牽住數據治理“牛鼻子”

文/中央財經大學中國互聯網經濟研究院副院長 歐陽日輝

■歐陽日輝，現任中央財經大學中國互聯網經濟研究院副院長、首都互聯網經濟發展研究基地副主任、清華大學電子商務交易技術國家工程實驗室互聯網經濟與金融研究中心主任、桂林旅游學院數字經濟研究院院長。主要研究領域：數字經濟、數字金融、數字商務。參與起草商務部、中央網信辦、國家發展和改革委員會等《“十三五”電子商務發展規劃》《“十四五”電子商務發展規劃》。

歐陽日輝

數據匯聚融合、共享開放、有序流動和開發利用，數據標準的建立、質量管理、數據安全和數據共享服務，是數字政府建設中的關鍵問題和核心問題。建設數字政府必須堅持數據賦能，抓住“數據治理”牛鼻子，綜合運用好制度和技術工具，技術創新和制度創新雙輪驅動，在保障數據安全的前提下，構建開放共享的數據資源體系，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。近期發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）明確提出，建立健全數據治理制度和標準體系，統籌推進數據融合，到2025年基本形成政府數據資源治理框架體系。

建設數字政府的關鍵要素是數據

“數字政府”的最初形態是電子政務。與電子政務通過信息化手段提供電子化服務相比，數字政府運用數字技術能夠提升公共政策的有效性，提高公共服務的質量，構建政府、市場和社會協同的多元主體共治格局。所以，在數字化發展大背景下，“數字政府”是依托數字技術和數字平臺，以政府數據治理推動政府管理、社會治理和公共服務模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。

數字政府是平臺型政府，通過數字平臺連接公共服務，以數據共享推動政務公開，以信息互通提高政務質量，數字技術和數據要素雙輪驅動政府治理流程再造和模式優化。數字政府實現數據多跑路、百姓少跑腿，必須統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務水平。全面提升數字政府集約化建設水平的前提是加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用，促進數據依法有序流動，充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用。

數據要素成為建設數字政府的關鍵要素。在數字政府建設的初期，數字技術發揮了重要作用，依托互聯網、云計算、大數據、物聯網、人工智能、移動終端構建了云網端新一代基礎設施，優化升級了各政府部門建立的機房、網絡、物理服務器等獨立的基礎設施。高速泛在、天地一體、云網融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數字信息基礎設施，推動數字政府建設向縱深發展。數字政府將側重對數據要素本身的系統化治理與利用，主要有四個變化：一是強調政務數據開放共享和業務協同，促進公共數據、企業數據、社會數據的融合互通和深度利用；二是數據成為資產，需要對政務數據進行從采集、存儲、傳輸、訪問、應用、銷毀、公開的全生命周期管理，政務數據管理成為政府的重要工作；三是數據應用的要求不斷提高，數據需在跨層級、跨部門間共享應用，打破“條塊分割、煙囪林立”的局面，強調數據利用的個性化、精準化和敏捷化；四是對數據安全提出了更高的要求，加大個人信息保護力度，切實保障國家數據安全。

從數據要素的角度而言，數字政府是精準計算、綜合利用和高效配置公共數據、企業數據和社會數據，應用于政府決策、政務管理、公共服務、社會治理、經濟社會發展等領域，構建的數字化、智能化的政府運行新形態。目前，在中央政府的指導和推動下，各地政府正在積極探索運用數據要素建設城市數字大腦，以問題和需求為導向，讓沉淀的數據醒過來、用起來、跑起來，優化線上線下結合的業務流程，全力建設打造服務更優、監管更到位、決策更科學的服務型政府。

數據治理的關鍵是建立健全政務數據制度體系

數據治理的最終目標是提升數據的價值。在數字政府建設中，政府數據治理是對包括公共數據在內的全社會的數據互通、管理使用的全生命周期進行管理的制度。政府數據治理是一個復雜的治理體系，主要有數據抓取、數據篩選與存儲、數據流通、數據分析與挖掘四個環節，包括三個方面：一是“對數據的治理”，即將數據要素作為對象開展的治理活動，大體上包含了數據采集、數據存儲、制定標準、處理加工、對外服務的過程；二是“運用數字技術進行治理”，即運用數字與智能技術進行數據分析，大數據嵌入公共政策領域，使政府治理與決策更加精細化、科學化，提升政府治理能力；三是“對數字融合空間進行治理”，即建立數據開放共享平臺，大數據嵌入到城市治理、環境治理、精準扶貧等多個政府治理領域，優化公共服務流程、簡化公共服務步驟、提升公共服務質量。

政府數據治理的三個方面四個環節，需要建立數據治理制度。中央深改委審議通過的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，主要目標是通過構建數據基礎制度，統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，規范數據要素的獲取、加工、流通、利用以及收益分配等行為，促進數據高效流通使用，更好釋放數據要素潛能，最終實現數據要素的市場化配置效率的提升。政府數據治理制度是數據基礎制度的重要組成部分，主要包括四個方面：

一是建立健全數據共享制度，促進公共數據跨部門、跨區域、跨行業的安全高效共享。近年來，經過各方面共同努力，各級政府業務信息系統建設和應用成效顯著，數據共享和開發利用取得積極進展。數據共享是政府數據治理的前提和基礎，當前公共數據仍面臨橫向之間、縱向之間、橫縱之間的共享和整合障礙?！兑庖姟诽岢?，推動監管數據和行政執法信息歸集共享和有效利用，建設分類分級、集中統一、共享共用、動態更新的政策文件庫。推進數據開發利用、系統整合共享、共性辦公應用、關鍵政務應用等標準制定，持續完善已有關鍵標準，推動構建多維標準規范體系。實現政府信息系統與黨委、人大、政協、法院、檢察院等信息系統互聯互通和數據按需共享。有序推進國務院部門垂直管理業務系統與地方數據平臺、業務系統數據雙向共享。以應用場景為牽引，建立健全政務數據供需對接機制，推動數據精準高效共享，大力提升數據共享的實效性。推進社會數據“統采共用”，實現數據跨地區、跨部門、跨層級共享共用。推進地理信息協同共享，提升公共服務能力，更好發揮地理信息的基礎性支撐作用。

二是建立健全數據管理制度，促進數據流通利用?！兑庖姟诽岢?，強化政府部門數據管理職責，明確數據歸集、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔等責任，形成推動數據開放共享的高效運行機制。加強對政務數據、公共數據和社會數據的統籌管理，全面提升數據共享服務、資源匯聚、安全保障等一體化水平。加強數據治理和全生命周期質量管理，確保政務數據真實、準確、完整。優化完善各類基礎數據庫、業務資源數據庫和相關專題庫，加快構建標準統一、布局合理、管理協同、安全可靠的全國一體化政務大數據體系。建立健全數據質量管理機制，完善數據治理標準規范，制定數據分類分級標準，提升數據治理水平和管理能力。

三是建立健全數據有序開發利用制度，推進公共數據、社會數據融合應用，促進公共數據作為數據要素進入數字經濟各行各業的生產活動。數字經濟發展對公共數據開放的需求日益增大，要將儲存了大量個人信息、公共安全信息的公共數據進行開放，需要對數據的權屬、數據隱私、數據保護和數據安全做出更為明確的制度規定?！兑庖姟诽岢?，編制公共數據開放目錄及相關責任清單，構建統一規范、互聯互通、安全可控的國家公共數據開放平臺，分類分級開放公共數據，有序推動公共數據資源開發利用，提升各行業各領域運用公共數據推動經濟社會發展的能力。推進社會數據“統采共用”，實現數據跨地區、跨部門、跨層級共享共用，提升數據資源使用效益。

四是建立健全數據安全制度，確保各類數據和個人信息安全?！兑庖姟诽岢?，建立健全數據分類分級保護、風險評估、檢測認證等制度，加強數據全生命周期安全管理和技術防護。加大對涉及國家秘密、工作秘密、商業秘密、個人隱私和個人信息等數據的保護力度，完善相應問責機制，依法加強重要數據出境安全管理。加強關鍵信息基礎設施安全保護和網絡安全等級保護，建立健全網絡安全、保密監測預警和密碼應用安全性評估的機制，定期開展網絡安全、保密和密碼應用檢查，提升數字政府領域關鍵信息基礎設施保護水平。建立健全數據要素市場規則，完善數據要素治理體系，加快建立數據資源產權等制度，強化數據資源全生命周期安全保護，推動數據跨境安全有序流動。

總之，建設數字政府，在數據治理中主要是平衡數據開放共享與數據安全的關系。數據開放和數據共享是不同的概念，數據共享是政府部門之間的數據流動，數據開放是政府數據向社會和企業開放。打破各級政府和各部門之間廣泛存在的“數據孤島”，是我國數字政府建設中的主要障礙。數據開放程度與數據安全密切相關，數據安全是一國政府推進數據開放過程中考慮的關鍵因素。受制于制度建設不完善、技術保護手段有限，我國政務數據共享開放水平總體不高。打造數字政府，必須從制度和技術兩個方面推進數據治理。我國各地正在探索推出政務數據資源管理辦法，優化數據歸集、共享、應用等環節。如安徽省推出《安徽省政務數據資源管理辦法》，強調要完善政務數據中心的建設與管理，推動政務數據融合、共享與互通，全省按照統一目錄管理，提高數據使用效率。

數字技術驅動數字政府加強數據治理

基于數字技術的數據共享和開放，能夠保障數據安全，盤活政府掌握的公共數據，提升政府數據治理能力。

將數字技術應用到數據治理之中，拓展和挖掘公共數據的潛力，不僅讓數據在公共服務中發揮作用，而且接入數字經濟發展的大環境下，助力社會創造財富。數字技術在數字治理中的作用表現在：一是推進技術融合，加強數字基礎設施建設，為智能化城市應用賦能，推動數據共享、數據開放、數據流通。二是深化數字技術應用，實現數據跨部門共享，充分匯聚整合多源數據資源。三是強化安全防護技術應用，確保數據安全，切實筑牢數字安全防線。四是推動數字技術在數據匯聚、流通、交易中的應用，促進開放式創新，推進數據要素市場建設。

例如，區塊鏈作為多項技術集合的解決方案，應用于數字政府公共服務領域，能夠實現公共服務數據的不可篡改、可以追溯、公開透明、分布式存儲和安全隱私保護，具有簡化服務流程、降低服務成本、促進數據共享、提升政府工作效率等重要意義。區塊鏈技術已經開始在政務服務、民生服務、數字身份、信息管理、反腐以及司法等領域得到廣泛關注與應用。近年來，很多省份都在積極布局區塊鏈促進政務水平提高。北京在政府工作報告中表示，建立以區塊鏈技術為支撐的政務信息資源共享和業務協同機制，開展“秒批”“無感審批”等智能場景應用。江西則提出，打造“贛服通”升級版，探索“區塊鏈+無證通辦”。福建表示，推進數字政府建設，實施“鏈上政務”工程，加強數據有序共享和業務協同，提升一體化政務服務平臺功能，運用大數據、人工智能、區塊鏈等技術手段進行行政管理，依法保護個人信息。

數字政府通過數字技術打破組織之間、平臺之間、數據之間的壁壘，激活政務數據要素潛能，釋放數據內在價值，實現公共服務與群眾需求精準匹配，推動公共服務模式創新。數字政府是政府部門對經濟向數字形態演進的自我調適，建設數字政府不僅是政府治理方式的變革，更是處理數字經濟中政府與市場關系的突破口。數字政府實現政務數據的多平臺交互共享、多來源深度挖掘，通過信用信息服務平臺在部門之間、政府與社會之間進行信用共享，通過公共數據開放和對公共數據資源開發利用，有助于釋放和提升公共數據資源價值，成為推動數字經濟發展的重要力量。