全面開創數字政府建設新局面

文/國務院發展研究中心研究員 李廣乾

■李廣乾，國務院發展研究中心信息中心研究員。長期從事國家IT 和信息化發展戰略與政策研究工作，有關研究報告直接推動了國家電子政務、二維碼支付、工業互聯網平臺等行業領域發展。參與了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》文件的起草討論。目前兼任中央和國家機關、地方政府信息化專家委員會委員、國家社科基金重大項目評審專家。

李廣乾

我國信息化建設格局正在發生重大變化?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五規劃”）將國家信息化建設統一規劃為“數字中國”，并將其劃分為四個部分：數字經濟、數字政府、數字社會和數字生態。在這個框架之下，2022 年6月23 日，國務院發布《關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）?！爸笇б庖姟笔窃凇笆奈逡巹潯泵鞔_提出“數字中國”戰略之后的首個電子政務建設指導意見，相比以往的幾個重大的國家電子政務政策文件，“指導意見”在國家電子政務建設的諸多方面都提出了許多新的概念、框架、工程和政策，我國數字政府建設將由此迎來新的發展局面。

我國數字政府建設取得重要成就

作為信息化建設的先導部門，長期以來，我國數字政府建設快速發展，對國家治理體系和治理能力現代化建設作出了積極貢獻。特別是黨的十八大以來，我國數字政府在基礎設施、政務服務標準化便利化、數據資源管理等諸多方面取得了重要成就，為數字中國建設打下了堅實基礎。

數字政府基礎設施體系相對完善。除了遍布基層的大型電子政務網絡體系和各類涉密網和專用網絡，近年來正在加速推進政務云建設，電子政務基礎設施建設將邁上新臺階。一體化政務服務平臺初步實現了部門之間和地方政府之間的互聯互通，成為支撐數字政府建設的重要保障。

政務服務標準化規范化建設取得重要進展。近年來，我國數字政府建設早已跨越政府上網、信息公開的早期電子政務建設階段，數字政府成為改善營商環境、維護市場秩序的強大的技術手段和工具?；跀底旨夹g，政務業務流程得到優化，政務公開與政務服務方式和手段日益多樣化，政府門戶網站、政府部門網站、政務微博、政府微信公眾號等服務手段齊全，有力支撐了各地的政務服務創新。

政府數據資源管理體系更加科學、規范。經過多年發展，我國已經建立完善了以人口、法人、自然資源和空間地理信息等基礎數據庫、服務政府部門盡職履職的專題數據庫為主體的政府數據資源體系，為推進政務公開、政府數據共享開放、建設服務型政府提供了強有力的大數據支撐。

數字政府建設機制體制更加成熟健全。當前，我國已經建立起中共中央網絡安全與信息化委員會領導下的、從中央到地方各級政府協同的數字政府建設統籌推進管理體制。

近年來，數字政府在促進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮了重要作用，取得了顯著成就。根據《2020 聯合國電子政務調查報告》，我國電子政務發展指數從2018年的0.6811提高到2020 年的0.7948，達到全球電子政務發展“非常高”的水平。其中，作為衡量國家電子政務發展水平核心指標的在線服務指數上升為0.9059，指數排名為全球第9 位。近3 年來，我國數字政府建設經受住了嚴峻考驗，有力支撐了我國新冠肺炎疫情防控工作，成為世界各國的學習典范。

我國數字政府建設的創新發展歷程

根據重要文件和重大政策、重要建設項目來劃分，可以將我國數字政府的發展歷程劃分為如下幾個歷史階段：

首先是起步期，時間在1993 年至2002 年。這個時期是我國“數字政府”建設起步時期，當時“數字政府”被稱之為“政務信息化”，主要內容是政府機構應用電子信息技術提高業務效能。在這期間，有三個重要的歷史事件：一是1993 年啟動的“三金工程”（即金橋工程、金卡工程和金關工程）；二是1997年召開的“全國首屆信息化工作大會”，確立了我國對于信息化總體認識框架，即“信息化六要素”，“政府信息化”被看作是整個國民經濟和社會發展信息化建設的一個業務應用；三是1999 年啟動的“政府上網工程”。

其次是快速發展時期，時間在2 0 02 年至2015 年。在這個時期，之前的“政府信息化”被代之以“電子政務”。在此期間出臺的兩個重要文件，奠定了如今的我國數字政府發展格局。第一個是2002年國家信息化領導小組發布的《關于我國電子政務建設指導意見》，提出了“兩網一站四庫十二金”的國家電子政務建設的基本內容及發展方向（“兩網”即電子政務內網、外網；“一站”即政府網站；“四庫”即人口庫、法人庫、自然資源和空間地理信息庫、宏觀經濟庫；“十二金”即十二個重要業務系統建設，包括金財工程、金農工程、金盾工程、金保工程、金稅工程、金關工程、金水工程、金質工程、金審工程、金卡工程、金貿工程、金企工程）。第二個是2006年國家信息化領導小組發布的《國家電子政務總體框架》，從頂層設計角度規劃設計了我國電子政務建設的基本結構。

第三是充分發展時期，時間在2 0 15 年到2021 年。為了適應移動互聯網和大數據產業發展的需要，特別是為了適應國家“互聯網+”戰略發展的需要，2016 年國務院印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，建立了移動互聯網時代我國數字政府發展的基本思路和方向。在此期間，綜合我國數字政府建設實際，國家有關部門整合建設了全國一體化政務服務平臺，成為當前我國數字政府后臺建設的重要支撐條件。

第四是成熟期，時間在2021 年至今。2021年3 月發布的“十四五規劃”明確提出了我國信息化發展的基本目標是建設“數字中國”，并將“數字中國”建設概括為緊密相關的四個方面：數字經濟、數字政府、數字社會和數字生態?！皵底终苯ㄔO成為“數字中國”核心，“指導意見”應運而生。

總的來看，“數字政府”建設不僅是新時期“數字中國”建設的重要組成部分，也是未來我國電子政務的發展目標，更是對30 年來我國電子政務建設的提煉和升華。

我國數字政府發展經驗與模式

在長期的數字政府發展過程中，我國各級政府各部門探索出了眾多切實有效的電子政務發展模式，積累了眾多經驗做法，并成功地探索出具有中國特色的數字政府發展模式。

第一，電子政務建設一直被看作是國民經濟和社會發展信息化的重要推動力量。在國家信息化發展初期，電子政務是拉動國家電子商務、企業信息化和社會信息化的首要力量；在我國電子商務及平臺經濟快速發展、各行各業數字化發展達到一個較高水平之后，數字政府通過加強內部數據共享、提高行業與部門業務協調水平，成為市場營商環境、市場競爭秩序的維護者，為推進我國數字經濟發展保駕護航。

第二，與時俱進，不斷創新電子政務建設方式方法。根據信息化發展的不同階段及不同的技術條件，我國數字政府建設采取了不同的發展方式。初期的信息化建設，主要是服務一些重點行業和部門，如稅務、海關等，業務相對獨立；在發展到一定程度之后，則強調業務協調和系統、數據整合；近年來則強調一體化建設，即建設全國一體化政務服務平臺。但是，無論是最初的政務信息化和政府上網工程，還是電子政務和“互聯網+政務服務”以及近年來開始推行的“數字政府”建設，都極大地促進了各個時期我國國家治理體系和治理能力現代化。

第三，統籌協調，分工明確。中央與地方政府在開展數字政府建設方面分工明確、協同發展。在我國電子政務發展過程中，中央政府和各級地方政府形成了有效的協同發展局面。中央政府負責總體規劃、政策制定、涉密網和專用網、基礎數據庫建設、加強資源整合等，而各地則根據本地營商環境建設與自身發展實際，不斷創新電子政務發展模式。近年來出現的“一窗式”“一門式”“一網通管”“最多跑一次”“粵省事”等政務服務模式，都是一些地方政府根據自身經驗所創新的電子政務發展模式。

第四，加強政府數據資源開發利用。政府數據資源管理日益成為我國數字政府建設的抓手。早在2002 年，《關于我國電子政務建設指導意見》就從四大基礎數據庫建設、政府數據資源目錄體系和交換體系建設兩個方面入手，注意加強政府數據資源管理體系建設，強調政府數據內部的交換共享。2015 年國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》啟動“政府數據資源共享開放工程”，要求通過建設政府數據統一共享交換平臺、形成國家政府數據統一開放平臺，推動政府數據資源共享。2022 年6 月發布的“指導意見”則將政府數據資源管理體系建設提到一個新的高度。

綜上所述，我們可以將具有中國特色的數字政府發展模式概括為三個方面。首先是以人民為中心，通過數字政府連接人民、服務人民，基于人民利益重組電子政務業務流程，創新電子政務服務方式。其次是數據驅動，多年來，我國電子政務建設堅持“用數據對話、用數據決策、用數據服務、用數據創新”，先后建立完善了人口庫、法人庫、自然資源與空間地理信息庫等基礎數據庫以及眾多行業主題數據庫，通過政府數據服務政務公開、共享開放，應用人工智能技術提高政府數據資源價值，充分發揮其數據要素價值。第三是整體協同，通過政務業務服務標準化、數據共享，整合各級政府、各部門的軟硬件系統，打造全國一體化在線政務服務平臺。這三個方面，既是長期以來我國數字政府建設的重點內容，也是我國數字政府發展的重要經驗和特征。

我國數字政府建設即將開啟新局面

面對百年未有之大變局，黨中央國務院積極應對、果斷決策，對事關國家發展大局的網絡安全和信息化體制機制再次進行改革與創新，以數字中國統攬信息化發展全局?！笆奈逡巹潯睂Α皵底种袊边M行了總體安排，對包括“數字政府”在內的各個部分進行了相應部署。為貫徹落實該部署，“指導意見”主動順應這個總體部署，充分釋放數字化發展紅利，為全面開創我國數字政府建設新局面作出全面部署。

根據當前我國數字經濟和數字政府發展形勢，結合上述國家政策部署，未來我國數字政府建設將發生重大變化，具體體現在四個“轉變”上。

首先是由分散建設向頂層整合轉變?！爸笇б庖姟本o扣政府職能及政府履職能力建設，圍繞政府職能的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護，布局數字政府的各項電子政務建設。此外，國家政務服務平臺建設、全國一體化大數據中心體系和全國一體化政務云平臺體系建設、政務云建設等都是頂層整合的體現。

其次是由各類政務網絡建設向政務云建設轉變。這是我國數字政府在信息基礎設施建設領域的重大變化。云計算是新一代信息技術的重要內容，對于信息化、數字化建設帶來根本的轉變，也是數字政府建設的必然要求。

第三是由政府（門戶）網站建設向政務服務平臺轉變。長期以來，政府網站特別是政府門戶網站一直是各地電子政務建設的重要內容，然而政府門戶網站是與政府層級密切相關的概念，是一級政府的電子政務建設工具。政府門戶網站在推進地方電子政務發展方面發揮了積極主導作用，但隨著數字政府建設的不斷推進，分層分級的電子政務建設機制顯然已經不再適合未來的發展需要。在這種情況下，國務院辦公廳在2018 年6 月印發的《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》中就開始規劃建設全國一體化政務服務平臺（即國家政務服務平臺），提出整合構建全國一體化網上政務服務平臺。如今，國家政務服務平臺已經包含46 個部門的1376 項政務服務事項、31 個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團的547 萬多政務服務事項。今后，國家政務服務平臺將成為各地各部門開展數字政府建設的基本依托和重要支撐。

第四是由數據資源建設向數據治理轉變。長期以來，我國電子政務建設項目都建設了大量的數據庫，不僅國家層面建設了人口、法人、自然資源和空間地理等基礎信息庫，一些地方也建設了類似的基礎信息庫，而且每個電子政務項目都配套建設了各自的專題數據庫。如何提高這些政務數據庫的數據質量、加強協同共享以充分發揮其價值，就成為今后我國數字政府建設的重要任務。為此，要突出“數據治理”，強化政府數據資源管理體系建設。

我國數字政府建設即將迎來新的發展格局，將為國家治理體系和治理能力現代化提供更加堅實的技術條件和基礎保障。