數字政府建設不能缺失法治

文/《經濟》雜志、經濟網記者 寇佳麗

數字政府建設有助于推動整個社會的法治建設，包括法治政府、法治國家、法治社會一體化建設。

大家都知道新能源汽車，但是您知道“新能源人”嗎？近期，“新能源人”的說法在網絡上多了起來，意思就是在新冠肺炎疫情的大背景下，人們每間隔一段時間就需要去核酸檢測點做檢測，以確保健康寶的顯示天數符合進入公共場合的要求，讓自己還能在外面愉快地玩?；蚬ぷ?。因為像極了時不時就需要充電的新能源汽車，所以很多人戲稱自己就是“新能源人”。

新冠肺炎疫情發生以來，核酸檢測、健康寶、行程碼等成了中國民眾耳熟能詳的詞語：上午去檢測，下午就能在健康寶看到更新狀態；掃一掃二維碼，很快就知道最近14 天您去過哪些城市和省份，簡捷高效?？梢哉f，“新能源人”是公眾對當前狀態的一種調侃，透露著許多無奈，卻也從側面體現了我國推進數字政府建設的成效。

數字讓城市學會思考

數字政府是數字時代政府治理的新形態，其內在邏輯是以數字技術創新撬動政府治理變革，在優化公共服務過程中實現以人民為中心的價值創造。

近年來，我國數字政府發展戰略不斷革新，黨的十九屆四中全會首次將數字政府建設要求寫進國家層面的文件中，2022 年國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，強調要始終把滿足人民對美好生活的向往作為數字政府建設的出發點和落腳點。這一系列決策部署表明數字政府的建設思路逐漸明晰，且呈現出以人民為中心、滿足公眾需要的價值導向。

數字政府的本質是以數字技術重塑政府治理體系，提高政府治理能力，提供與公眾價值期望相符的公共服務和產品。從已有研究看，數字政府具有以下特征：一是治理要素數字化和基于數字治理的整合，即將云計算、區塊鏈、人工智能等新興技術應用于政府管理服務，實現政府治理結構從碎片走向整體，治理方式從信息化轉向智能化；二是以人為中心的治理，強調實時、精準、前瞻的公共服務供給，這意味著數字政府注重解決需求側的現實困境，在數據驅動模式下更加關注為公眾和企業提供個性化服務，構建形成政府、企業、社會等多元參與的協同治理機制；三是突出治理現代化的敘事主線，區別于電子政務的政府信息化邏輯，數字政府以推動國家治理現代化為出發點，致力于更好激發數字經濟活力、優化數字社會環境、營造良好數字生態，從而增強數字政府效能。

《中國數字政府發展研究報告（2021）》對全國31 個省級和101 個市級政府進行了數字政府發展指數評估。在省級數字政府發展指數評估結果中，上海位列全國第一，浙江、北京分列第二、第三名；在副省級城市中，深圳、杭州、廣州、寧波排名前四；在省會城市中，杭州、廣州、貴陽、福州、武漢進入數字政府發展的第一梯隊。

杭州“城市大腦”是數字政府建設的一個典型案例。

2016 年4 月，杭州成為全國首個探索城市大腦的城市。城市大腦是指由中樞、系統與平臺、數字駕駛艙和應用場景等要素組成，以數據、算力、算法等為基礎和支撐，運用大數據、云計算、區塊鏈等新技術，推動全面、全程、全域實現城市治理體系和治理能力現代化的數字系統和現代城市基礎設施。通過杭州城市大腦這個系統化載體，數字經濟、數字政府、數字社會建設有了耦合路徑。

杭州城市大腦誕生，肇始于治理交通擁堵。城市大腦將人、車、道路數據多端統一接入系統，加以人工智能分析技術，以龐大的數據形成城市交通實時大視圖，實現城市交通系統的調度和管理。城市大腦建設以問題為導向，先后推出了11 大領域48 個場景應用，應城市治理的痛點、賭點和群眾反映強烈的熱點、難點而展開。

原本，杭州有包括12345在內的12 個民意反映渠道，但服務模式和流程不盡相同，存在民意反映碎片化、數據不協同而多頭收集多頭交辦、回應度不高效等問題，基層報表也存在“多頭報、重復報、更新難”等情況。如今，通過城市大腦的“民呼我為”“基層減負”等場景實現精準領辦、一次錄入、自動生成等。

例如，2022 年我國實施大規模增值稅留抵退稅政策。哪些企業符合條件？由誰去核實？如何保證符合條件的企業都能不折不扣地拿到退稅資金？以前，企業可能要經過填表、審查、審批等各種流程，但現在通過“親清在線”就可以把后臺數據庫存中集成的企業基本信息數據全部打開，再通過算法進行自動匹配，符合條件就按照算出的稅額，把退稅界面推送到用戶面前，點擊確認后稅款可直接退到企業賬戶中。各種流程的簡化，讓政府部門有機會重新審視并構建同企業的更加良好社會關系，體現了以人民為中心的執政理念。

技術要“為民”而非“難為民”

數字技術可以為民眾生活與工作帶來不少便利，但不可濫用，防止以戈舂米。

健康碼是新冠肺炎疫情精準防控的重要手段，也是各地疫情防控最常用的重要手段之一。

它包含了個人身份信息，也會被標記上特殊顏色；每一種顏色對應一種狀態，綠色表示正常與自由出行，黃色代表中風險，紅色代表高風險。疫情期間，一個人是否去過疫情風險區、是否暴露于新冠肺炎病毒污染的環境，可以通過健康碼識別。因此，在實踐中，健康碼是由政府相關部門頒發的實時動態健康狀況證明。它本身無法阻擋疫情，依附于政府相關部門的防疫管控措施而存在，可在疫情期間最大程度地為低風險人群的正常生活提供保障。

但個別地方卻出現過濫用健康碼管控的情況，損害了健康碼使用規定的嚴肅性，造成了嚴重不良社會影響。

“技術被不適當地使用，損害了人們的合法權益，導致大家的出行自由被不合理、不合法地限制，后果嚴重。這樣做損害的不僅是人民群眾的權利，也嚴重損害了政府的公信力和號召力，以后政府再有什么舉措，大家會默默在心里打折扣。此外，這樣的舉動甚至有可能對當地經濟發展造成不良影響?！苯邮堋督洕冯s志、經濟網記者采訪時，中國人民大學法學院教授、商法研究所所長劉俊海這樣說。

法治與數字要互相借勢

黨的十八大以來，特別是《法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）》貫徹落實5 年來，各地區各部門多措并舉、改革創新，法治政府建設取得重大進展。黨對法治政府建設的領導不斷加強，責任督察和示范創建活動深入實施，法治政府建設推進機制基本形成；“放管服”改革縱深推進，營商環境大幅優化；依法行政制度體系日益健全，重大行政決策程序制度初步建立，行政決策公信力持續提升；行政執法體制機制改革大力推進，嚴格規范公正文明執法水平普遍提高；行政權力制約和監督全面加強，違法行政行為能夠被及時糾正查處；社會矛盾糾紛依法及時有效化解，行政爭議預防化解機制更加完善；各級公務員法治意識顯著增強，依法行政能力明顯提高。

我國已經開啟全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，推進國家治理體系和治理能力現代化，適應人民日益增長的美好生活需要，都對法治政府建設提出了新的更高要求，必須立足全局、著眼長遠、補齊短板、開拓進取，推動新時代法治政府建設再上新臺階。

2021 年，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》提出，“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府”，“堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數字化水平”，“加快推進政務數據有序共享”，“在依法保護國家安全、商業秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開放共享，優先推動民生保障、公共服務、市場監管等領域政府數據向社會有序開放”。2022 年6 月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟废到y闡述了新一輪科技革命和產業變革趨勢下數字政府建設的新要求，擘畫了數字時代中國政府治理體系和治理能力現代化的實現路徑?？梢?，探討數字化政府建設不可缺少“法治”環節。

“數字政府與法治建設關系密切，二者相輔相成，缺一不可，應當做到無縫對接、有機銜接、良性互動?！眲⒖『Ｈ绱朔治?。

他指出，數字政府建設有助于推動整個社會的法治建設，包括法治政府、法治國家、法治社會一體化建設。如果沒有數字政府建設，政府有關部門在進行行政許可、行政指導、行政監管、行政調解以及行政處罰等的時候就只能依靠原來的老工具、老手段和老思路，但是企業或平臺已經高度數字化了，舊方法處理新問題，就等于乘客追著飛機跑，不可能追得上?！斑@樣就沒辦法讓有形的政府之手與無形的市場之手有機銜接，以至于市場一旦失靈，政府也可能無法充分發揮效用，因此對政府而言，法治與數字要同時推動，齊頭并進?！崩绗F在民眾對知情權有更清晰的認識，會針對個人或群體關心的話題申請公開政府行政行為，也要求政府相關部門及時、有效地作出反應。數字技術跟不上，這一關就過不去。因此可以說，法治政府建設也要求政府去擁抱數字技術，以滿足人民群眾的合理意愿。法治政府的全面落實，涉及主體法定、職權法定、程序法定、證據充分等，這些都需要依靠數字技術，讓信息多跑腿，讓民眾和市場主體少跑腿甚至不跑腿。技術跟不上，政府難有作為，人民群眾就會有意見。

不僅如此，法治本身就是政府運行的基礎，行政活動必須做到有法可依。在制度設計上，政府的運轉一定要契合法理要求和法治內涵。法治的核心目的在于限制和規范政府及其工作人員的權力，從而防范對人民群眾私權的侵犯。

法治是底線

浙江大學公共管理學院教授、浙江大學社會治理研究院研究員高翔告訴《經濟》雜志、經濟網記者，當前，大數據、人工智能等新興技術的廣泛應用為經濟社會運行和公共治理帶來了新的可能，成為可持續發展的重要驅動力；然而，技術本身并不能夠保證善治，政府才是激發數據潛力、引導技術向善的關鍵所在。在數字時代，政府既需要為數字技術的運用創造條件，也要為其設定底線。

高翔指出，加快推進適應數字化發展的政府職能轉變，要求各級政府以法治為底線、以善治為追求。近年來，我國陸續發布施行了數據安全法、個人信息保護法等法律法規，正在持續完善數字化發展的法治框架，為數字經濟、數字社會和數據治理提供了重要的基礎規則。作為行政機構，政府首先需要依法履職，確保市場主體、社會成員在法治框架內探索數據驅動的經濟社會運行新形態；作為公共部門，政府還需要嚴格依法行政，在隱私保護、算法倫理等方面率先垂范。

互聯網事業蓬勃發展，面對層出不窮的新技術、新業態、新理念，立法機關很難在法律規范層面立刻做出精準、全面且系統的反應。一方面，整個社會需要互聯網既快又好地發展，為民眾和企業提供更高程度的便利；另一方面，政府、企業和個人都需要堅持底線思維，堅守法律紅線。守住底線，將風險和危機控制在可掌控的范圍內，及時推動矛盾向對立面轉化，有效化解聚集性矛盾，以尋求令人民群眾更滿意的結果。