非西方區域主義身份下的上合組織創新：定位、演進與限度

李夢瑄

摘 要：上合組織成立伊始，就表現出不同于傳統西方主導下的區域組織的特征，而是基于非西方區域主義理論進行身份定位。上合組織的這種獨特的身份定位集中表現為其所倡導的處理地區內部安全問題、處理組織內部成員間關系，乃至處理組織與外部國家行為體或國際組織關系的“新安全觀”之中。同時，經過二十年的發展歷程，上合組織在合作范疇、成員結構、全球治理角色三個層面實現了身份拓展，但這也給上合組織帶來了內部成員關系、組織決策效率與外部大國影響力投射等挑戰，影響著上合組織的發展限度。因此，明確上合組織的身份定位中靜態與動態的統一，對于把握上合組織的發展路徑、實現逆全球化盛行的后疫情時期下組織發展至關重要。

關鍵詞：上海合作組織;區域主義;非西方;制度創新

中圖分類號：D815文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）08 — 0067 — 06

2001年，《“上海合作組織”成立宣言》的發表標志著上合組織的正式成立，至今已經跨過了20年的歷程。作為全球化與區域一體化進程中的成果，在最初的“上海五國”概括而出的“上海精神”的指引下，上合組織打造了一種不同于西方區域組織的新型區域合作模式，無論是基于內部性的平等、不干涉、不結盟，抑或是外部性的非對抗和開放性，都成為上合組織獨特的身份象征。盡管上合組織愈來愈成為全球治理中一支不可或缺的力量，并在維護地區安全、經濟發展等方面做出了獨特貢獻，但圍繞上合組織的噪音仍未中斷。一方面在國際形勢上，民粹主義、反全球化的政治言論與行動不斷涌現，基于零和博弈思維和傳統區域主義理論下往往對上合組織提出質疑、甚至抹黑;另一方面，在新冠疫情下又產生了新的公共衛生安全問題與疫情或后疫情下的經濟安全、反恐問題等?？偟膩砜?，上合組織在應對不斷變化的國際局勢中經歷了關注單一安全到綜合安全，關注內部問題到國際安全問題，并以更加積極的姿態參與全球治理的演進過程，在這一過程中，體現出上合組織以非西方區域主義中的制度和理念創新為身份特征的靜態與動態的統一。

一、非西方區域主義下的上合組織定位?

（一）西方區域主義理論

西方區域主義理論長期由西方話語所主導和支配，往往與自由主義安全觀的基本假設相一致，后者相信自由民主的特定政權結構下的一些規范價值和結構范疇是維系國家間和平與安全的最基礎要素和保障①。在區域主義的視角中則將民主政治聯盟的共同利益、開放性的市場經濟與相互依存、自由民主國家分享自由民主價值觀基礎上共同紐帶與信任的構建，視為區域主義的持續性合作與融合的基礎②。而歐盟一體化的成功案例既是對前者觀點的印證，也帶來另一個關于區域主義的基本路徑假設，即超主權主義。持這一立場的學者主張自由民主制度的開放性允許國家觀察其他國家內部的發展和進程，并在很大程度上安撫他們對其他國家意圖的擔憂，從而為區域主義下的超國家合作鏟平了障礙①。正如一些自由主義學者將自由民主視為和平的唯一藥方，一些西方學者也將類似歐盟一體化道路的新自由主義一體化道路和模式視為實現區域合作的唯一可行路徑。加之歐盟將其一體化路徑作為一種區域主義的規范性價值和指標向外推廣，歐盟在比較研究中的主導地位促成了一種“一體化勢利”②，并影響了對非西方區域主義路徑的區域組織的評估。

而目前一些第三世界國家參與的區域組織的興起，例如拉美地區主義、主張非干涉主義的東盟、以及上海合作組織，給區域主義提供了多元化的形式選擇?；诓煌牡鼐壵翁卣?、不同的國內政治動態與歷史發展軌跡，不一味的選擇新自由主義一體化道路，抑或把歐洲經驗作為通往區域化的唯一可能途徑和最終評判標準，成為建構區域主義的一種新思路，并對傳統理論假設提出了挑戰。其中，上海合作組織作為非西方區域主義的代表，盡管一些學者認為其持續程度、發展和組織化程度等方面有待觀察，存在一些對其繞開“人權”“透明度”等問題的質疑，以及尚未形成一種能與西方區域主義相抗衡的系統理論，但不可否認的是上合組織在區域安全發展上的實質成果，以及其核心價值通過與外界互動對全球治理的影響?；诖?，上合組織的身份定位可以在比較的視野中予以分析。

（二）非西方區域主義下的身份定位

1.新安全觀：與西方安全觀的比較

上合組織的新安全觀體現于其成員間相互關系的準則“上海精神”、《上海合作組織憲章》所規定的宗旨和原則，以及以此為基礎上的一系列制度安排與實踐之中，而上合組織獨特的身份定位正見之于此。

首先，以美國為首主導區域安全組織下的安全觀仍然是一種現實主義與自由主義雜糅的產物。盡管不可否認諸如能源、網絡、氣候、跨國境移民、流行性疾病等新興非傳統安全問題也被納入區域組織的戰略關切之內，例如2010年北約設立新的部門應對非傳統安全威脅，但其安全模式仍然是傳統的高階政治指向和強調軍事安全合作的單維度。追求高階政治的結果必然是組織、乃至個體的國家都追求一種絕對主義的安全優勢，也勢必導致其安全實現上是個體安全先于集體安全的路徑選擇。由此，霸權性國家必然追求支配性地位的設立，例如在區域組織中非均質性的權力分配;區域組織也傾向于將其他行為體塑造成為“競爭者”來獲取絕對支配地位。此外，超主權的區域治理被視為其實現安全的一種策略性手段，其中既有類似于歐盟的通過成員國讓渡主權的實現路徑，也有美國所主張的干涉主義、或通過對外援助等合作方式附加政治條件實現目的。而一致性的價值觀、同質性的發展模式被視為超主權干涉的主要目標。這種視野下的區域主義強調的只是一種權力分配的功能，而不是一種合作或區域治理模式③。

與此相反，上海合作組織試圖通過建立一種新安全觀而與西方主導的區域安全組織做出身份區別。全球化帶來的聯系雖然增進了國家或區域間的距離，但并不代表發展差異或固有的地域性歧視會隨之消失。對區域組織的界定在后冷戰時期也沒有跳脫出西方或非西方的分野，而新安全觀主導下的上合組織則通過更包容性和開放性的角度理解區域主義，也被稱為“合作安全”（cooperative security）。

上合組織的前身在于解決邊界問題，上合組織成立后可以說區域安全，特別是非傳統安全問題一向是其關注的重點，體現于中亞地區的數次反恐行動以及常設性的地區反恐機構之中。上合組織下的安全合作關切表現出綜合性的特點，從安全領域向經濟、文化等多個領域外溢，而超越單向度的軍事安全關切下，包容共存、不針對第三方的相對安全和關注普遍性的集體安全成為上合組織追求的區域安全形式。不可否認的是，在競爭性的全球秩序安排基礎上，區域組織不可能完全免受地緣政治考量的限制，但上合組織中“締約各方尊重國家主權和領土完整原則、不參加任何針對其他締約方的聯盟或集團”④的規定明確了其區別于傳統意義上的聯盟組織、定位于一個不針對第三方勢力的區域組織身份，實踐中則表現為通過“擴大朋友圈”和建設防御性的安全力量。

2.內部視角：新型國家關系

首先在大國與大國關系上，中俄關系占據最主要的位置。上合是中俄戰略合作的產物而非戰略競爭的結果，從初始就定義了中俄關系中的基調①。中俄在上合組織中的合作基于維護共同利益，諸如地區安全、經濟發展、能源合作等方面，并在上合組織的平臺中，雙方也通過定期會晤機制交換意見和增加互信。由此明確的是，上合組織不是中俄競爭區域性領導地位、甚至霸權的平臺。而通過雙方同等的話語權、預算占比②等，從制度上也確保了其平等地位。從雙邊關系上來看，中俄1996年建立起戰略伙伴關系，十幾年來盡管存在摩擦但中俄關系基本平穩發展，且在2019年6月兩國簽訂聯合聲明，正式宣布中俄關系進入中俄新時代全面戰略伙伴關系時期。其中，2015年中俄雙方簽訂的《關于絲綢之路經濟帶建設和歐亞經濟聯盟建設對接合作的聯合聲明》，也意味著上合組織下中俄兩大戰略的合作走向。

另一方面涉及到大國與小國之間的關系，特別是與無核區的中亞國家。在國家發展情況和地區影響力評估中這些國家一開始就處于一種相對劣勢的不利地位，通過理念和制度安排扭轉中亞小國的不利地位成為上合組織的努力方向?！吧虾＞瘛币馕吨蓡T國之間尊重各自選擇的社會制度和發展道路，尊重彼此核心利益和重大關切，并形成了“通過相互協商解決所有問題”的爭端解決制度③，這也給了中亞小國平衡中俄話語權的機會，有效抑制了可能的大國霸權。從實踐中看，上合組織開展的打擊“三股勢力”的安全行動也不以框定固定的政治發展模式作為解決路徑，即以不同于西方“范式性力量”的“文明性力量”構建區域國家關系④。

總之，上合組織內部的大國關系并不像一些區域組織下的內部競爭，例如北約下美國的控制權與歐洲的防務自主權的對立，或歐盟內部的法德對領導權的爭奪;其大國與小國間的關系也區別于強國領導弱國的傳統國際組織模式，而是基于平等和不干涉的多邊安全合作。

3.外部視角：與西方關系

在西方語境下，政治制度與意識形態問題是東西方的一個重要分野，其最標志性的理論闡述即為亨廷頓所提出的“文明沖突論”，圍繞這種觀點西方區域組織往往將東西視為分裂的兩端。西方對于上合組織一直秉持著一種相對懷疑的觀點，將上海合作組織描繪成一個中俄聯合地緣政治工具，以對抗美國在中亞日益增長的存在，甚至是“潛在的華沙條約組織”⑤。

而與此相反，上合組織明確反對文明沖突論，而力圖推進多樣文明之間的相互尊重與合作共贏。一方面，上合組織設計了一套對外開放的體系結構，即由成員國、觀察員國和對話伙伴國的共同組成，其中觀察員國和對話伙伴國分別于2004年和2009年正式啟動。不僅包含北約成員國土耳其作為對話成員國，而且先后經過兩次擴員增進地域代表性。另一方面，上合組織也并不以經濟援助等為條件裹挾內部成員國與其他組織外成員國之間各種形式的外交往來。在此基礎上，上合組織不僅與聯合國及其分支機構密切協作，如聯合國教科文組織、聯合國安理會反恐委員會等，而且陸續于東盟、獨聯體、集安條約組織、經合組織、亞信會議等區域組織建立起合作關系。

二、演進中的上合組織：身份擴展

西方對上合組織提出質疑的角度在于其組織生存能力，例如認為上合組織僅僅是一種“論壇”性質的談話組織，或提出其對于區域安全事件缺乏回應⑥。而從上合組織的演進來看，綜合安全的功能外溢、兩次擴員、以及在國際事務中更積極地參與以實踐反駁了這一觀點，同時這也標志著上合組織在合作范疇、地理范圍、全球治理中的角色三種層面上的身份擴展。

首先，上合組織的合作范疇不僅在地區安全層面上納入網絡、衛生等新興安全威脅，且經歷了一個由安全向經濟、文化等領域擴展的過程。對于前者而言，除了最初的以打擊三股勢力反恐合作，上合組織在打擊毒品和有組織犯罪、保障網絡主權與信息安全、外空武器安全、應對全球公共衛生威脅等方面都納入安全治理關切中，表現為《2018—2023年上合組織成員國禁毒戰略落實行動計劃》、《上合組織成員國元首理事會關于打擊利用互聯網等渠道傳播恐怖主義分裂主義和極端主義思想的聲明》、《關于在上海合作組織地區共同應對流行病威脅的聲明》等一系列文件的簽署，以及設立上合組織禁毒中心（塔吉克斯坦共和國）、設立上合組織打擊跨國有組織犯罪中心（吉爾吉斯共和國）、設立上合組織信息安全中心（哈薩克斯坦共和國）等倡議之中①。值得注意的是，上合組織在應對新的國際問題時反應迅速，例如應對新冠疫情中發表《上海合作組織關于新冠肺炎疫情的聲明》，并通過信息交流和經驗分享為區域、乃至全球抗疫做出貢獻;對于阿富汗問題第一時間發表聲明稱通過政治外交手段解決地區沖突是唯一方案，并對成員國、國際組織應對其難民、恐怖主義等問題提出建議。另一方面，其安全合作也向防務合作、法院協作、檢察機關合作、司法領域合作拓展②，例如定期舉行的“和平使命”軍事演習，最近一次于2021年9月在俄羅斯奧倫堡州“東古茲”靶場舉行。另一方面，在經濟領域簽署了《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》，成立了經貿、交通、科技、財政等多個部長級機制，并建立起上合組織銀行聯合體作為經濟金融互聯互通的依托;在文化層面，上合組織已經形成了在每年峰會期間舉行成員國藝術節的傳統，并多次通過文化部長會晤推進雙邊和多邊文化合作。關于《上海合作組織成員國政府間教育合作協定》、《上海合作組織成員國政府間科技合作協定》等文件的簽署也意味著其教育科技領域的深入合作。

其次，上合組織先后進行了兩次擴員，在2015年烏法峰會通過接納印度、巴基斯坦為新成員的決議，給予白俄羅斯觀察員國地位，并吸納阿塞拜疆、亞美尼亞、柬埔寨、尼泊爾作對話伙伴國;并在2021年杜尚別峰會中啟動吸納伊朗為上合組織正式成員國的法律進程，正式接納埃及、卡塔爾、沙特阿拉伯為對話伙伴國，分別向南亞、東南亞、中東和西非地區擴展上合版圖。對于第一次擴員來說，印度這一區域性大國的加入使得上合組織成為亞歐大陸人口規模和地理面積最大的區域性組織，并形成了以中亞為重心、南亞為重要延伸成為上海合作組織新的地區定位③。印巴加入上合組織不僅給上合組織框架內更好的處理印巴、中印邊界等分歧提供了對話平臺，而且擴大了上合組織反恐的地緣安全地圖，推進了與南亞地區互聯互通的經濟一體化往來建設，為中國的“一帶一路”、俄羅斯的“歐亞經濟聯盟”和印度的“連接中亞政策”、“北南運輸走廊”的區域戰略整合提供可能。第二次擴員則是更進一步向西亞地區拓展地理空間和輻射能力。除了地緣安全與經濟互聯優勢以外，這種非西方范式的非聯盟地區組織的政治結構的在地域上的擴展一方面說明了其組織的生命力與持續力，另一方面也說明上合組織在逆全球化的暗流中展現出非西方治理的獨特價值，吸納不同政治制度、文化價值、發展目標的成員國或伙伴，既是其他國家對于“上海精神”的認可的體現，也是對于西方“地緣政治”組織的最好回應。

最后，上合組織的發展經歷了一個由內向到外向的過程，在新時期在超越固有區域議程的全球治理中發揮更大的效能與獲得更多的話語權是上合組織轉型的方向。其中“對外開放”的代表性舉動——擴員增強其代表性與議題設置能力，進而成為增強其國際影響力和話語權的基礎。這不僅符合中俄增強自身國際影響力的利益導向，即通過積極參與并組建具有全球治理功能的國際機構參與全球治理，也是印度作為區域性大國選擇加入上合組織的動機之一。特別是在美國單邊主義、霸權主義猖獗之時，以積極的多邊主義維護聯合國為核心的國際秩序成為上合組織的努力方向，新安全觀和新型區域合作模式可能為全球治理走出失序提供可能④。具體來看，2018年的青島峰會中提出上合組織發展的四輪驅動，即除了安全、經濟、人文合作外，將擴大國際交往與合作的發展目標納入其中;2019年比什凱克峰會宣言中再次加以重申全球治理將成為上合組織新的重要發力點。自此之后，上合組織與國際一級的合作的廣度與深度不斷拓展，不僅獲得聯合國觀察員地位，而且陸續與聯合國教科文組織開展合作關系、與國際貨幣基金組織、世界銀行也開展交流與對話、與世界衛生組織簽署合作備忘錄等。而對于美國為首的西方國家所稱上合組織這一行為是中俄領導下對“現有國際秩序”的挑戰這一無端指責下，值得明確的是上合組織的“不結盟”不代表“不結伴”、維護現有體制不代表不對其不合理性進行改革。

三、上合組織在自身發展與全球治理中面臨的行動限度

從另一種角度看，上合組織在身份擴展的演進中也面臨著隨之帶來的行動限度。其一是成員國的不同關切與權力平衡問題，以及由此導致的協商一致與行動效率的爭議，特別是存在過度擴張的傾向。在擴員前，圍繞上合組織的競爭存在于中俄對于區域主義、擴員、恐怖主義以及優先事項的不同理解展開。有學者曾提出中國從功能的角度定義區域主義，將其視為與外部世界聯系并進一步參與全球化與全球治理的一種方式，通過相對“模糊”的合作原則界定來強調其項目的靈活性和包容性;相反俄羅斯從空間和歷史角度解釋區域主義，主要將其視為重組后蘇聯空間的一種方式①，地緣政治的考量將其視為在亞洲大國的支持下提升俄羅斯在歐亞地區的影響力的平臺。在2015年俄羅斯也曾提出考慮一個更正式的聯盟來阻止未來歐亞大陸的“顏色革命”，但遭到了中國的反對②。而在將印度納入正式成員國后，印度自身作為美國的盟友身份一般被認為是對中俄勢力的一種平衡。上合組織對于印度來說更傾向于一個參與中亞事務的平臺，不管是從區域安全抑或是與中亞之間的能源貿易與經濟往來的考量，印度都有動機深化與中亞之間的合作以鞏固大國地位。三者對于上合組織不同角度的界定必將阻礙了其共同領導上合組織發揮合力。而印度的加入改變了上合組織原本的中-俄格局，而形成更為復雜的中-俄-印三角關系，考慮到既有中印、印巴雙邊爭議與固有雙邊關系，極有可能形成中-巴、俄-印等非官方配對的權力不平衡結構③。對于中亞國家來說，一直奉行的是多邊平衡戰略，即在大國之間機動以推進自身的戰略意圖，例如安全利益、經濟利益等。這種觀點雖然對于上合組織內部關系來說是一種溫和折中的，但受制于自身發展情況與關注自身利益導向下中亞國家并沒有把融入上合組織視為其重要目標。

另外，在對恐怖主義自身的理解和反恐規范上的差異，也可能增加上合組織內部的異質性。雖然中國、俄羅斯還是中亞地區的中小國家，都主張一種與美國主導國際反恐規范相悖的“主權”原則，但規范性要素在面臨現實利益權衡時則會處于下游，特別表現為俄羅斯對于干涉主義的默許與中國謹慎態度之間的分歧。而且在中亞自身存在混亂的局勢下，一些政治動亂行為與恐怖主義之間的界限不甚分明，正如一些學者將暴力斗爭視為人民爭取自身權利、賦予其能動性的合法斗爭④，而反對者則將其視為一種恐怖主義。類似的，上合組織成員國對于內部安全威脅的界定往往也存在偏差，例如聯合國安理會中中俄對于軍事干涉巴基斯坦的分歧，可能會在上合組織中再現。因此，存在大國之間、與中亞國家之間的雙重統一性的缺乏，上合組織協商一致的決策程序又可能使其效率大幅降低，甚至更為儀式化，即充斥各種宣言與倡議而非正式的決策落實。而如果通過聯合等方式更改決策模式則與其平等話語權的宗旨原則相悖，組織版圖擴展與決策效率的矛盾是上合組織不得不直面的困境。

從外部角度看，上合組織“非西方組織”的定位和建構自身獨特機制的實踐使其在一些西方國家中帶有天然的敵對性。且近期正式批準伊朗成為上合組織的成員，考慮到美伊關系與核問題，極有可能加深西方懷疑。一方面，西方國家通過雙邊關系或其他地緣政治色彩的同盟影響上合組織的內部關系。目前最為顯著的即美印關系，無論是“印太”戰略，還是美日印澳的“四邊對話機制”（QUAD）進一步推進，表明印度外交上的西方偏向，這必定通過影響中印關系從而給上合組織內部的協調增添困難。而另一方面，中美競爭的國際局勢下，上合組織與傳統西方國際組織模式的對立給中亞地區的中小國帶來了類似于“選邊站”的壓力，在兩邊缺乏回旋空間下會導致中亞國家缺少進一步融入上合組織的動力。

四、結論：發展方向

上合組織包含中俄印三個大國，也是覆蓋最多人口數量的區域性組織，自身具有巨大的發展潛力。從上合組織過去的發展歷程來看，首先定位于非西方組織的身份特征下，通過建立一套有效適宜的組織機制、新型的國家間關系準則和開放包容性的外部關系，上合組織提供了一條非西方的區域主義道路。然而，一方面是上合組織在自身發展要求和成員國更廣闊的區域愿景的基礎上的擴大，及其帶來的更復雜的雙邊或多邊關系以及效率風險，另一方面是外部關系中的西方因素對于上合組織進一步發展的挑戰。對于上合組織的未來發展來說，處理好上述問題是必要的。

首先，上合組織的新安全觀和“上海精神”應該始終成為上合組織的維持力量，并作為上合組織的身份特征和獨特優勢。特別是在全球范圍內逆全球化、單邊主義與大國競爭趨勢強烈的背景下，堅持上合組織的“互信、互利、平等、協商、尊重多樣文明、謀求共同發展”則更應成為其在歐亞大陸謀求發展的依托所在。同時，有必要強調的是，盡管上合組織在處理內部地區安全問題或全球性事件的實踐中更強調“有所為”、強調對于全球治理的積極參與，但并不代表上合組織的原則性精神有所轉變。

其次，上合組織的體制機制需要進一步的提升。例如“協商一致”的原則雖然有效維持了成員間話語權的平等，但卻以降低組織效率的風險為前提。因此，可以試圖通過對決策事件進行重要性分級，并通過賦予秘書處更多的決策權來實現日常性的非關鍵決策，并在面臨重大區域或國際事件時做出及時反應。以此上合組織也更有可能成為一個區域性的決策機構，而非僅僅通過各種形式的聲明或宣言參與治理。

第三，上合組織有必要處理好功能拓展、成員擴展與組織深度發展之間的矛盾。盡管上合組織向外的擴展是必要的，但在內部發展尚未完善前對擴張速度進行有效控制也是必要的，特別是防止在俄、印等大國的提升全球地位的迫切需求下一味的尋求擴張可能帶來組織的內部僵化、甚至崩潰。另外，在處理國家關系中既需要發揮中俄的引領作用，也需要關注印度區域性大國的訴求，實現三方良性關系。對于小國而言，不僅要賦予其平等的話語權與參與機會，同時也要發揮其積極性、主動性，關注其國家訴求并增強其融入感。

最后，疫情給上合組織既帶來了風險也帶來了機遇。在后疫情時代，疫情在全球范圍內尚未得到有效控制，而且受疫情影響的經濟、社會發展也亟需重建。而在上合組織內部，以中國為代表的成功經驗，以及上合組織的經濟合作，如“一帶一路”等區域性項目，在國際領域經濟普遍低迷的情況下，也成為上合組織內部發展的機遇。但若想抓住這一機遇，上合組織有必要就疫情治理加強合作，特別是幫助疫情治理不力的國家走上常規性的發展軌道。

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〔責任編輯：侯慶?！?/p>