶網站和統一數據平臺對市民免費開放。為了實現開放數據價值最大化，應采取各種措施促進公眾便利使用，如開發可視化數據和手機APP應用。

三是完善數據信息安全保障體系。政府在智慧城市建設中起著主導和基礎性作用，要特別重視并強化風險管理[8]。在數據信息的采集、挖掘、整合、共享及交易的過程中，保障傳輸渠道的安全性，如信息資源渠道來源的可靠、信息資源傳輸過程中的監管以及信息資源儲存的安全管理；建立信息資源安全分級制，根據信息資源的重要程度將其劃分為不同級別進行管理；鼓勵科技企業研發先進的數據安全技術；定期對數據資源進行檢測，確保數據資源的完整，保證數據資源能夠及時有效的利用；建立健全數據信息安全相關法規。

參考文獻：

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[2]李春佳.智慧城市內涵、特征與發展途徑研究——以北京智慧城市建設為例[J].現代城市研究，2015（5）.

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[4]李佳，李兆友.智慧城市建設過程中的社會治理問題研究——以沈陽市為例[J].東北大學學報（社會科學版），2017（6）.

[5]倪東輝，倪佳琪.基于人工智能視角的政府管理創新[J].安慶師范大學學報（社會科學版），2017（4）.

[6]王仕勇，張成琳.利用互聯網推進社會治理精準化[J].重慶社會科學，2018（8）.

[7]尹麗英，張超.中國智慧城市理論研究綜述與實踐進展[J].電子政務，2019（1）.

[8]何明祥，花嶸，張杰.面向智慧城市的個人隱私風險治理架構研究[J].山東科技大學學報（社會科學版），2022（1）.

責任編輯：聶慧麗