“熱線聯動”驅動下的涉警訴求回應新機制

段佳碩 佟志偉

摘要：公安機關對涉警訴求的有效回應是實現警民良性互動的重要基礎。為提升涉警訴求的回應成效，北京市公安局與北京12345市民服務熱線進行科學聯動，完善了市民熱線的“接訴即辦”機制。在訴求獲取機制、訴求流轉機制和動力激發機制的三重賦能下，北京市公安局對市民涉警訴求實現了近乎全方位的回應?！敖釉V即辦”改革以“熱線聯動”為切入點，通過回應型公安、服務型公安和整體型政府的理念賦能，探索出了“以民為本-渠道聯動-流程再造-動力支撐”的涉警訴求回應新機制，為有效破解基層治理難題、不斷完善基層治理體制機制提供了新路徑。

關鍵詞：涉警訴求回應；“接訴即辦”；“熱線聯動”；回應型公安；服務型公安

基金項目：2021年度北京社科基金項目“‘接訴即辦背景下首都公安機關警民溝通機制重塑”（21GLB031）。

作者簡介：段佳碩，中國人民公安大學公安管理學院（北京100038）；佟志偉，北京警察學院公安管理系教授（北京102202）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）10-0065-07

一、問題的提出

政府與公眾的互動聯系，是國家治理的核心內容。中國國家治理現代化的過程，是構建和不斷優化政治權力與公民權利之間良性互動關系的過程[1]。要實現政府與公眾之間的良性互動，公眾一方對于自身利益訴求的有序表達必不可少，而作為互動的另一主體，政府對于公眾訴求的接受程度和回應能力，則直接關系政民互動過程能否順暢完成。就此而言，訴求回應機制的構建與有效運行，是實現治理現代化的題中應有之義。

政府回應就是政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題作出積極敏感的反應和回復的過程[2]。政府認真傾聽公眾訴求，及時回應并滿足公眾需要，有利于實現社會的“善治”狀態[3]。新世紀以來，公眾訴求急劇增長且日趨多元化，“自下而上”的訴求表達渠道卻有待暢通，基層治理中的決策調整未能充分體現民情民意，執行與實施有時難以獲得公眾的支持與認可[4]。作為與公眾接觸最為密切的政府部門之一，公安機關在應對公眾的訴求表達中承擔著重要的回應責任，其對于公眾涉警訴求的回應成效影響著警民互動乃至整個政民互動系統的協調運轉。因此，公安機關亟須正確認識并有效回應公眾的利益訴求，從而實現新時代警民良性互動關系的構建和優化。

回顧既往研究，學者們多從政府系統的整體視角出發，對政府回應的模式[5]、政府回應的選擇性特征[6]、政府回應性的影響因素[7]等內容進行了探討，而對于政府系統中的特定職能部門，特別是對于公安機關訴求回應的相關研究成果則較為缺乏，且現有研究多圍繞110接處警工作領域展開單線探析，缺乏以整體性、多元性的機制建設視角來看待涉警訴求的回應問題。作為政府回應系統中的重要主體，公安機關對于涉警訴求的回應有著政府回應的內在邏輯和運作特征，其相關研究可以為探析涉警訴求回應的機制提供豐富的理論借鑒。同時，隨著服務型公安建設的深入推進，地方公安機關逐漸主動強化服務意識，自覺從維護公眾利益的視角來回應社會關切，不斷進行提升涉警訴求回應成效的有益探索。北京市公安局聯動12345市民服務熱線（以下簡稱“12345熱線”）所開展的“接訴即辦”改革就是地方公安機關探索新型訴求回應機制的典型案例，這也為涉警訴求回應的研究提供了參考。本文基于政府回應的視角，對當前涉警訴求回應所面臨的現實困境進行剖析，并結合北京市公安局“接訴即辦”改革中的實踐經驗，探究實現公安機關有效回應的制度化因素，以提升公安機關的回應效能。

二、當前公安機關在涉警訴求回應中面臨的主要困境

政府對民眾的關切作出回應，一般來說，這是政府作為公共權力行使者所應當具備的基本價值和屬性，“獲知需求—信息下達—政策執行—反饋信息上傳”等環節共同構成了政府回應社會的流程[8]。而目前公安機關在訴求信息的獲取、訴求信息的流轉、訴求回應的執行等環節存在著不同程度的問題，制約著公安機關對于涉警訴求的有效回應。

（一）回應信息的獲取困境：公眾訴求表達面臨多重制約

現實中公眾在利益訴求表達上的困境，在一定程度上制約了公安機關對訴求信息的有效獲取。首先，公眾在權利意識、政治參與意識等方面的不足，容易導致其在利益訴求表達上動力匱乏、能力缺位，較難準確地、有效地與公安機關展開互動與溝通，向公安機關傳達自身合理、合法的利益訴求。其次，公眾訴求表達渠道單一、信息傳遞過程阻滯等客觀困境，致使公眾難以向公安機關及時地表達自身利益訴求，公安機關在回應的初始環節難以做到對訴求信息的全面“輸入”，與公眾之間存在著信息不對稱現象，回應所依賴的信息基礎薄弱。再次，公安機關內部的科層式信息傳遞模式可能使得訴求信息在層層傳輸中被漏失和曲解，導致公安機關在后續的回應環節中可能做出片面的、滯后的、與公眾廣泛且復雜的利益訴求不相適配的回應“輸出”。

（二）回應資源的協調困境：訴求信息與回應職責錯配

從內部因素看，公安機關服務職能的泛化催生了其在職權范圍之外的多種回應承諾，大量的非涉警訴求向公安機關直接傳達，可能造成公安機關內部獲取到的訴求信息與自身職責的錯配；從外部因素看，一些政府部門間因職責權屬不清晰、聯動機制不完善、數據共享不足等，在面對公眾訴求時存在一定程度的推諉等消極態度，而公安機關因其自身權責特色容易成為其他政府部門的責任規避對象，這也容易導致公安機關外部流轉來的訴求信息與其自身回應職責的錯配。大量非涉警訴求信息的涌入，不僅增加了公安機關的回應負擔，使有限的回應資源無法精準利用在涉警訴求上，而且許多非涉警訴求僅憑公安機關的單方力量很難得到有效解決。公安機關作為該類訴求的承接部門，其無效的訴求回應容易引發公眾對公安機關回應能力和態度的懷疑，導致公安機關自身公信力受到損害。

（三）回應執行的動力困境：主體意識和機制建設缺位

現實中部分公安民警在面對公眾訴求時存在應付、拖沓等現象，究其原因主要有以下兩點。一是主體意識欠缺。在對涉警訴求回應的過程中，部分公安民警沒有科學認識到自身的主體地位和主體作用，不能充分理解訴求回應的重要意義，進而無法將公眾切身利益的保障與自身回應職責的履行緊密相連，基于實現主體價值而產生的內在回應動力不足。二是機制建設不完善。制度的生命力在于執行，回應制度的良性運作，需要問責機制和激勵機制等保駕護航[9]。在缺乏客觀、科學的績效評估機制及相配套的獎懲機制的情況下，部分公安民警的回應行為不能得到良好的引導和規范，回應的效能無法得到保證，基于提升工作績效而產生的內在回應動力仍需加強。

三、破解回應難題：北京市公安局“接訴即辦”改革中的“熱線聯動”機制

如何保障公眾涉警訴求的暢通表達，合理流轉涉警訴求信息，提升公安民警回應的內在動力，將成為提升公安機關回應成效的關鍵。

（一）熱線聯動：新時代提升涉警訴求回應成效的“北京樣本”

2019年以來，為了提升對市民訴求的回應成效，北京市政府全面深化“街鄉吹哨、部門報到”工作機制，推動“街鄉吹哨”向“群眾吹哨”延伸、“吹哨報到”向“接訴即辦”深化，充分發揮12345熱線在市民訴求回應中的主渠道作用，將管轄權屬清晰的市民訴求直接交由相關委辦局、街道或鄉鎮，基層接訴單位對公眾訴求“聞風而動、接訴即辦”，辦理情況將由市民熱線對公眾進行回訪，區委區政府負責對工單進行督辦和考核[10]3-5。

“接訴即辦”以服務群眾為導向，通過整合條塊機制、重塑業務流程，實現了對群眾訴求的快速響應和高效辦理，社會影響力不斷擴大，市民對“接訴即辦”工作的評價度持續向好，回訪結果顯示解決率和滿意率穩步提升，訴求解決率穩定在85%左右，滿意率穩定在90%左右[10]48-51。

為更好地履行對涉警訴求的回應職責，提升涉警訴求的回應能力，北京市公安局與12345熱線進行科學聯動，對接并發展了12345熱線的“接訴即辦”機制。在“熱線聯動”的賦能下，北京市公安局將涉警訴求的回應流程分解為訴求獲取、訴求流轉、回應執行、成效反饋、績效考評、執行監督等多個環節，通過110接處警平臺與12345熱線的融合互通，積極推進業務流程系統性再造，構建了涉警訴求回應的全周期閉環管理體系。

（二）三重賦能：“熱線聯動”中的回應機制創新

“熱線聯動”中的公安機關回應機制主要包含三個維度，即訴求獲取機制、訴求流轉機制和動力激發機制。在三重機制的共同賦能下，公安機關對涉警訴求實現了近乎全方位的回應。

1.訴求獲取機制：以聯動開信源。在整體的回應機制中，源頭信息的質量是保障后續回應環節能夠發生實質作用的基礎。在涉警訴求信息的獲取環節，北京市公安局依托12345熱線，利用該渠道在信息整合、信息保真、信息篩選三個方面的優勢，強化了對涉警訴求信息的獲取，有效保障了源頭信息的廣度和質量。

首先，12345熱線通過整合北京市各領域、各區多條政務服務便民熱線以及開辟多條訴求反映的網絡渠道，將分散的訴求信息進行了最為廣泛的覆蓋和整合，實現一條熱線聽訴求[10]8。北京市公安局通過與12345熱線進行涉警訴求信息的流轉與共享，有效保障了自身渠道外的涉警訴求信息獲取，在此基礎上配合內部的110報警服務臺、北京市公安局網站以及“平安北京”官方微博、抖音號、微信公眾號等多元溝通渠道，實現了對涉警訴求信息的全方位掌握。其次，市民訴求在不經過各級政府職能部門的情況下向12345熱線直接傳達，可以最大限度減少信息的損耗與扭曲，保障涉警訴求信息的完整與真實。再次，借助專業的熱線話務人員和先進的技術支撐可以對涉警類訴求展開有效的前期分類處置，如排除惡意訴求、解決簡單咨詢類訴求等，篩選出后續真正需要職能部門進行回應的訴求，從源頭上保障涉警訴求信息的質量，為回應機制的順暢運行奠定堅實的基礎。

2.訴求流轉機制：以聯動順協調。在整體型政府建設理念下，要突破科層制帶來的管理碎片化和服務分裂性等弊端，就需要從系統層面展開多層次的整合與協調，包括上下級政府之間的“縱向協同”以及同一層級的政府之間、同一政府內不同職能部門之間的“橫向協同”[11]。市民訴求在經過市民熱線的初步接收和篩選后，為了保障其中的涉警訴求和非涉警訴求都能得到精準、順暢的傳導與回應，北京市110報警服務臺與北京市12345熱線依托各自優勢，展開深度聯動，構建出了“縱橫兩向”的訴求流轉機制，實現了政府內部的整合協調。

在縱向的訴求分發中，為了確保涉警訴求的準確傳達以及非涉警訴求的引導分流，北京市110報警服務臺派駐專職民警進駐12345熱線，強化信息掌握、警情流轉等工作，對非緊急求助警情進行源頭引導，2021年有效引導和分流報警電話94萬余個，回應資源得到了合理利用，有力地保障了110這條訴求回應“生命線”的暢通[12]。在涉警訴求轉入公安內部的回應系統后，北京警方進一步細化了系統內部的訴求辦理流程。如北京市公安局朝陽分局在北京市公安局“12345派單管理系統”基礎上，構建了“接訴即辦綠線直通系統”，通過“派單—辦理—審核—回復—研判—監督—指導”的閉環工作模式，重構了對涉警訴求處理的全流程管理機制，確保了對群眾訴求辦理的即時性和規范性，最大化滿足職能部門和派出所不同層面的“個性化”應用需求[13]。

在橫向的聯動處置中，為了解決好涉及多個職能部門、難以單方處理的涉警類訴求，北京市公安局依托12345熱線中的部門整合機制，與其他行政主體對此類訴求展開協同辦理。在“接訴即辦”的聯動機制中，“針對需要跨部門解決的復雜問題，由街鄉吹哨，召集相關部門現場辦公、集體會診、聯合行動。針對跨行業、跨區域的訴求，建立分級協調辦理機制，對本級難以解決的重點、難點訴求，提請上級黨委政府和行業主管部門協調解決”[10]9。在多方協同共治下，過去由公安機關單方負責的回應壓力得到了有效舒緩，同時在對疑難涉警訴求的不斷解決中，公安機關的公信力也得到了顯著提升。

3.動力激發機制：以聯動強激勵?！盁峋€聯動”中的動力激發機制是為了保障公安機關在涉警訴求的回應執行中擁有強有力的內外激勵，以激發回應執行者的內在動力。該機制的運行涉及三個層面：領導頂層推動、回應效果感知和績效考評激勵。

在領導頂層推動層面，領導高度重視是一種科層運作的注意力分配方式[14]，有助于改革政策的順利推進。在12345熱線“接訴即辦”機制下，各級公安機關領導將公眾訴求視為“頭等大事”，以“一把手工程”的定位全力推動“接訴即辦”工作。例如，順義公安分局黨委帶頭研究學習《北京市接訴即辦工作條例》，積極開展頂層設計，指導完善訴求辦理程序，加強業務培訓，強化責任落實，統籌協調各部門整體推進訴求回應工作，形成了上行下效的領導重視氛圍[15]。在頂層的強力推動下，北京市公安局形成了“自上而下”重視民意、主動回應的良好氛圍。各級公安機關民警感受到了回應壓力，樹立以人民為中心的服務理念，主動傾聽民意，坦誠接受并及時回應公眾的利益訴求。

在回應效果感知層面，針對由市民熱線流轉來的涉警訴求，北京市公安局與12345熱線建立“雙反饋”回訪機制來掌握訴求回應的實際成效。首先，北京警方的具體承辦人會對每件訴求辦理情況點對點向群眾反饋，同時在訴求事項辦結后及時向市民熱線傳導回應結果；其次，訴求辦理時限屆滿后，12345熱線會繞過北京警方，通過電話、短信、網絡等方式回訪每位來電人，由反映人對訴求反饋情況、解決情況、辦理效果及工作人員態度作出評價。對于評價結果的使用，12345熱線一方面與北京警方所反饋的辦結信息進行對照，另一方面會將其換算成承辦單位的響應率、解決率、滿意率，計入承辦部門的考核成績[10]10。通過回訪機制，公眾看到了公安機關對訴求的重視，提升了對“接訴即辦”的信任和信心，更加愿意反映訴求，主動參與互動；同時，也形成了對公安機關的責任倒逼，使公安機關更加重視公眾意愿，激發回應的內生動力，積極主動地去追求回應效果的滿意評價。

在績效考評激勵層面，為了使市民的反饋能夠進一步驅動訴求的回應，“接訴即辦”還將市民評價作為考評依據，將接訴響應率、問題解決率和群眾滿意率“三率”作為核心指標，賦予解決率和滿意率更高權重，強化解決問題的導向和群眾滿意的目標，建立了以服務群眾為導向的考核評價指標體系[10]10。北京市公安局等市級政府部門也被納入考評范圍，考評結果將作為分析市級政府部門履職情況以及動議相關領導干部的重要參考。為了對接市民熱線的考評機制，以考評來壓實工作責任，強化負向激勵，北京市公安局將“接訴即辦”考評放到與執法考核、組織建設等同等重要的位置，配合“執法辦案紅線管理系統”，對群眾反映的應受未受、不履職不作為等訴求加強精準監督、執紀問責，促使民警認真對待公眾訴求，主動、高效地做好回應。

總體而言，北京市公安局依托市民熱線的“接訴即辦”機制，利用12345熱線完善了訴求回應機制，大幅提升了公安機關的回應意愿與回應能力，有效實現了市民與公安機關的緊密“鏈接”。

四、涉警訴求回應新機制：“接訴即辦”改革的實踐經驗與啟示

與傳統的公安機關改革舉措相比，“接訴即辦”并不局限于對110接處警平臺的單線優化，而是借助“熱線聯動”機制，在整體型政府和回應型政府的理念賦能下，注重對涉警訴求的廣泛吸收、準確流轉與創造性解決，提出了切實可行的公安機關改革與涉警訴求回應的實踐范式，即“以民為本—渠道聯動—流程再造—動力支撐”的系統循環。其中，以民為本的理念是涉警訴求回應的核心要義，渠道聯動、流程再造、動力支撐均在以人民為中心的發展思想指引下運行，并將其作為最終的成效衡量標準；而渠道聯動、流程再造、動力支撐三者相互影響，渠道聯動為流程再造和動力支撐提供了機制引領，流程再造為渠道聯動和動力支撐提供了運作基礎，動力支撐則為渠道聯動和流程再造下的涉警訴求回應提供了執行保障。

（一）堅持以人民為中心的發展思想，正確對待民意訴求

在“接訴即辦”的運行機制中，堅持以人民為中心的發展思想貫穿始終，這集中體現在北京市公安局對公眾涉警訴求的接納態度上。訴求是送上門的民意，它反映了公眾渴望解決自身問題而主動與公安機關展開互動和溝通的內心期盼，是涉警訴求回應的出發點和驅動力，更蘊含著警民關系改善的有利契機。一個良性的公安機關回應過程必須從正確對待公眾訴求開始。

一方面，公安機關要轉變對公眾訴求的認識，樹立平等溝通的理性觀念。公眾的訴求反映是對自身合法利益的正當維護，要以包容性、建設性和發展性的眼光看待各類主體所反映的多元化訴求，自覺站在公眾的立場上平等地與其開展交流與互動，通過對公眾訴求的及時回應、對反映問題的有效解決來疏導公眾情緒，積極化解可能產生的各類矛盾。

另一方面，公安機關應表明重視民意的態度，提升公眾訴求表達的積極性。為了保障民意有序、暢通地表達，最大化吸納公眾對公安機關的服務期待，公安機關需要營造良好的公眾參與環境，積極拓寬和暢通網上網下的訴求表達渠道，同時也要借助多種宣傳手段，鼓勵、支持和引導公眾自主、理性地反映與公安機關職能相適配的涉警訴求，在廣泛獲取訴求的基礎上自覺將民意融入政策制定和執行的全過程，最大限度地實現公共服務供給與民眾真實需求相匹配[16]。

（二）加強渠道聯動和流程再造，促進訴求信息的暢通流轉和科學利用

新時代加強12345熱線和110報警服務臺的能力建設，就要“以對接聯動機制順暢運行為目標，以分流聯動事項高效辦理為重點，以平臺數據智能應用為支撐，加快建立職責明晰、優勢互補、科技支撐、高效便捷的12345與110高效對接聯動機制”[17]?！扒缆搫印毕碌摹傲鞒淘僭臁笔恰敖釉V即辦”改革得以發揮成效的關鍵，這也為各地探索涉警訴求的流轉、處理、信息共享和利用等工作提供了先進經驗參考。

首先，加強110報警平臺和12345熱線的渠道聯動，保障涉警訴求的準確對接和回應資源的合理利用。110報警平臺可以派駐專職民警進駐12345熱線，強化信息掌握和警情流轉工作，及時移送非涉警訴求，準確接入涉警訴求，針對復雜涉警訴求還可與12345熱線的其他接入部門開展聯動處置，以實現警民雙方信息的準確對接，形成訴求處理的整理合力，使回應資源得到最大化利用。同時，在110報警平臺內設置處理公眾涉警訴求的專職部門，選派、培訓專門人員針對接入的涉警訴求開展專業工作，以實現規范、高效的訴求回應。

其次，建立訴求信息運轉的全周期閉環管理機制，使訴求回應更高效。在涉警訴求回應的全過程中，將訴求信息的處理過程分解為信息的受理、篩選、分派、回應、反饋、監督、總結提升等環節，結合每個環節的特點及其在整個流程中的作用進行“專事專辦”，并借助系統思維和技術賦能對整個過程進行全周期閉環管理，將各個環節按照傳輸規律聯動起來，有助于促進信息處理的精細化、流程化、高效化運作。

再次，在整個信息處理的過程中，要特別注重總結提升階段。公眾訴求如果得到警方有效回應，參與溝通有效果，公眾就愈發愿意將訴求信息傳入公安機關回應系統，但這也會直接提升回應系統的承載壓力，給公安機關的有效回應帶來困難。為此，要打破訴求越辦越多的悖論，公安機關就要針對訴求所反映的信息進行反思、總結和改革，發掘信息背后所反映的深層次問題，借助大數據技術對訴求信息開展聚類分析，形成各類信息的回應框架，將一個個訴求的分散回應轉變成針對一類訴求的集中回應。同時，公安機關還可針對信息所反映出的時空規律，建立起相應的預警監測系統，及時深入一線，從源頭發現、解決問題，提升涉警訴求回應的前瞻性，從而實現訴求回應的良性循環。

（三）強化評價機制和監督機制，激發公安民警的內在回應動力

公安機關要實現及時、主動、有效的回應，不僅需要提升對公眾訴求的內在認可和接納，也需要對外在的評價和監督機制進行引導，以保證公安民警擁有可持續性的回應動力。

首先，公安機關要賦權公眾，由公眾來評價訴求回應效果?？赏ㄟ^賦予公眾對公安機關回應成效的評價權，以公安機關內部承辦主體回訪和外部市民熱線等第三方主體回訪為核心，構建訴求回應成效的雙反饋機制，并通過內外回訪結果的對照來及時掌握公眾客觀的回應成效感知，實現警民互動中的權力關系再平衡，促使公安機關更加重視公眾對回應效果的主觀感受，及時、主動地回應公眾傳達的訴求信息。

其次，建立以公眾評價為核心的考核指標體系?？蓪⒐姷脑u價反饋轉化為考核指標，以訴求回應的滿意率、解決率和響應率為核心，強化實質回應和群眾滿意的目標導向，構建系統完善的考核指標體系，并將考核結果與工作績效、官員晉升進行掛鉤，使公眾評價有效發揮激勵作用，激發公安機關回應的內在動力。

再次，強化結果運用，壓實工作責任?？蓪⒐矙C關相關部門和人員的訴求回應成效依據考核指標體系進行量化，并對量化結果進行排名，使排名前列的部門和人員感受到有效回應所帶來的榮譽感，使排名靠后的部門和人員承擔忽視回應而引發的愧疚感，進而令相關主體奮勇爭先，調動其主動回應的積極性[18]118-119。

最后，加強紀檢和督察部門的執紀監督。對于不回應、慢回應、假回應的行為展開嚴肅問責，使回應的執行者真正重視公眾訴求，進行及時、主動、有效的實質回應，保障訴求回應過程中主體的責任落實和作用發揮。

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責任編輯：鐘雪