城市社區居家養老服務中心建設研究

摘要：近年來，長沙市在城市社區居家養老服務中心建設方面取得了一定成果，基本格局初步形成，基礎設施初步完善，體系化建設初見成效。但依然存在要素投入和部門協調機制沒有形成、養老服務中心內生動力不足等問題，制約著居家養老服務工作的進一步發展，不能滿足人們對美好養老生活的期待。文章結合實地調研、現場訪談和網絡調查提出解決思路：通過完善政府多元管理機制、健全多元投入保障機制和提升養老服務專業化水平，提升居家養老服務中心建設品質，化解目前城市社區養老服務中心的建設及發展困境。

關鍵詞：城市社區；居家養老服務中心；人口老齡化

基金項目：2021年民盟湖南省委參政議政委托立項課題“多元視角下湖南省城市社區居家養老服務中心建設規劃及政府購買服務補貼測算研究”（XMWTLX202114）。

作者簡介：龍江，長沙民政職業技術學院馬克思主義學院副教授（湖南長沙410004）。

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）10-0089-04

為積極應對形勢日趨嚴峻的人口老齡化，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出要構建“居家社區機構相協調，醫養康養相結合”的養老服務體系。社區居家養老作為一種整合家庭養老和社區養老的綜合型的養老服務形式，因其熟悉便利、成本低廉，成為老人們的首選。2017年長沙市正式啟動社區居家養老服務中心建設項目，經過近五年探索，在制度層面出臺了一系列的配套政策，在實踐中初步形成了社區居家養老服務體系化基本格局。筆者以多元化視角，以問題為導向，結合實地調研、現場訪談和互聯網平臺問卷調查，對長沙市社區居家養老服務中心建設成效和存在問題進行梳理和分析，并嘗試提出解決問題的對策和建議。

一、長沙市城市社區居家養老服務中心建設成效顯著

（一）全市城市社區居家養老服務中心建設格局基本形成

從2017年啟動建設至今，長沙市城市社區已初步形成了以家庭為基礎，以社區為依托，以社會保障制度為支撐，由政府基本公共服務、企業事業單位和社會組織提供的專業化服務、基層群眾性自治組織和志愿者提供的公益服務共同組成的，為居家老年人提供生活照料、家庭護理、精神慰藉等內容的社會服務體系[1]。初步形成了每個街道建立一個綜合性的居家養老服務中心、每個社區建立一個社區居家養老服務中心的基本格局。截至2021年年底，全市已建成社區居家養老服務中心432家，基本覆蓋全市60.4%的社區。

（二）全市城市社區居家養老服務中心設施建設初步完善

2020年底，長沙市政府在全市范圍內確定了社區居家養老服務中心建設基本方案。一是新建住宅按照每百戶建筑面積不少于30平方米的標準配套建設居家養老服務用房，且單處用房建筑面積不少于350平方米。已建成的住宅小區，按照每百戶配套20平方米的標準配套養老服務用房[1]。二是在全市范圍內，對住宅小區的公共設施進行適老化改造，在老年人居住比例較高的多層住宅加裝電梯3000臺。三是社區開展康復輔助器具租賃服務。對納入特困供養、建檔立卡范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭以及計劃生育特殊家庭，實施適老化改造。

（三）全市城市社區居家養老服務體系化建設初見成效

截至2020年底，長沙市各區均出臺了居家和社區養老服務清單，包含生活照料、醫療保健、緊急救助、文娛服務、家政服務、代辦服務、精神慰藉、信息服務8個方面40個服務項目的服務內容，并制定了服務細則、規范服務流程和收費標準，形成了服務內容和服務收費公示制度[2]。同時，服務的專業化水平也實現了大幅度提升，專業社會工作者、社區工作者、社區醫生發揮各自專長，為社區居家老人提供專業化服務。

二、長沙市城市社區居家養老服務中心建設存在的問題

（一）建設水平不高

由于場地、資金等方面的制約，長沙市社區居家養老服務中心普遍存在建設質量不高的問題。根據2022年1月實施的《長沙市居家養老服務條例》，街道應建立綜合性的居家養老服務中心，社區應設立居家養老服務站。但從實際情況來看，許多街道、社區受場地、資金等方面制約，沒有按規定建立，或者雖已建立但沒有發揮應有的作用，如在硬件建設方面，一些老舊社區因為發展成熟，用地緊張，建設用地難以落實。即使落實了，但場地的選址、布局、設計、設施設備購置未充分考慮老年人的特點，不能滿足老年人的特殊需要。在運營方面，大多數養老服務中心專業化水平不高，僅憑情懷勉強經營；在服務方面，大多數養老服務中心提供的服務比較簡單，形式不豐富，活動不精彩，對老年人的吸引力不夠。

（二）部門協調體制機制尚未形成

因其公益性特點，居家養老服務中心項目很難吸引有實力的社會資本投入，主要依靠政府投入，經費較為緊張。社區居家養老服務涉及民政、財政、規劃、衛生、人力資源和社會保障、市場監督等政府部門，對于社區居家養老服務中心建設問題，缺乏頂層設計、統籌規劃，上述部門存在各自為政、條塊分割問題，資源沒有得到有效整合，協同性未得到充分發揮。

（三）內生動力不足

目前，長沙市社區居家養老服務中心建設主要采取公建民營、公建公營等形式。政府鼓勵有資質的養老機構進入社區，聯合經營養老服務中心。但總的來說，社區居家養老服務中心經營成本較高，盈利能力較弱，需要依靠其他方面的政府購買項目支持來維持運營，導致其內生動力不足，表現為提供的服務簡單、專業化水平不高、管理人員等靠要思想嚴重、運營能力不強，不能積極地在市場中開拓進取，更沒有細分市場，創新服務類型。

三、提升長沙市城市社區居家養老服務中心建設質量的對策建議

《長沙市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》描繪了未來城市養老服務發展的藍圖——健全“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”的多層次養老服務體系，實現老有頤養，建設“老年友好型”城市。到2025年，長沙市街道綜合養老服務中心覆蓋率大于80%，社區居家養老照料機構覆蓋率大于90%?！堕L沙市居家養老服務條例》明確規定了“居家養老服務堅持政府主導、家庭盡責、社會參與、以人為本、就近便利、統籌發展”的原則。2021年是“十四五”規劃的開局之年，長沙市居家養老服務建設進入新階段，為進一步規范和促進社區居家養老服務工作發展，更好地滿足城市居民對居家養老服務的美好需要，切實增強人民群眾的獲得感和幸福感，應從以下幾個方面著力。

（一）完善政府主導的多元管理機制

一是強化聯動機制建設。應在政府主導下，建立居家養老服務中心建設的聯席協調機制，由分管民政工作的市政府領導親自掛帥，協調民政、財政、規劃、衛生、人力資源和社會保障、應急管理、市場監督等部門，建立各部門之間的聯動協調機制，加強部門之間的溝通，了解建設過程中的實際困難，不定期召開重大問題協調會，強調各部門之間的溝通協調，充分發揮政府的宏觀調控和引導作用[3]。還應及時出臺、完善相關政策文件，引導和激勵社會各界積極有序參加建設工作。合理規劃布局，有序組織項目申報，加強項目實施指導和監督，加強項目經費監管，確保經費有效利用。

二是建立共建共享機制。政府應協調聯動各部門，解決居家養老服務中心用地問題，編制與居家養老服務設施相關的專項規劃，納入國土空間規劃，落實到詳細規劃，科學布局居家養老服務中心建設用地[4]。還應監督新建小區落實居家養老服務用房，幫助老舊小區通過新建、改建、購買、置換、租賃等方式，解決居家養老服務中心的用地問題。如可以充分利用小區內部資源，將行政區域內適合的閑置場所改造為居家養老服務中心，且保證相關服務設施的適老性。社區應協調聯動區內各部門，整合社區內養老機構、養老公益組織、志愿者組織等，建立服務共享平臺，充分挖掘、合理配置社區內資源，避免重復建設，提高區內養老資源的效益。

三是加強共管機制建設。政府應利用社會居家養老服務中心建設聯動機制，綜合區級各相關部門、街道、社區，形成一套既分工合作又相互制約的共同管理機制，避免各自為政、條塊分割、管理不到位的情況。應出臺綜合性的設施建設、服務管理細則，充分考慮不同社區的老年人口數量、民族分布、宗教傳統等因素，避免簡單化的重復建設。

（二）健全多元投入保障機制

一是加大財政投入。應用制度保障市、區人民政府設立的養老服務專項資金落實到位，保障市、區兩級留成的福利彩票公益金按照不低于55%的比例投入養老服務。各級政府應把居家養老服務中心建設作為“全齡友好型”社會建設的重點，做好居家養老服務中心場館設施建設、社區公共空間適老化改造、社區配套的老年人健康服務等工作，解決老年人的“急難愁盼”問題。

二是將社區居家養老服務中心建設與其他建設相結合。將社區居家養老服務中心建設納入社區整體建設規劃，在社區建設的其他領域滲透養老元素，從各個方面支持社區居家養老工作，形成“社區大養老”的氛圍。

三是因地制宜投入。市政府應有計劃、分層次構建街道和社區層面的居家養老服務體系。對全市現有養老資源進行摸底調查，對各街道和社區的老人數量、生活習慣、養老意愿、養老方式進行調查，因地制宜，制定規劃。投入建設之前，要進行科學評估，保障有限的資金用到“刀刃上”。

四是鼓勵社會資本投入社區養老領域，滿足新時代老年群體的多層次、多樣化、個性化養老服務需求。由于社區養老具有非營利性，可引導民間資本有序投入慈善和公益領域，或低營利性的服務領域，提升養老服務品質。在注重效益的同時也要兼顧公平，即在滿足中高收入老人較高的養老期望的同時，也可以解決低收入老人的養老問題。實現這一目標，政府要發揮監管作用，加強對投入養老領域的社會資本的監管，指導養老機構制訂詳細的服務細則、價格標準，并對其進行定期或不定期的檢查，確保其公益性。

（三）提升養老服務的專業化水平

一是提高社區居家養老服務規劃的專業化水平。政府應綜合規劃、民政、財政、醫療、文旅等部門，以街道和社區為依托，系統解決規劃和建設問題。在社區居家養老服務中心選址、確定服務用房的過程中，要考慮老年人的特點，滿足老年人的需求[5]。比如，可將養老服務中心與幼兒園相鄰而建，讓老年人感受到孩子們的活力與生機。還可以設計建造一些方便社區群眾開展集體活動、增進交流的公共空間，讓老人感受到鄰里之間和諧溫馨的氛圍?？蓪⑸鐓^的部分公共綠地進行適老化改造，建設康養花園、健身步道，放置適合老年人使用的健身器材，滿足老年人的健康需求。還可以讓社區醫院和養老服務中心形成聯動機制，組織醫生對老年人進行康養技術指導，保障老人健康。對于一些高齡老人，可根據其就近養老的意愿，在社區養老服務中心設置一定數量的養老床位，以租賃、出售等形式提供給老人使用。

二是提高社區居家養老服務設施的專業化水平。隨著經濟社會發展，老年人的養老服務需求在不斷升級，不管是養老服務供給數量還是服務質量，老年人的要求會越來越高，社區居家養老也要逐步實現智能化，不斷引進高科技的護養設備。比如，針對失能、半失能老人的洗浴難題，社區可建立洗浴中心，并提供系列配套服務；對于老人日?；顒拥陌踩珕栴}，可采用智能化的監護設備，第一時間發現問題，保障老人健康；對于老年人的身體健康監測問題，可利用智能化監護設備，跟蹤老人的身體狀況，做好疾病預防工作[6]；對于老人遇險時的緊急求助問題，也可采用簡單易用的智能化設備，方便老人及時求助。

三是提升社區居家養老服務人員的專業化水平。首先要提升現有服務的專業化水平，比如，在社區居家養老服務中心運行方面，可嘗試引入專業的養老機構，利用其經驗提升中心的運營和服務品質[7]；在文化活動領域，可借助具有文體特長的志愿者的力量，組織老人開展豐富多樣的文體活動；在老人健康保健領域，可與醫務工作人員建立合作關系，為老人建立健康檔案，普及養生常識，將“治未病”的理念傳達給老年人，為老人的健康長壽保駕護航。每一個社區養老服務中心，都可以依托社區內的專業人才資源，解決自身專業人才不足的問題。其次要拓展新的服務領域。比如，隨著年齡增長，身體機能減退，社會活動減少，一些老人由于擔心患病、贍養及死亡等問題，心理負擔加重，失落感增強，心理健康問題日益凸顯。而養老服務中心心理輔導方面的專業人才非常欠缺，需要引入專業人才或加強相關專業知識培訓，增加服務項目，滿足這一需要。

四是加強社區居家養老服務專業型人才培養。首先要加強對現有人員的培訓力度，提高從業人員的整體素質和工作能力。要定期組織從業人員開展行業技能競賽，提升其技能水平，也讓其獲得榮譽感、歸屬感。其次要積極引進各類專業人才，做到事業留人、待遇留人、情感留人，讓優秀人才進得來、留得住。再次要發揮地方高校的專家資源優勢，開通專家進入養老服務行業的通道，發揮他們的智力優勢。

除此之外，為推進城市社區居家養老服務中心工作高質量開展，還應積極探索推進居家養老服務社會化，綜合家政、餐飲、醫療、文化、旅游、教育等部門，為居家養老提供全方位支持。還應借助科技力量，建設智慧養老服務平臺，為居家老人提供更為便利的服務。在建設過程中，各級政府應加強指導，建立社區居家養老服務監督體系，對服務質量進行評價和監督。

參考文獻：

[1]長沙市居家養老服務條例[EB/OL].http：//www.

changsha.gov.cn/szf/ztzl/2020zwgkgzydzl/shzdlyxxg k/zdmslyxxgk/yl_128500/202106/t20210622_10021 446.html.

[2]長沙市民政局關于印發《長沙市社區居家養老服務規范（試行）》的通知[EB/OL].http：//www.yuhua. gov.cn/zwgk97/xxgkml/384213/383838/383849/383 872/202103/t20210305_9811870.html.

[3]田野.浙江省社區居家養老服務的問題與對策[J].紹興文理學院學報（人文社會科學），2020，40（4）.

[4]劉祥云.老齡化背景下的南寧市中心城區社區城市養老服務中心布點規劃研究[D].南寧：廣西大學，2019.

[5]于一凡.社區居家養老服務設施的規劃配置研究[J].南方建筑，2019（2）.

[6]朱曉芳.快速老齡化背景下城市社區居家養老設施規劃策略探析——以鎮江市為例[J].工程建設與設計，2019（24）.

[7]崔樹義，楊素雯，田楊.供需視角下社區居家養老服務提質增效研究——基于山東省1200名老年人的調查[J].山東社會科學，2020（9）.

責任編輯：趙春燕