“以人民為中心”：基層治理的價值取向和現實出路

摘要：在基層信訪和矛盾調處工作中，群眾的個性化需求與政府的標準化、規范化治理資源供給方式之間的矛盾亟須化解。四川省Q縣黨委和政府以“最多跑一次”改革為抓手，積極探索矛盾糾紛多元協調化解機制，建立了“一站式”調處平臺。以平臺為載體，充分調動和配置治理資源，實現了治理資源與治理事項的有效對接?！耙徽臼健闭{處平臺改革是落實“以人民為中心”發展思想的一次有益探索，推動了體制優勢向治理效能的有效轉化。

關鍵詞：基層治理；機制創新；治理效能

作者簡介：蔣明遠，中共達州市委黨校講師（四川達州635000）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）10-0052-04

黨的十九大報告指出，要堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨。黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則中也強調堅持共同富裕方向，維護人民根本利益，不斷實現人民對美好生活的向往。如何將黨中央的要求貫徹落實，轉化為生動的經濟社會發展實踐，是一個擺在黨員干部面前的政治任務和現實問題。

“最多跑一次”改革是指群眾或企業到政府部門辦理一件事情，在申請材料齊全且符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果的全過程只需要一次上門或零上門[1]232。四川省Q縣以“最多跑一次”改革為抓手，積極落實“以人民為中心”的發展思想，將信訪和矛盾糾紛化解作為切入點，按照“最多跑一次”的理念和目標，積極探索矛盾糾紛多元協調化解機制，建立了縣-鄉-村三級社會治理中心，整合民政、綜治、信訪、自然資源、政法等23個部門（單位）資源，全面推行“127+N”①信訪和糾紛化解工作法，變“四處訪”為“跑一地”，切實把矛盾糾紛化解在早、化解在小、化解在基層。本文以Q縣“一站式”調處平臺改革為例，分析基層公共事務治理過程中政府部門間協調成本高企、治理資源分散的現實困境，探討跨部門協同機制創新的可行路徑及其背后的公共價值追求。

一、認清變局：政府部門協同性缺失的實然困境

改革開放以來，我國逐步建立完善了以專業化、分工化為取向的分部制政府組織結構。政府體制的專業化和規范化與基層治理事務的異質性和綜合性之間產生了基層治理的內在張力[1]17[2]，群眾的一件事常常涉及政府的多個部門，導致出現矛盾糾紛調處多地、多部門反復跑及部門間辦事推諉的問題。筆者在調研中發現，縣鄉政府機構都有定部門職責、定內設機構、定人員編制的“三定方案”，當職責、機構和人員確定之后，政府機構的體制也就固定下來。政府以“管理事項”為標準，具體劃定各個部門的職權和職責范圍，而老百姓認為的“一件小事”往往牽涉一個或多個政府部門的多種職責，在處理實際問題的過程中，因部門職能劃分產生的“都在管”和“都不管”現象逐漸增多。分散在各個部門的治理資源難以與群眾的異質性需求相對接，治理過程中各個部門之間協調成本高企。一名Q縣干部說：“以前涉及多個部門的矛盾糾紛問題，可能出現群眾在多個部門之間多頭跑、多次跑的情況?！闭块T協同性缺失的實然困境不利于基層社會穩定，也制約了Q縣經濟和社會高質量發展。

二、扭轉困局：彰顯人民價值取向的必然選擇

在社會治理實踐中，Q縣深入貫徹黨中央決策部署，切實踐行“以人民為中心”的發展理念，以“最多跑一次”改革為抓手，從三個方面重點發力，積極探索提升基層治理效能的可行路徑。

（一）整合資源搭平臺，推動矛盾糾紛就地化解

1.高質量打造縣級治理中心。Q縣通過打造縣-鄉-村三級社會治理中心，整合體制內的治理資源，努力做到群眾來訪一站式接待、一條龍辦理、一攬子解決、全過程滿意。實踐中，Q縣將分散在23個縣級單位的資源整合到縣級治理中心一個平臺上，采取常駐、輪駐、隨叫隨駐等多種方式進駐中心窗口，吸收9個行業性專業調委會及法律咨詢、仲裁、保險、心理服務等社會力量入駐，將訴訟服務中心、公共法律服務中心、行政爭議調解中心、訴源治理指導中心等13個中心集成為一個中心。充分發揮平臺的整合效能，極大地縮減了部門間的溝通成本。

2.全方位升級鄉鎮治理中心。在鄉鎮治理層級，Q縣推行“1+1+N”①親民便民服務模式。司法、綜合執法、市場監管等縣級職能部門將治理資源下沉，設置信訪代辦、矛盾調解、領導接訪、心理咨詢等多個功能區塊，開設人民調解室、惠民幫扶、醫療教育等10余個接待窗口，使矛盾糾紛從“一元化解”向“多元化解”轉變，高效推動信訪問題及時就地解決。

3.全覆蓋成立村（社區）治理中心。在村一級，“村（社區）兩委”依托村（社區）便民服務點，全面整合強化現有村（社區）綜治中心、調解室的功能，調動村（社區）干部、志愿者、網格員、樓棟長的力量，為村（居）民提供“一站式”便民服務。服務內容為政策法規宣傳、社情民意收集、矛盾糾紛化解、社會治安協管等，目的是及時解決群眾的矛盾糾紛，實現小事不出村、矛盾不上交、最多跑一地。

（二）完善體系建機制，促使矛盾糾紛提速化解

在搭建治理平臺的基礎上，Q縣全面推行“127+N”信訪和糾紛化解工作法，推動矛盾糾紛調處工作提質增效。

1.建立快捷受理機制。街巷長、樓棟長、點位長及其他社會力量充當矛盾糾紛一線接件員，及時發現并就地解決群眾訴求，不能就地解決的確保1天內反饋至縣級社會治理中心。同時，常態化開展信訪和矛盾糾紛集中排查、專項排查和經常性排查活動，主動受理群眾訴求，切實打造回應群眾訴求的高效服務站。

2.建立聯合調處機制。Q縣將一些涉及面廣、成因復雜、分歧較大、超出屬地職責權限范圍、不能現場解決的矛盾訴求，統一匯集到縣級社會治理中心?？h信訪聯席會議辦公室啟動聯合調處機制，由當日縣級接訪領導牽頭，兩天內召集相關職能部門，實行聯合接訪、聯合調處、聯合督辦，同步提供法律援助、司法救助、心理服務、社會救助等服務，共同解決問題，做到群眾只進一門、只到一窗、只找一人[3]。

3.建立高效回復機制?？h級社會治理中心將匯總的矛盾訴求進行分類處理，對于符合辦理條件的即辦件進行就地辦理，并將辦理情況及時反饋給社會治理中心進行銷號；對于需要多方聯合處理的協同件，指定專人負責，進行全程跟蹤，建立臺賬，定期更新辦理進度，7天內辦結銷號；對于多次協調仍難以化解的矛盾，規定7天內由代辦員向來訪群眾作出說明，進行政策解釋，避免產生矛盾。后期通過積極研究，盡力解決，切實做到“事事有著落，件件有回音”。

（三）規范管理優生態，保障矛盾糾紛有效化解

在優化治理生態的過程中，Q縣堅持制度優先的原則，制定出臺了推進“政務服務”和“社會治理”雙融合雙促進的實施方案，推動矛盾糾紛調解工作常態長效。

1.定職明責傳導壓力。Q縣各級社會治理中心均制定了運行管理規范，對日常工作管理制度進行細化，建立健全了多元協調、三級聯動的工作機制。按照屬地管理和誰主管誰負責的原則，建立了信訪和矛盾糾紛化解工作領導責任制，明確主要負責人為信訪和矛盾糾紛化解工作第一責任人，對排查出來的信訪和矛盾糾紛建立臺賬，明確化解時限，落實化解責任人。

2.強化保障增強動力。Q縣黨委和政府從政法、信訪、民生保障等部門遴選52名政治素質好、業務能力強的人員入駐縣級社會治理中心。還搭建了輪崗交流、部門切磋等平臺，不斷提升入駐人員的能力素質。同時，財政專項列支縣-鄉-村三級社會治理中心建設經費，并將社會治理中心信訪津貼、專職人民調解員經費、矛盾糾紛個案補貼等經費支出足額列入財政預算，實現基本支出全額保障。

3.考核獎懲激發活力?？h級社會治理中心會同信訪部門，每周分析研判形勢，提出工作建議，督促指導鄉鎮（街道）、村（社區）的工作，每月對全縣各鄉鎮（街道）、部門（單位）的信訪和矛盾糾紛化解工作情況進行逆排名。同時，運用大數據管理系統對全縣各部門（單位）、鄉鎮（街道）、村（社區）治理領域的問題進行大數據分析，精準定位治理領域的難點、盲點、堵點，形成分析研判報告，提升社會治理效能。

三、顧全大局：提升滿足人民美好生活需求能力的應然定位

（一）始終堅持“以人民為中心”的改革視角

在社會治理實踐中，群眾認為的“一件事”往往由涉及政府多個部門和單位的“多個事項”組成，這種政府和群眾的認知差異經常導致公共管理和公共服務需求和供給錯位。Q縣“一站式”調處平臺改革從群眾角度出發整合相關資源，將23個縣級單位和9個行業性專業調委會整合到社會治理中心，通過快捷受理機制、聯合調處機制和高效回復機制，做到群眾只進一門，只到一窗，只找一人，一條龍辦理，一攬子解決?！耙徽臼健闭{處平臺改革改變了傳統的以政府為中心的管理取向，以群眾需求作為公共管理和公共服務的出發點和落腳點，以群眾滿意度作為公共服務的預期目標，充分尊重群眾的需求和認知習慣，將群眾的日常認知作為政府管理和服務流程再造的重要參考視角，突出了人民的主體地位。

在此次改革中，Q縣黨委和政府也考慮到現實公共服務能力、范圍及資源的局限性，將“最多跑一次”改革限定在信訪調處領域。在其他無法嚴格適用“最多跑一次”改革要求的工作領域則遵循“以人民為中心”的發展思想，以政府內部的流程再造為突破口，持續推動政府治理資源向基層傾斜，服務觸角不斷向基層延伸，力求推動經濟社會各領域治理能力全面提升。群眾在家門口就能享受優質便捷的公共服務，這種治理新常態的逐漸形成正是對“以人民為中心”發展思想的最好詮釋。

（二）始終堅持“以人民為中心”的評價標準

Q縣“一站式”調處平臺改革將人民群眾的體驗作為評價標準，使“以人民為中心”的發展思想“能理解”“可體驗”?！耙徽臼健闭{處平臺改革的預期目標是人民群眾辦理“一件事情”只需“跑一次”甚至一次“不用跑”。這種“跑一次”或者“不用跑”標準的提出即是從群眾角度設立評價標準，與改革前政府部門“事項”分類辦理流程中出現的“多次跑”“往返跑”“跑斷腿”相比，最明顯的變化就是群眾的辦事成本顯著降低，群眾的辦事滿意度明顯提升。

“最多跑一次”的評價標準易于群眾理解，既是對群眾需求的回應也是黨委政府提升治理能力和治理水平的自我期許，同時也對政府內部辦事流程再造提出了更高的要求，要進一步打破黨政部門（單位）之間、政府和社會之間、行業之間的壁壘，統籌協調相關單位共同調處矛盾，實現資源互通、職能互補、綜合推進。與“最多跑一次”改革目標和評價標準相對應的政策要求，如“標準化”“協同”等，對政府內部的流程再造起到了保駕護航的作用。

（三）始終堅持“以人民為中心”的多方參與

Q縣“一站式”調處平臺改革貫徹落實了“以人民為中心”的理念，將群眾的認知、訴求和接受服務之后的體驗融入調處平臺改革的全過程。在“街鄉吹哨，部門報到”機制下，街巷長、樓棟長、點位長及其他社會力量充當矛盾糾紛一線接件員，成為傳遞民情民意的重要渠道，使群眾的訴求能夠完整準確地傳遞到相關職能部門和牽頭領導，減少了行政層級對信息傳遞的干擾和過濾，相關職能部門能夠快速準確地了解矛盾糾紛事件的來龍去脈，對群眾的訴求進行準確研判，進一步提升了平臺處置效能，切實做到“事事有著落，件件有回音”。

與矛盾糾紛處理同步開展的還有社會組織提供的法律援助、司法救助、心理服務、社會救助等各種公共服務。社會組織的有序有效參與豐富了公共服務供給的方式和種類，有效回應了群眾日益多樣化的公共服務需求，初步形成了黨委領導下多方參與的基層治理格局。

（四）始終堅持“以人民為中心”的責任擔當

在“一站式”調處平臺改革中，Q縣各級領導干部的工作作風發生了深刻轉變，展現出新時代黨員領導干部的好品質即“忠誠干凈擔當”。

1.忠誠。忠誠于黨和人民的事業，嚴格遵循黨的根本宗旨即全心全意為人民服務?！耙徽臼健闭{處平臺改革就是黨員領導干部忠誠于人民的基本需求，從人民的“難點”和“痛點”出發，切實解決群眾生活中碰到的實際困難和問題。

2.干凈。干凈來自于行政權力的下放和治理資源的下沉，在信訪事件處理和矛盾糾紛調處過程中做到公平、公開和透明，消除了權力帶來的尋租空間，使黨群關系更親密，進一步鞏固和加強了基層黨組織的凝聚力和戰斗力。

3.擔當?！耙徽臼健闭{處平臺改革是對Q縣領導干部擔當精神的最好詮釋。Q縣按照屬地管理和誰主管誰負責的原則，建立了信訪和矛盾糾紛化解工作領導責任制，明確主要負責人為信訪和矛盾糾紛化解工作第一責任人，對排查出來的信訪和矛盾糾紛建立臺賬，明確化解時限，落實化解責任人。這種“刀刃向內”的改革體現了Q縣黨委和政府敢于創新和敢于擔當的精神。

四、開創新局：完善人心所向價值體系的當然出路

（一）不斷強化黨的核心引領

面對復雜的基層治理現狀，各級黨組織和黨員領導干部要做好基層群眾的政治引領、思想引導和服務保障工作。Q縣發動和組織黨員領導干部、先鋒樓棟長、模范黨員等模范先鋒力量，全面負責轄區信訪隱患苗頭的走訪排查、收集上報工作。充分發揮黨員的政治優勢、理論優勢和經驗優勢，2022年1月至8月，共解決民生事項、環境整治、矛盾糾紛等方面訴求難題1700余件。在矛盾糾紛調解工作中，充分發揮黨組織的政治優勢、組織優勢，不僅將矛盾化解在基層一線，還密切了黨和群眾的關系，鞏固了黨的執政基礎。

（二）堅持多元主體廣泛參與

隨著城鄉社會結構發生深刻變化，群眾的利益訴求、服務需求也日益多元化、多樣化。聽民聲、匯民意、聚民智、解民憂是各級政府面臨的時代問題。面對海量的基層治理問題，單靠信訪部門和屬地黨委政府的有限資源無法及時解決。推進新形勢下矛盾調處工作有效開展，必須打破“自我封閉”和“內部循環”的思維慣性，激發體制活力，運用機制創新進一步整合社會資源，通過多元主體廣泛參與，拓寬群眾訴求受理渠道，加快形成多元主體有序參與基層治理的新格局[4]。

（三）提升辦理時效

在實踐中，個別基層組織工作時推諉扯皮、辦事效率低也是矛盾糾紛發生和升級的重要原因，招致群眾不滿，甚至政府公信力降低。Q縣“一站式”調處平臺的“127+N”信訪和糾紛化解工作機制，明確規定辦結時間和辦理原則，一次解決群眾的合法合理訴求，徹底了杜絕以“請示”來推諉、以“調查”來敷衍、以“研究”來拖延的官僚主義做法，提高了群眾滿意度。

綜上，Q縣“一站式”調處平臺改革實踐凸顯了黨委在基層治理中統攬全局、協調各方的組織和領導作用。打通了政府各個部門之間的分工壁壘，整合了基層治理資源，統籌推進部門間高效聯動，實現了體制優勢向治理效能的轉化。當然，這種改革實踐還處于摸索階段，在很多方面仍存在不足，需要從價值追求和治理效能兩個方面不斷總結和反思，通過體制機制創新解決基層治理的內在張力和矛盾，從而進一步推動基層治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

[1]郁建興，等.“最多跑一次”改革：浙江經驗，中國方案[M].北京：中國人民大學出版社，2019.

[2]楊華.“不變體制變機制”：基層治理中的機制創新與體制活力—以新邵縣釀溪鎮“片線結合”為例[J].公共管理與政策評論，2022，22（1）.

[3]田先紅.適應性治理：鄉鎮治理中的體制彈性與機制創新[J].思想戰線，2021，47（4）.

[4]趙理文.制度、體制、機制的區分及其對改革開放的方法論意義[J].中共中央黨校學報，2009，13（5）.

責任編輯：趙春燕

①“127+N”即1天受理、2天研究、7天回復，N個單位共同處置。

①“1+1+N”即1個鄉鎮綜治中心+1個便民服務中心+N個縣級部門派駐機構。