在更高起點上建設數字政府

文/《經濟》雜志、經濟網記者 譚 冉

數字政府已被視為高質量的“信息技術革命的產物”，是工業時代的傳統政府向信息時代新的政府形態的演變。

“跑一圈好話說盡，用一網事事通辦”，兩個時期的真實寫照，講述了我國政府建設銳意進取的發展歷程。

回首過往，一趟趟要跑的部門，一摞摞要填的表格，一個個要排的窗口，一枚枚要蓋的印章，給多少人留下“辦事難”的刻板印象；經常打不通的市政熱線，難以收到回復的市長郵箱，百轉千回卻無人問津的“人機互動”，又給多少政府部門貼上“辦事繁”的固有標簽……

而今，打開國家政府服務平臺小程序，醫保社保、老年人辦事服務、公積金賬戶信息、全國互聯網賬號“一證通查”等功能服務應有盡有，民眾足不出戶，動動手指就能享受高質量的政務服務。

這僅僅是數字政府建設中，政務服務的些許縮影。

黨的十八大以來，黨中央高度重視數字中國建設。黨的十九大報告中明確提出要建設數字中國的戰略目標，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》更是作出“加快數字化發展，建設數字中國”的安排部署。今年6 月，國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確提出，要“將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升”，進一步強調了政府要為民眾帶來更為實在、有效的服務，從而增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。數字政府作為數字中國建設的重要組成部分，建設創新、協同、多元、高效的數字政府已成為推動國家治理體系和治理能力現代化建設的有力支撐。

概念演進 承優啟新

初聞數字政府，可能很多人無法準確分辨其與電子政務的異同。事實上，在上世紀90 年代，外國文獻就已經出現電子政務和數字政府的概念，我國也在90 年代末提到電子政務和數字政府，那么，幾乎是同一時期誕生的兩個概念，究竟是一脈相承，還是殊途同歸？

“從學術研究角度來看，電子政務與數字政府并無太大差別，但從實際建設和公共政策的設計來看，兩者存在一些變化?！北本┐髮W政府管理學院副院長、公共政策研究中心主任黃璜在接受《經濟》雜志、經濟網記者采訪時表示，電子政務的定位是利用技術手段促進政府體制機制改革，更側重于業務流程電子化，并且開始運用技術解決一些具體的業務問題，在信息化剛剛普及之時，更容易實現。而數字政府，既包含了以往電子政務的內容，又外延了新的特征，更注重對數據本身價值的挖掘，實現了從“用數據治理”到“對數據治理”，從“技術賦能”到“智力賦能”的跨越。所以，數字政府定位更高。

“我國在電子政務階段，針對智能系統、信息系統的建設已取得顯著成效，比如率先在稅務、海關、公安、審計、金融等領域搭建先進的電子化平臺和信息化系統，為數字政府的發展奠定了良好的基礎?！秉S璜認為，電子政務和數字政府是政府從電子化、流程化，到智能化、自主化模式的轉變，是從單一部門改造向多部門協調互通方式的轉變，也是從過去自動計算變成自主計算的創新，而這種改變帶來了其應用范圍的擴充和職能的轉變，促使數字政府平臺支撐能力得到新的提升。

廣東數字政府研究院院長余坦表示，我國自1993 年啟動“三金工程”以來，歷經了電子政務、互聯網+政務服務、數字政府三大階段。目前，正從早期側重“單點突破、工具主義”導向的電子政務，向“整體集成、系統治理”導向的數字政府建設階段發展。

時至今日，數字政府已被視為高質量的“數字技術革命的產物”，是工業時代的傳統政府向信息時代新的政府形態的演變。政府事務在數字化、網絡化的環境下可以靈活地支持跨部門合作，同時基于安全的數據開放和數據驅動，快速準確地作出決策，通過數字化思維、戰略、資源、工具和規則，治理社會空間，提供優質政府服務，從而增強公眾服務滿意度。如此看來，數字政府在對電子政務一脈相承的基礎上，又做到了承優啟新。

務實夯基 恰逢其時

數字政府發展至今，離不開新型基礎設施建設的全面鋪設。2018 年至今，歷年中央經濟工作會議都提出要加快5G 網絡、 數據中心、信息網絡等新型基礎設施建設，加強戰略性、網絡型基礎設施建設進度。尤其近幾年，5G、工業互聯網、人工智能、物聯網、數據中心等建設不斷實現突破，技術先進、功能強大的新型基礎設施局面逐漸形成。

與此同時，網絡基礎設施和工業互聯網的普及也為數字政府打下了堅實的基礎。眾所周知，我國已建成全球最大的窄帶物聯網網絡，今年7 月工信部發布《2022 年上半年通信業經濟運行情況》，報告稱，截至今年6 月，三家基礎電信企業發展蜂窩物聯網終端用戶已達16.4 億戶，并且我國在公共安全、能源資源、智慧市政等領域涌現出一批可推廣的物聯網行業解決方案。此外，國家、省、企業三級聯動的工業互聯網安全監測與態勢感知平臺持續建設，在降成本、優質量、提效率等方面效果顯著。

平臺技術應用也在夯實數字政府發展底座。中國信息通信研究院等發布的《數字政府行業趨勢洞察報告（2022 年）》顯示，作為資源整合共享、業務系統開發和部署的底座，政務云未來仍將保持穩定增長態勢。從市場規模來看，2021 年我國政務云市場規模達802.6億元，預計2023 年市場規模將達到1203.9 億元。數字政府進入到以深化應用和政府治理為導向的新階段，數字政府產業重點圍繞政務云、智慧中臺、行業應用、城市大腦等核心領域開展。

從市場的強烈呼應聲中更容易看出數字政府建設擁有強大的“科技智囊團”。據了解，在數字政府建設初期，很多企業率先布局，積極搶抓數字經濟發展新機遇，以新基建賦能高質量發展，立足于改善民生和創新社會治理，大力研發核心技術，為政府提供更加便捷高效的監管服務及民生服務，力促政府數字化轉型。

“全社會范圍的數字化轉型為數字政府高質量發展提供了需求側動力；數字技術革新迭代和數字經濟快速發展，為數字政府建設提供了供給側動力；有效融合頂層設計與地方創新兩種政府治理現代化的路徑，為數字政府建設提供了內生動力源，這是現階段數字政府創新型發展的三大前提基礎?！?清華大學社會科學學院副院長、數據治理研究中心執行主任孟天廣總結道。

各地發力 碩果累累

近年來在數字政府建設方面，各地進展迅速。據統計，像北京的首都之窗“一網通查”、上海的大數據聯合創新實驗室、浙江的區塊鏈電子票據平臺等新平臺、新模式樓起平地，遍地開花。發展至今，很多地區結合自身特色優勢，在某些領域率先布局，取得了階段性的成果。

在江蘇南通，數字政府建設起步早，發展名列前茅。為讓機制更加完善，南通先后組建大數據管理局、成立市域治理現代化指揮中心、融合三級聯動指揮體系，分三步走實現向基層放權賦能，逐步形成“大數據+指揮中心+綜合執法隊伍”體制機制。同時，構建“五庫合一”政務數據共享交換平臺和全省首家“政務+公安”大數據雙網雙中心。此外，市縣鎮三級全部成立“雙組長”區域治理現代化建設領導小組，采用“指揮中心+進駐部門”運行機制，實現跨部門、跨層級協同，有效破解基層執法難題。

在甘肅白銀，西北內陸工業重地，傳統企業林立。為進一步提質增效，營造良好營商環境，該市率先在稅務系統發力。平川區稅務局黨委書記、局長張玉成在接受《經濟》雜志、經濟網記者采訪時表示，平川區稅務部門不斷強化“數字稅務”的深層次應用，加大與地方政府部門數據共享力度，健全稅收征管協作機制，實現與自然資源局、民政局、人社局等多個部門數據共享，獲取不動產、土地、婚姻登記等外部信息，前期的數據延伸為后續的高效服務打下堅實基礎。 此外，流程集成和人員集成，也壓縮了辦理時限，讓納稅人切實體會到“一次辦結”“一次辦好”的快捷和便利。張玉成介紹，目前他們正在緊跟國家稅務總局發票電子化改革，把講求效率作為檢驗工作的重要標準之一。

在能源大省山西，政府對煤炭企業的監管已從過去的實地考察升級為如今的數據監控，從后知后覺到主動研判，智能化的系統聯動時刻為煤炭生產企業敲響安全的警鐘，大大提升了煤炭開采的安全系數。山西省左云縣帽帽山煤礦信息中心副主任鄧芬峰告訴《經濟》雜志、經濟網記者，帽帽山煤礦于2021年大力建設智慧礦山，同時也積極推進與政府相關部門的聯網互通，真正做到了“一網監管”。政府通過煤礦終端設備直接傳回的數據對煤礦生產和安全進行實時監控，例如，煤礦人員定位系統能夠通過挖掘井下人員數據特征與人員曲線規律，建立各類人員大數據分析模型，從人員數據中輔助政府遠程監管監察。此外，政府也可以通過電子封條和環保門禁等智能系統提前防范重大風險，及時制定相應決策。

在廣東，省市級數字政府建設成果向基層下沉，實現了互通共享。例如，推進“粵省事”“粵商通”與農村基層網格化治理系統的整合，推進網格服務管理標準化建設，建立一體化的信息系統和綜合指揮平臺，提升村級綜合服務信息化水平。搭建“互聯網+黨建”“互聯網+公共法律服務”平臺，推動黨務、村務、財務網上公開，暢通社情民意，推進村委會規范化建設，加快推進實施農村“雪亮工程”，深化平安鄉村建設。

數字化的最終目的是為了讓人民充分享受數字紅利，黑龍江省依安縣就十分注重基層干部隊伍的數字履職能力建設?？h委組織部工作人員周爽告訴《經濟》雜志、經濟網記者，為確保數字政府建設工作順利開展，依安縣分批加強鎮村兩級業務人員的技術培訓，提高數字化業務水平，并強化“以人民為中心”的建設理念，把百姓滿意的服務作為技術加持和制度設立的目標。此外，他們在評價和意見反饋系統中重點發力，完善智慧依安“萬人評”評價系統，無論線上線下，老百姓都能對辦事人員的“工作質量”“服務態度”“辦事效率”“廉潔自律”等方面進行滿意度打分，并利用“萬人評”系統，充分暢通與群眾的聯系渠道，積極回復群眾咨詢、投訴和舉報問題，保持干部隊伍的清正廉潔。

從頂層設計到制度完善，從平臺支撐到數據共享，各地正在通過持續增強數字政府的效能，激發當地經濟發展活力，積極釋放紅利造福一方百姓。

直面問題 補偏救弊

新事物總會不可避免地出現新問題。個別地方健康碼管理不當引發輿論熱議，使當地政府數字化治理能力受到質疑。無獨有偶，疫情暴發以來，多地群眾論壇都曾出現“異地健康碼不認”“異地電子核酸報告失靈”等輿論，數據信息的互認對等問題也再次被推上風口浪尖。

就此，中國人民大學公共管理學院教授、國家發展與戰略研究院研究員馬亮表示，這緣于一些主政者對于數字技術的認知出現了偏差?！氨緫撟鳛榘l展手段的數字技術，正在逐漸成為各地的發展目標，我們要清楚地明白，政府數字化發展的最終目的是完善政府職能，更好服務社會和人民，而絕不是為了技術而技術?！?/p>

目前，各地政府在推動數字技術賦能公共事務處理過程中，也存在目標和手段認知錯位的問題，導致數字技術沒有完全服務于政府職能轉變、組織結構重組、部門規模瘦身和服務導向強化，反而與深化“放管服”改革轉變政府職能目標背道而馳。

對于異地健康碼不認問題，馬亮告訴《經濟》雜志、經濟網記者，健康碼信息互認，在技術上完全沒問題，但各地仍顧慮健康碼信息存在防疫風險，因此將其他地區的健康碼信息拒之門外，阻礙正常流通?！爱敂底旨夹g的引入并沒有帶來政府管理服務制度的轉變，反而服務于政府的思維慣性和管理窠臼，就可能反客為主，使技術邏輯凌駕于制度邏輯，進而導致‘技術至上’主義，逐步偏離數字政府建設的初心本意?！瘪R亮這樣解釋。

“數字政府建設同主要領導的觀念意識、政府財力支持和政策保障、具體執行部門的政策執行力、互聯網企業的參與模式等因素有關，而這些因素在各地區、各部門、各層級的情況差異較大，使數字政府建設不均衡不充分發展較為明顯?！瘪R亮表示，要進一步加強數字政府建設的頂層設計和全國統籌，在加速推進數字政府建設的同時，逐步縮小各地區、各部門的差距，實現數字政府的齊頭并進。日前出臺的《指導意見》也提出，數字政府建設要堅持整體協同，加強試點示范，實現“國家統籌、一地創新、各地復用”，為破解差異問題提供有力的支撐。

有的放矢 釜底抽薪

《指導意見》提出，到2025 年，數字政府體系框架基本形成，政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化取得重要進展；到2035年，與國家治理體系和治理能力現代化相適應的數字政府體系框架更加成熟完備，整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字政府基本建成。那么，數字政府建設如何更好發力呢？

立足當前，干部隊伍數字能力建設要與政府數字化發展齊頭并進，共同在探索中“摸爬滾打”。因此，努力提升行政履職能力，培育干部隊伍數字思維、數字技能和數字素養，提高領導干部的數字治理能力就顯得尤為重要。

“只有領導干部具備數字思維，掌握數字技能，養成數字素養，才能使數字政府建設加速推進并發揮應有的作用?！瘪R亮告訴《經濟》雜志、經濟網記者，培育干部數字能力有效的方法是在具體場景下實戰演練，不能紙上談兵。此外，也應該順應數字政府發展過程中的統籌協調、資源共享的趨勢，主動發揮跨部門學習的作用，他舉例浙江省等一些地區，打通政企旋轉門，讓政府領導干部到企業掛職，企業管理人員到政府借調，實現政企人員輪崗流動，換崗競學，從而保持高水準的數字化水平。此外，在鄉村振興領域，一些企業推出數字鄉村特派員，為人才匱乏地區輸送數字化人才，幫助村鎮級政府建立起常態化的數字素養培育機制。

余坦也提到，目前廣東省已經將數字政府課程納入公務員教育培訓體系，每年定期對參加黨校學習的領導干部進行數字化相關知識培訓。他認為，各地都應該把提高領導干部數字治理能力作為各級黨校（行政學院）的重要教學培訓內容。

立足未來，“全國上下一張網”的新格局已成為數字政府在未來發展的應有之義。孟天廣認為，未來建設數字政府可以從以下六方面著手：

第一，加強統一協調的領導體系。積極構建黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的政府治理體系，將我國的制度優勢置于數字政府建設全過程，進一步明確數字政府的建設目標、運作模式和部門權責，形成橫縱貫通的業務協作聯動機制。

第二，構建協同互通的分層治理體系?；谥卫砉δ?、治理資源和治理工具的層級差異，省域、市域和基層除了要建設符合本地層級和地方實際的數字政府外，還應加強跨層級協同聯動，在不同層級之間形成合力，構建縱向治理分層體系，形成戰略型、樞紐型、回應型數字政府。

第三，建立健全數據治理的規則體系。充分了解利用數據的治理價值，推動各類數據安全共享，制定相關法律法規，明確數據權屬，規范各主體在采集、匯聚、分析和運用數據過程中的行為。建立數據共享開放制度，制定數據溯源等管理環節的配套政策，健全數據共享目錄和標準規范，打造科學、合理的數據共享平臺。

第四，構建協同高效的履職能力體系。將新技術用于重塑政府運行模式，彌補科層制政府體系因條塊和職能分割存在的治理縫隙，打破各部門和各層級之間的治理藩籬，填補政府內部治理漏洞。

第五，打造公平普惠的服務體系。貫徹“以人民為中心”的數字政府建設理念，不斷探索新的應用場景，在豐富數字政務服務事項的基礎上，切實解決政務服務辦事程序繁瑣、技術操作不便、部門協作困難、人性化不足等問題，提升群眾辦事的便捷度和滿意度。

第六，構建包容協同的數字治理生態體系。從治理論和生態論理解數字化轉型，構建政企社協同共治的生態伙伴關系，開發和利用多樣化治理資源，搭建包容性和協同性的治理結構，促成多元主體共建共享新局面。

站在歷史新起點，各地建設成效有佳，央地協調統一的現代化數字政府勢必要向全國人民交出一份整體協同、流通有暢、普惠高效的新答卷！