鑄牢中華民族共同體意識視閾下呼包鄂民族互嵌式治理機制研究

李 霞

(包頭師范學院 政治與法律學院，內蒙古 包頭 014030)

十八大以來，國內外形勢的發展變化使得民族工作的重要性日益凸顯。如何在堅持民族區域自治制度前提下更加有效地鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設成為做好民族工作的當務之急，而推進民族互嵌式治理是鑄牢中華民族共同體意識的重要抓手。統計顯示，居住在城市和散居地區的少數民族人口已超過少數民族總人口的1/3，少數民族流動人口已增長至3000多萬人[1]，各民族廣泛、深入的互嵌格局基本形成。

鑒于民族互嵌的現狀，2014年5月召開的中央政治局會議明確提出要推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境[2]，2014年9月習近平總書記在中央民族工作會議上強調要把城市民族工作的著力點放在社區，通過推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境，讓城市更好接納少數民族群眾，讓少數民族群眾更好融入城市[3]。從這兩次會議開始，構建“民族互嵌型社區”就以國家民族政策新變化的方式為大眾所知，因其極大地契合了邊疆民族地區基層政權建設的現實需要，從而很快成為邊疆民族地區創新社會治理的重要突破口。各地黨委政府以此為契機在實踐層面進行了一系列積極探索，取得了較為豐富的治理成果，政策和實踐層面的新變化也引起了理論界的廣泛關注，學界開始聚焦一種新的治理方式——民族互嵌式治理。

民族互嵌式治理，就是在“充分尊重各族群眾意愿的基礎上經由國家權力積極促成的通過在空間、生活、文化乃至精神等諸多方面有意識的互相嵌入和交融，從而達到各民族平等團結、和諧共處并對中華民族共同體形成高度認同的一種良治方式”[4]。作為我國成立最早的省級少數民族自治區，內蒙古自治區在推進民族事務治理現代化方面取得了不少引人矚目的成績。特別是作為內蒙古城市化率最高的呼和浩特、包頭和鄂爾多斯三市，近年來在推進民族互嵌方面做了許多可貴的探索和有益的嘗試，并形成了不少可復制的經驗。根據第七次全國人口普查結果，截至2020年11月1日零時，呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三市多民族互嵌格局較為突出，其常住人口民族結構見表1。

表1 呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市常住人口民族結構

一、呼包鄂民族互嵌式治理的實踐探索

呼包鄂三市民族互嵌式治理的實踐經驗主要有以下三個方面。

(一)建立健全工作機制，加強互嵌制度保障

呼包鄂三市以正在推進的民族團結進步創建工作為抓手，著力構建科學、高效的工作機制，為加強民族互嵌式治理提供堅實的制度保障。

作為“模范自治區”的政治和文化中心，呼和浩特市現在居住和生活著42個民族。民族團結是首府長治久安、人民安居樂業的基本前提，也是實現全面發展的可靠保障。為進一步促進民族交往交流交融，呼和浩特市著力建立有效工作機制，從制度層面為加強民族互嵌提供保障。首先，堅持黨的領導，強化組織保障。對貫徹落實中央民族工作會議精神和《內蒙古自治區促進民族團結進步條例》做出科學部署和周密安排。其次，健全宣教機制，強化思想根基。在全社會廣泛開展鑄牢中華民族共同體意識和黨的民族理論政策法規宣傳教育活動，引導各族干部群眾不斷增強對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同。最后，推進工作創新，夯實互嵌基礎。以社區為依托，致力于構建相互嵌入的社會結構和社區環境，促進各民族交往交流交融。

包頭市始終堅持黨委統一領導、黨政齊抓共管、全社會共同參與的原則，成立了民族團結進步創建工作領導小組，建立市、旗縣區、鄉鎮(街道、辦事處)、社區(村、嘎查)四級聯創體系，先后出臺《包頭市民族團結進步示范單位測評標準》《包頭市民族團結進步示范單位命名辦法》等一系列文件。與此同時，包頭市民委聯合民政局下發《關于在社會組織章程增加鑄牢中華民族共同體意識有關內容的通知》，將社團組織也納入民族團結進步創建工作和民族互嵌式治理中來，實現了全市民族團結進步創建工作全覆蓋。包頭市還在各社區設立了民族工作助理員，精心打造“紅石榴家園”，首批創建了30個“紅石榴家園”，并于2021年9月24日舉行了授牌儀式，建立起包括旗縣區、鄉鎮街道、嘎查村社區的民族工作“三級網絡”體系。所有這些工作都為推進民族互嵌式治理提供了暢通的渠道和有力的支撐。

鄂爾多斯市的主要舉措包括：首先，加強領導。成立創建全國民族團結進步示范區工作領導小組，形成黨委領導、各族群眾廣泛參與的工作格局。其次，制定配套方案。依據中央、自治區有關文件精神，出臺鄂爾多斯市創建全國民族團結進步示范區實施方案，為民族交往交流交融提供堅實的制度保障。最后，完善工作機制。具體措施包括建立區、街道(鎮)、社區民族團結進步工作三級網絡，設立民族工作聯絡員，組織基層黨組織、社會團體、離退休黨員干部和志愿者隊伍等參與民族團結進步創建工作，促進各民族群眾交流互動，為推進民族互嵌工作提供了有力的組織基礎。

(二)推廣國家通用語言文字，夯實文化互嵌基礎

語言互嵌是推進民族互嵌式治理的重要環節。近年來，呼包鄂三市采取各種有效措施，把推進語言互嵌作為夯實文化互嵌的重要抓手。

呼和浩特市為提升學生國家通用語言文字水平、營造濃厚的校園文化氛圍，開展了經典誦讀、漢字聽寫大賽、古詩詞大賽、普通話推廣周、主題班隊會等一系列主題教育活動，大力推廣和規范使用國家通用語言文字?？紤]到兒童階段學習語言的重要性，賽罕區蒙古族幼兒園在實踐和教研活動中不斷提高教師和幼兒使用國家通用語言的能力，通過動員會、集中培訓、推門聽課、演講比賽等活動，強化教師“講普通話、寫規范字”的意識；通過開展幼兒故事比賽、詩歌朗誦比賽、兒歌演唱比賽等活動提升幼兒使用國家通用語言的能力。

包頭市非常重視國家通用語言文字推廣基地建設，充分發揮基地引領示范作用。在教育部與國家語言文字工作委員會發布的2019年國家語言文字推廣基地名單中，包頭市少年宮因其在推進新時代語言文字事業發展和創新語言文字工作治理體系中特色鮮明、成果優異、示范性強而榜上有名，成為自治區首個國家語言文字推廣基地。2020年該基地申報的“民族地區學前幼兒及小學低齡段普通話教育及資源建設”國家級項目成功獲批，此項目以培養“能輔導學生、為學生解決問題”的教師為抓手，以提升農牧區及蒙語授課教師普通話表達能力為重點，通過系統開展各類語言文字活動，提高學前及小學低齡段學生對國家通用語言文字的應用能力，促進少年兒童語言能力發展。同時，通過“小手拉大手”活動將推廣普及國家通用語言文字的自覺性和積極性從學校傳導到每一個家庭，全面提升國家通用語言文字普及水平和質量，鑄牢中華民族共同體意識。

鄂爾多斯市截至2021年1月基本實現“國家通用語言文字基本普及”總目標，全市范圍內普通話基本普及，各族群眾之間基本實現無障礙交流，農村牧區國家通用語言文字普及程度顯著提高，國家通用語言文字教育體系實現各個學段全覆蓋。鄂爾多斯市教育體育局、語委辦公室于2021年印發了《全市中小學幼兒園國家通用語言文字能力提升方案(2021—2025年)》(以下簡稱《方案》)，《方案》要求加大國家通用語言文字推廣力度，弘揚以語言文字為載體的中華優秀文化。

(三)強化基層公共服務，積極推進社區互嵌

社區是民族互嵌的主要場域，是各民族群眾交往交流交融的重要渠道。通過強化社區公共服務功能，為各民族居民提供更加優質的公共服務，從而扎實推進社區互嵌就成為民族互嵌式治理的重要內容。

呼和浩特市把鑄牢中華民族共同體意識作為多民族社區的工作主線。為了讓各民族居民更好地融合，社區經常開展諸如鄰里節這樣的活動，真正把民族團結一家親理念融入居民的實際生活中。為了更加精細化、個性化地服務各族居民，社區通過鄰里溝通疏通機制來化解鄰里矛盾，建立和諧鄰里關系，促進各族居民提升團結意識。社區還會定期組織黨員、居民開展“鑄牢中華民族共同體意識”專題學習活動，進一步提升各民族群眾在思想上對“中華民族一家親”的認識。有些社區特意打造了民族團結文化墻、彩繪墻，通過展示中華民族優秀傳統文化元素，讓社區各族群眾不斷產生親切感與歸屬感。此外，許多社區每年定期舉辦各類紅色文化節并開展民族政策宣傳月、宣傳周等活動，以喜聞樂見的方式提升居民的中華民族共同體意識。

包頭市高度重視多民族社區的民族互嵌工作。多民族社區始終堅持以和諧社區建設為目標，緊緊圍繞“民族團結一家親，同心共筑中國夢”主題，多角度、全方位、多形式、多渠道開展民族團結進步宣傳教育活動；引導各族群眾交知心朋友，做和睦鄰居，建美好家園，讓民族團結進步創建走進社區居民的日常生活。一些社區還把黨的惠民政策、民族理論政策法規知識學習融入日常工作，通過各種方式深入淺出地為居民進行講解，動員居民積極參與到民族理論政策法規知識學習宣傳活動中，爭做民族團結好榜樣。社區也積極通過開展豐富多彩的民族藝術活動，強化睦鄰和諧文化建設，引導各民族群眾在互動中加深了解，推進構建各民族互嵌式的社區環境，努力滿足各民族居民辦事議事、健康娛樂、便民利民等多種需求。

鄂爾多斯市在社區建立了基層綜合治理中心，推行網格化服務管理，全部社區均建立了完善的民族領域矛盾糾紛協調處理機制。一些多民族社區為了促進民族互嵌，探索建立了“每周一個電話，每月一次上門、每季一項服務”的社區民族工作服務承諾制度和維權幫困制度，實行社區與各族群眾定期學習、定向聯誼制度。在做好日常工作的同時，康巴什園丁社區還通過各種活動積極宣傳民族團結的重要性，形成了社區不同民族鄰里之間相互守望、互敬互愛的良好氛圍。

二、呼包鄂民族互嵌式治理實踐探索中存在的不足

盡管呼包鄂三市在民族互嵌式治理方面取得了不少引人矚目的成績，但也存在一些需要改進的地方。

(一)對民族互嵌式治理的理解不夠全面深入，推進力度不夠

呼包鄂三市目前還是把互嵌的重點放在社區，而對學校、工作場所和公共文化等場域的互嵌關注不夠，這很大程度上是因為對頂層設計的認識不夠全面深入。盡管中央在提出民族互嵌的初期確實是把重點放在社區，即“推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社區環境”，但是在2021年8月召開的中央民族工作會議上，習近平總書記進一步明確指出：“促進各民族交往交流交融，要完善政策舉措，營造環境氛圍，逐步實現各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入”[5]。這為推進民族互嵌提供了清晰權威的政策依據和行動指南。社區當然是民族互嵌的重點場域，但社區互嵌并不能覆蓋民族互嵌的全部內容，如果把互嵌行為僅僅局限在社區層面，就可能使民族互嵌喪失真正的功能和意義。因此，應該把民族互嵌式治理從社區互嵌進一步拓展到空間、文化、經濟、社會、心理等全方位、各領域。

另外，現有民族互嵌式治理的推進力度仍顯不足。有人認為呼包鄂三市少數民族人口較少，民族互嵌的意義不大，不屬于民族工作的重點，僅僅滿足于完成中央和上級布置的任務就可以了，從而對這項工作缺乏足夠的熱情，不能充分調動主動性，發揮創造性。這種認識上的誤區易在政策制定和實踐操作層面造成一定程度的干擾，從而對民族互嵌工作的推進產生消極影響。實際上，恰恰是目前呼包鄂三市的民族構成和分布情況，才使得民族互嵌式治理的推進具有更為有利的環境和條件，阻力更小，效果也更明顯。在呼包鄂三市大力推進民族互嵌式治理，不僅有助于鞏固社會和諧穩定的良好局面，而且對促進各民族交往交流交融、鑄牢中華民族共同體意識，也將提供有力支撐。

(二)制度建設和機制保障不足

雖然呼包鄂三市在民族互嵌式治理的體制機制建構方面做了不少努力，但在很大程度上是依托正在推進的民族團結進步創建工作，并沒有把民族互嵌作為一項具有獨立性的重要工作建章立制，許多時候是作為民族工作的輔助性部分來推動，在制度建構方面呈現碎片化狀態，并未有長遠和完整的設計與規劃。這使得實踐中往往由于缺乏政策和制度依據，造成推動力度不足，推行措施缺乏統籌規劃，從而制約了其正面效應的發揮。比如在文化互嵌方面，對國家通用語言文字的推廣普及和對少數民族語言文字的保護缺乏統籌考慮，未能形成合力?！盎デ丁笔请p向的，缺乏對國家通用語言文字推廣重要性的認識和忽視對少數民族語言文化的保護都會不利于民族交往交流交融的深入，同時也使鑄牢中華民族共同體意識的目標要求無所依托。另外，在針對基層弱勢群體提供公共救助和公共福利時，過于強調和限定在特定民族范圍內，造成了由于民族不同而享受到不同的公共福利，客觀上凸顯出民族差異，不利于民族團結和交融。即使考慮到各民族發展起點等因素的差異，也應該嚴格限定差異化權利的范圍和程度，避免產生事與愿違的政策效果。因此，制度機制的建構和政策的出臺仍然必須從有利于民族團結和交往交流交融的角度出發，強調長期效應，避免短期行為。同時，由于政策的穩定性弱于科學的制度機制，單純依靠政策的調整而不是致力于制度建構和機制設置，這種狀況遠遠不能滿足民族互嵌式治理的現實需要，無論是文化互嵌和社區互嵌，還是社會互嵌與空間互嵌，仍然存在著嚴重的制度供給不足問題，還有很大提升空間。

(三)呼包鄂之間缺乏統籌規劃和協調推進

呼包鄂三市作為內蒙古最發達地區，經濟總量占到內蒙古經濟總量二分之一以上，人口超過內蒙古人口總數的三分之一。鑒于三市在內蒙古整體發展中的核心地位，“呼包鄂協同發展”的構想日漸成型。2016年，內蒙古自治區黨委、政府印發了《呼包鄂協同發展規劃綱要(2016—2020年)》，明確了呼包鄂協同發展的總體目標、重點任務和保障措施；2018年2月，國務院批復《呼包鄂榆城市群規劃》，標志著呼包鄂協同發展正式上升為國家戰略；《2019年內蒙古自治區政府工作報告》明確提出“推動呼包鄂及烏蘭察布協同發展”戰略。社會治理的協同發展是呼包鄂三市協同發展的重要內容，而民族事務治理是民族地區社會治理的關鍵環節，但由于目前社會治理和民族事務治理仍然是按照現行行政區劃由各市各自處理，在人員跨地域流動日益頻繁的背景下，三市在相關治理政策和制度機制方面仍然各自為政，缺乏統籌規劃和協調推進，缺乏順暢高效的溝通方式和渠道，已形成的治理經驗也無法適時交流和共享。統籌協同機制的缺失和政策的不同步不可避免地會造成治理漏洞，增加摩擦成本，長此以往必將對三市在經濟社會等各方面的協同發展產生消極影響。

三、呼包鄂推進民族互嵌式治理的基本路徑

2021年召開的中央民族工作會議提出鑄牢中華民族共同體意識、推進民族事務治理體系和治理能力現代化。而推進民族互嵌式治理是鑄牢中華民族共同體意識、實現民族事務治理現代化的重要途徑。從呼包鄂三市民族互嵌式治理的現狀出發，可以從以下幾個方面推進。

(一)建立健全民族互嵌式治理相關制度，形成工作合力

處理民族差異的最好途徑，是在正視并承認差異及其價值的基礎上，探尋包容差異和協調差異集團利益關系的有效途徑，將差異轉變為拓展制度包容性和靈活性的契機和資源[6]。

首先，要充分認識民族互嵌式治理的重要意義，統一思想，達成共識。要按照“黨政引領、多方參與、服務為主”的方針，整合各方力量，逐步完善民族互嵌式治理的領導和工作機制，形成由黨委政府牽頭，民族、公安、民政、人社、司法、教育等部門齊抓共管、共同參與的治理模式和領導有力、組織有效、權責明確、運轉高效的工作機制。把民族互嵌工作納入社會治理日常工作中，明確主責領導和具體工作人員。要借助網格辦、公共信息平臺以及基層治理網絡，摸清現有民族互嵌現狀(包括分布、互嵌比例、民族成分、從業結構、家庭情況)。同時要加強調查研究，分析在新形勢下少數民族流動人口的發展趨勢，分析他們在生產、生活過程中會遇到哪些問題，建立相關部門解決問題的溝通協調機制。

其次，建構黨委領導下多元協同的民族互嵌式社區治理模式。促進街道辦、居委會、業主委員會、物業公司、各類社會組織、義工組織等組成多元協同治理架構，構建多點支撐的社會支持模式。社區黨組織作為民族互嵌式社區治理的核心行動者，在民族互嵌式社區治理中要充分發揮其組織、引導、協調、激勵等作用；民族互嵌式社區治理還需要各類高素質人才的人力支持，包括經濟、政治、文化等各類社會精英合力推動社區互嵌，因此要挖掘和培養社區治理人才。在民族互嵌式社區治理過程中，只有政府、社會、社區、居民共同參與治理公共事務，才能發揮各主體資源互補、力量整合的優勢，滿足各族群眾利益需求，實現民族團結、社區和諧，進一步發揮民族互嵌社區在促進民族團結中的積極作用。

最后，推進民族互嵌式治理需要加強法治建設?！扒度胧街卫怼钡暮诵氖前凑諊医y一的法治體系保障各民族公民的合法權益[7]。目前，呼包鄂三市雖然也出臺了一些有關民族事務治理的地方性法規、規章和規范性文件，但尚未制定針對民族互嵌的專門性法規文件，因此需要加強立法，盡快建立一個相對完備的民族互嵌式治理的法治規范體系，同時注意借鑒其他地區在民族互嵌式治理方面的成功經驗，最終制定符合三市民族互嵌式治理的地方規章制度，使得各職能部門在治理活動中能夠有法可依，有章可循。

(二)構建各族群眾一體化公共服務體系，夯實民族互嵌式治理的現實基礎

一要在政府主導下，全面構建公共服務體系，為各族群眾提供一體化公共服務，及時有效地解決各族群眾在就業、教育、醫療及其他社會生活方面的困難和問題，增強其融入城市的能力，使優質的公共服務成為宣傳教育、依法治理、表達訴求、加強認同和加強互嵌的重要途徑。因此，民族互嵌式治理的推進不僅要強化治理特性，也要進一步完善社會保障和社會服務功能。健全和完善的社會保障制度是各族群眾公平合理地共享社會資源、獲得社會機會的基本保障，發揮民族互嵌式社區鑄牢中華民族共同體意識的功用，需要社區內部服務和社會保障服務的共同支持[8]。

二要充分利用呼包鄂三市高校資源，尤其是呼和浩特和包頭兩市，高等院校較為集中，多民族互嵌社區可以與當地高校積極合作，定期派社區工作人員到高校學習公共管理、社會工作和民族工作等專業知識，高校師生也可利用寒暑假和實習時間進入社區開展實踐活動和志愿服務，為建設民族互嵌式社區貢獻力量。

三要豐富社區文化活動，為各民族居民提供一個交流溝通的平臺。各族群眾在社區文化活動中展現自我風采的同時，也有效地展示和傳播了本族文化和風俗，使各族文化能夠進行深層次、多維度的互動交流，并能夠進一步交融形成獨具特色的多民族社區文化。這種公共文化資源的形成有賴于各族群眾的主動參與和積極促成，由此激發的認同感和歸屬感將形成較為豐富和深厚的社區社會文化資本，為推進民族互嵌式治理、鑄牢中華民族共同體意識打下堅實的文化和心理基礎。

(三)建立呼包鄂三市統籌協調機制，推進民族互嵌式治理協同發展

呼包鄂三市的協同發展過程離不開內蒙古自治區黨委和政府的統籌規劃與積極推進，有了上級黨委政府的大力支持和頂層設計，呼包鄂政府間的跨地區協作才能得以有效推進并取得實質性進展。2021年內蒙古自治區人民政府發布《呼包鄂烏“十四五”一體化發展規劃》，其中特別提到要“建設社會治理共同體”。而民族互嵌式治理是民族地區建設社會治理共同體、推進社會治理和民族事務治理現代化的重要途徑，只有三市各民族群眾在空間、文化、生活及精神等諸多方面形成你中有我、我中有你的緊密互嵌關系，社會治理共同體才能真正建構起來，三市協同發展的短板才能補齊。隨著一體化程度的加深，呼包鄂之間人員往來日益頻繁，不同民族群眾跨市流動、就業、居住成為常態。同時，呼包鄂三市在民族互嵌治理方面各有特色，分別進行了有益的探索和嘗試，也形成和積累了不少成功的、可供復制和推廣的寶貴經驗，因此，在民族互嵌式治理方面要建立三市信息共享、成果互鑒、政策同步、制度一體的協同模式，在出臺地區民族政策、推進鑄牢中華民族共同體意識具體舉措方面及時互通信息，彼此學習互鑒。通過改革創新打破呼包鄂三市地域分割和行政壁壘，利用呼包鄂各自多民族、多地區、多文化集聚的優勢，努力挖掘、整理、宣傳各民族交往交流交融的歷史事實，有效打造文化交流平臺，鑄牢中華民族共同體意識。

另外，要以國家通用語言文字推廣為契機，把語言互嵌放到重要位置。對于一個多民族國家而言，缺乏一種全民通用的語言文字就無形中給各民族之間的交往交流交融設置了一道難以逾越的障礙。國家通用語言文字的使用能最大限度地降低各族群眾之間的交流成本，并且通用的語言文字也會培育出共同的情感和文化，從而在各民族之間起到情感融合和文化交流的橋梁和紐帶作用，這對鑄牢中華民族共同體意識至關重要。因此，在國家通用語言文字推廣方面，呼包鄂三市也有必要分享資源，同頻共振，互鑒互幫，從而達到事半功倍的效果。

總之，呼包鄂三市跨地區協作的創新實踐探索過程中，可以學習借鑒國內已有的區域協作成功模式，但要避免簡單復制，應從呼包鄂三市實際情況出發，實事求是，構建高效率的組織協調機制與合作平臺，努力探索出一條符合呼包鄂民族互嵌式治理客觀情況的發展道路。