生態文明語境下生物多樣性法治的完善策略

于文軒，胡澤弘

（中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088）

2020年聯合國生物多樣性大會的召開，對全球生物多樣性治理具有重要意義，也充分展示了中國生物多樣性保護方面的巨大成就和為此付出的中國智慧和中國方案。2021年10月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》，提出“確保重要生態系統、生物物種和生物遺傳資源得到全面保護，將生物多樣性保護理念融入生態文明建設全過程”，強調“加快完善生物多樣性保護政策法規”，對加強生物多樣性法治保障提出了新的要求。目前，中國在生物多樣性保護領域已形成了一系列法律法規和制度措施。同時也應注意到，在生態文明的語境下，中國生物多樣性保護一方面面臨著“主流化”規范缺失的挑戰，即生物多樣性保護的要求未能在法律體系、法律制度和管理體制等方面得到充分體現；另一方面也存在對生物安全保障回應不足的問題。在此背景下，將生態文明思想的理念和內在要求融入生物多樣性法治建設的過程中，健全和完善生物多樣性保護的體制機制，是推進生態文明法治建設的內在要求。

一、生物多樣性保護的內涵與法律框架

由于人類的不合理開發利用，生物多樣性破壞成為現代社會面臨的重要生態環境問題。20世紀90年代以來，以《聯合國生物多樣性公約》為標志，國際社會日益重視生物多樣性保護。中國目前也已建立由憲法、環境保護法和生物多樣性相關立法構成的生物多樣性法律體系，為生物多樣性保護發揮了重要作用。

（一）生物多樣性保護的法治內涵

生物多樣性（biodiversity）是一國社會經濟得以存續和可持續發展的最重要的物質基礎之一[1]1。因研究視角差異，生物多樣性在不同學科背景下的內涵不盡相同。在自然科學層面，生物多樣性至少存在生物學、生態學和生物地理學等三種意義上的內涵，主要指所有植物、動物、微生物物種以及所有的生態系統及其形成的生態過程[2]。

有關國際條約和一些國家的立法對生物多樣性作出了定義?！堵摵蠂锒鄻有怨s》規定，“‘生物多樣性’是指所有來源的形形色色生物體，這些來源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體；這包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性?！雹佟堵摵蠂锒鄻有怨s》第2條。這一定義在很大程度上影響了各國立法對生物多樣性的定義。例如，日本《生物多樣性基本法》（生物多様性基本法，2008）規定，“本法所稱的生物多樣性，是指存在的各種生態系統，以及生物物種之間和物種內部存在的各種差異?！雹谌毡尽渡锒鄻有曰痉ā返?條。印度《生物多樣性法》（Biological Diversity Act,2002）規定，“生物多樣性是指一種可變性，這種可變性蘊于所有來源的活生物體和其所屬的生態復合體中，包括物種內的多樣性、物種之間的多樣性和生態系統多樣性?！雹塾《取渡锒鄻有苑ā返?條。在委內瑞拉《生物多樣性法》（Ley de la Diversidad Biológica,2000）中，作為保護對象的生物多樣性也被稱為國家環境遺產（El patrimonio ambiental de la Nación）。該法規定，“國家環境遺產由國家領土及其管轄范圍內的生態系統、物種和遺傳資源組成，這一范圍包括毗連海域和專屬經濟區?！雹芪瘍热鹄渡锒鄻有苑ā返?條。在中國，國務院于2021年10月發布的《中國的生物多樣性保護》白皮書將生物多樣性定義為“生物（動物、植物、微生物）與環境形成的生態復合體以及與此相關的各種生態過程的總和，包括生態系統、物種和基因三個層次?！?/p>

可見，國內外立法關于生物多樣性的定義雖有差異，但核心內容基本一致，主要包括生態系統多樣性、物種多樣性（種間多樣性）和遺傳多樣性（種內多樣性）三個方面。其中，生態系統多樣性，是指生物圈內生境、生物群落和生態過程的多樣性以及生態系統內生境差異、生態變化的多樣性，具體包括環境系統、生物系統和生態過程的多樣性；物種多樣性是指地球上所有生物物種及其各種變化的總和，包括野生種和馴化種；遺傳多樣性是指以生物遺傳資源為載體的物種間的本質差別，包括種間遺傳多樣性（廣義的）和種內遺傳多樣性（狹義的），種間多樣性指各種生物所擁有的多種多樣的遺傳信息，種內多樣性指物種內部基因的差別和變異[1]3-5。以此為基礎，各國的生物多樣性保護立法也主要圍繞著這三個層面展開。

近些年來，世界范圍內的生物多樣性法治的發展呈現出一些新特征。一是立法“主流化”和體系化特征日益突出。一些國家制定了生物多樣性保護的綜合性立法。日本于2008年頒布了《生物多樣性基本法》，并于2010年頒布了《生物多樣性區域合作促進法》（生物多様性地域連攜促進法）；印度于2002年頒布了《生物多樣性法》（Biological Diversity Act），并于2004年由環境和森林部頒布了《生物多樣性實施細則》（Biological Diversity Rules）。委內瑞拉于2000年頒布了《生物多樣性法》，明確了生物多樣性資源的國家主權原則⑤委內瑞拉《生物多樣性法》第2條。，建立了遺傳資源獲取規則和惠益分享制度，承認、保護原住民在生物多樣性方面的傳統知識，規定了惠益原住民的補償機制。此外，該法律要求國家制定戰略，保護傳統知識，控制利用傳統知識的活動，促進地方社區的發展和創造力[3]。此外，委內瑞拉將生物多樣性保護作為一項國家職責納入了憲法⑥《委內瑞拉玻利瓦爾共和國憲法》第127條：“國家保護環境、生物多樣性、遺傳資源、生態過程、國家公園和自然紀念物以及其他具有特殊生態重要性的地區。生物基因組不能申請專利，該事項由涉及生物倫理原則的法律予以規范?！?，頒布了《原住民棲息地和土地邊界劃定和保障法》（Demarcation and Guarantee of Indigenous Habitat and Lands Law）、《傳統遺產保護法》等相關立法。二是生物多樣性保護法律和政策的協同作用增強。突出的表現是，一些國家往往通過立法授權賦予相關國家戰略、計劃以更強的實效性，對生物多樣性保護和管理的階段目標、重點領域、主要手段作出較為明確的規定，憑借其綜合性和靈活性為管理活動提供指引。三是生物多樣性保護的國際合作日益加強。由于生物多樣性保護與生態環境保護的其他領域存在密切的關聯性，各國在應對氣候變化、跨國污染防治領域也積極開展生物多樣性保護的合作，在更廣闊的層面開展生物多樣性國際治理活動。四是生物多樣性保護的社會參與方式進一步豐富。例如引入私有化和市場機制，開展與私人主體的合作，主要包括支付生態系統服務費用、生物多樣性（損害）抵消和保護契約等方式⑦生物多樣性（損害）抵消是指只有在異地實施對生態系統有所提升的行為，才允許對生物多樣性造成開發的活動繼續推進；保護契約則是指與土地所有者簽訂合同，對其使用土地的方式進行生態化限制并支付費用，以實現生物多樣性保護的方式。，其基本思路是賦予生物多樣性財產價值，以付費機制抑制開發利用行為的負外部性，并以社會利益限制私權的行使[4]。

（二）中國生物多樣性保護的法律框架

中國生物多樣性保護實踐可追溯至20世紀50年代。1956年，國務院在廣州、云南、福建和黑龍江批準劃定了四處自然保護區，以保護各地帶自然動植物的原生狀態，標志著中國生物多樣性保護建設的開始[5]。20世紀七八十年代至今，中國生物多樣性相關立法迅速發展，目前已形成縱橫結合的生物多樣性保護法律體系。

從縱向結構看，中國形成了從憲法、環境保護法、專門性生物多樣性保護立法到各級地方性法規的生物多樣性保護法律體系。從憲法層面看，《中華人民共和國憲法》第9條規定了自然資源國家所有權制度，為國家實施生物多樣性保護提供了法律依據①《中華人民共和國憲法》第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！??！吨腥A人民共和國憲法》第26條明確了國家生態保護的職責，這也是國家開展生物多樣性保護與管理的憲法依據②《中華人民共和國憲法》第26條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！??！吨腥A人民共和國環境保護法》規定了生態紅線、生態保護和恢復治理方案、生態保護補償等制度，并專門就生物多樣性保護作出了規定，“開發利用自然資源，應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施。引進外來物種以及研究、開發和利用生物技術，應當采取措施，防止對生物多樣性的破壞?！雹邸吨腥A人民共和國環境保護法》第29～第31條。同時，在生態系統保護、物種保護、生物遺傳資源保護方面的立法中，也就生物多樣性保護作出了規定（下文詳述）。在地方立法層面，云南省、湖南省也制定了專門的生物多樣性保護立法。

從橫向結構看，中國建立了涵蓋生態系統保護、物種保護、生物遺傳資源保護的生物多樣性保護法律體系。在生態系統多樣性保護方面，中國不僅制定實施了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律，還于2014年修訂了《中華人民共和國環境保護法》，不斷加大生態系統保護力度。黨的十八大以來，中國修訂了《風景名勝區條例》《自然保護區條例》等行政法規和規章，為自然保護區、風景名勝區等重要生態系統區域的保護和管理提供了更為充分的依據。同時，中國近幾年來制定的一些重要立法也對生態系統保護給予了更多的關注。例如，《中華人民共和國長江保護法》將生態優先作為基本原則，通篇貫穿長江流域生態環境保護的要求；《中華人民共和國生物安全法》將保護生態環境作為立法目的之一，并就生物多樣性保護作出了多方面的專門規定。在物種多樣性保護方面，黨的十八大以來，中國不僅修訂了《野生植物保護條例》《引進陸生野生動物外來物種種類及數量審批管理辦法》等以及國家重點保護野生動植物名錄，還根據生物多樣性保護和生物安全保障的需要，進一步完善相關立法。目前正在推進《中華人民共和國野生動物保護法》的修訂工作。在遺傳多樣性保護方面，中國的法律規范主要集中于家養動物種質資源管理、農作物種質資源管理、植物新品種保護以及其他方面的生物遺傳資源管理等方面。黨的十八大以來，在家養動物種質資源管理方面，修訂了《家畜遺傳材料生產許可辦法》；在農作物種質資源管理方面，修訂了《中華人民共和國種子法》《農作物種子生產經營許可管理辦法》；《植物新品種保護條例》也于2014年進行了第二次修訂。同時，知識產權保護、中藥品種管理、動植物檢疫管理等方面的立法中也包含關于生物遺傳資源管理的內容，其中《中華人民共和國專利法》《中藥品種保護條例》《植物檢疫條例》等立法均在近幾年進行了修訂，為遺傳多樣性保護提供了更為科學和充分的法律依據。

二、生物多樣性法治的雙重挑戰

現有的生物多樣性立法對中國生物多樣性保護發揮了重要作用，但“主流化”規范缺失、對生物安全保障回應不足等問題，也對現有的生物多樣性法律規范在新時代背景下充分發揮其作用形成了挑戰。

（一）“主流化”規范缺失

生物多樣性保護主流化是《聯合國生物多樣性公約》倡導的重要措施，基本要求包括為生物多樣性保護和可持續性利用制定的國家戰略或計劃，以此為目的修訂相關戰略或計劃，或者將生物多樣性保護的內容納入相關戰略和計劃的內容中①《聯合國生物多樣性公約》第6條。?！独ッ餍浴愤M一步明確了生物多樣性保護“主流化”的內涵，提出“將生物多樣性的多元價值納入到政策、法規、規劃進程、減貧戰略和經濟核算中，并加強生物多樣性跨部門協調機制”②《2020年聯合國生物多樣性大會（第一階段）高級別會議昆明宣言》。，從法律政策和體制機制兩個層面為生物多樣性保護“主流化”提供保障?！爸髁骰币幏度笔侵袊锒鄻有苑ㄖ蚊媾R的現實問題，主要體現為法律體系、法律制度、管理體制等三個方面。

在法律體系方面，存在結構失衡、位階不高、滯后于生物多樣性保護實踐等問題?，F有的生物多樣性立法在生態系統多樣性和物種多樣性保護方面較為豐富，但在遺傳多樣性保護方面則存在缺失。在自然遺產等生態系統保護方面僅存在部門規章或地方性立法，法律位階較低。同時，生物多樣性立法未能與現有的實踐探索實現有機的銜接，對后者的有益成果以法律的形式及時確認。例如，目前開展的以國家公園為主體的自然保護地體系建設的有益成果，時至今日未能系統地體現在立法之中。另外，由于分別制定了《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等立法，一些地方根據本地區需要制定了國家公園、自然遺產地保護立法，形成多部立法在管理空間上交叉重疊的情況。

在法律制度方面，存在一些制度目標偏離、保護范圍過窄、專門制度欠缺等問題。首先，中國生物多樣性保護立法萌生于自然資源法，最初建立天然森林禁伐區系是為了“保存自然植被以供科學的需要”③1956年全國人大第三次會議第92號提案。，這些自然資源立法的主要目的在于保護資源的經濟價值而非生態環境。迄今為止，中國仍有相當數量的生物多樣性保護規定存在于自然資源和產業管理法律法規中，例如《中華人民共和國森林法》中關于森林保護、造林綠化的專章規定，《中華人民共和國草原法》中關于草原保護的專章規定，《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國畜牧法》中關于種質資源保護和畜禽遺傳資源保護的專章規定等。盡管這些規定在一定程度上發揮了保護生物多樣性的客觀功能，但由于自然資源立法在目的上側重于保護自然資源的經濟價值而非生態價值，使得這些立法在制度安排上對生物多樣性的價值關注不足[6]。其次，保護范圍過窄直接影響到了生物多樣性保護立法的實施效果。以《中華人民共和國野生動物保護法》為例，目前以珍貴瀕危野生動物和“三有”的陸生野生動物作為保護對象的制度設計，越來越暴露出問題，無法回應生物多樣性保護的內在要求，這在目前開展的《中華人民共和國野生動物保護法》修訂討論的過程中也有較多的體現。再次，生物多樣性保護領域具有一些獨有的制度，這在生物遺傳資源保護法方面體現得尤為顯著。目前的相關立法更側重保護農業、畜牧業生產領域中具有遺傳資源價值的動植物體，而對各類載體中的無形遺傳信息、各民族地區的傳統知識等同樣具有重要生態價值的遺傳資源缺乏保護[7]。

在管理體制方面，有關部門管理職責的協調是亟需解決的問題。立法將生態要素人為地劃分為不同的物種或空間，導致管理過程中出現管理空白或管理重疊的問題。例如，《中華人民共和國野生動物保護法》將野生動物劃分為陸生野生動物和水生野生動物，其保護分別由林草部門和農業農村部門管理，在實踐中導致對一些動物的管理權限模糊。又如，將一個地理區域按照不同的標準劃分為不同的保護區域，往往導致該區域由多個不同部門管理。以《風景名勝區條例》為例，該法雖然規定對已設立的風景名勝區與自然保護區重合或者交叉的，應當與自然保護區規劃相協調④《風景名勝區條例》第7條。，但由于國家和地方均未明確協調規則、建立協調機制，導致自然保護區和風景名勝區交叉重疊，有關部門對相同區域重疊管理的問題依然突出。

（二）對生物安全保障回應不足

在生態文明語境下，生物多樣性保護不僅事關良好生態環境的維護，更與社會經濟發展甚至國家安全密切相關。在風險社會背景下，生物多樣性保護與生物安全之間存在著高度的關聯性。廣義上的“生物安全”，是指生物技術健康發展和公共健康、生態系統免受危險生物因子及相關因素侵害的狀態。在這一意義上，生物安全管理保障涵蓋現代生物技術研發應用安全、生物多樣性保護和生物入侵防范、人類遺傳資源安全等諸多方面[8]。習近平總書記指出，“生物安全關乎人民生命健康，關乎國家長治久安，關乎中華民族永續發展，是國家總體安全的重要組成部分，也是影響乃至重塑世界格局的重要力量”[9]，更是將生物安全問題提高到國家總體安全和世界發展格局的戰略高度。

從生物安全的視角看，對作為一種資源的生物多樣性的保護和開發利用不僅應當關注其經濟效益，更應關注其生態價值，以及對國家安全的影響。但是，目前的生物多樣性立法在與生物安全相關的一些關鍵內容方面存在缺失，并直接影響生物安全治理的實效。譬如，由于外來入侵物種防治的專門立法滯后，使得法律規制效果大受影響；生物遺傳資源安全方面的立法不健全，使中國作為遺傳資源的提供國，在很多情況下卻長期難以公平合理地獲得相關惠益[10]，使國家利益遭受損失。

三、生態文明語境下生物多樣性法治的理念更新

為積極有效地應對中國生物多樣性治理面臨的挑戰，應遵循生態文明理念，基于生態發展觀實現多元價值溝通協調，基于生態協同觀推動生物多樣性保護的整體主義進路，基于生態合作觀促進全球生物多樣性治理。

（一）基于生態發展觀的多元價值協調

生物多樣性既是一種自然資源，也是一種生態要素，因而具有雙重屬性。一方面，野生動植物、森林、草原等作為自然資源，具有經濟性與排他性，無論是國家的自然資源所有權還是私人對特定物的物權，都是其開發利用的基礎。另一方面，作為生態要素的生物多樣性具有公益屬性，例如涵養水源、防風固沙、調節氣候、維持生態系統穩定等功能，公益價值的實現無法為個體所獨享。這一特性使得生物多樣性的保護與利用之間長期以來存在張力。這也是導致上述生物多樣性保護與可持續利用之間在各個方面產生沖突的最重要的根源之一。

在生態文明語境下，這兩個側面的屬性統一于以生態發展觀為基礎的多元價值協調。根據生態發展觀，“綠水青山既是自然財富、生態財富，又是社會財富、經濟財富?！盵11]因而，生態發展觀要求協調生物多樣性的經濟價值與公益價值。一方面，生物多樣性保護不是排斥利用的保護，而是在利用其經濟價值時避免其公益價值受到損害，消除生物多樣性利用的負外部性，可以通過行政規制、對所有權和契約設定公共義務、開發利用行為的責任延伸等方式，為生物多樣性可持續利用行為確定邊界。另一方面，生物多樣性與資源安全、生態安全和國家安全高度相關，這使其與生物安全法治的理念和實踐產生深層次的關聯性。在風險社會的語境下，法律對生物多樣性的利用應適用風險預防原則，采取更為審慎的態度。為此，生物多樣性法治的價值體系應適當調適，資源價值的實現須以保障生態價值為限度，并以安全價值的實現為底線。

（二）基于生態協同觀的整體主義路徑

生態協同觀認為，“生態是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的有機鏈條?！痹谏锒鄻有员Ｗo中，應特別注意避免基于不同的生態要素進行管理和法律規制的弊端，重視生物多樣性作為生態系統的整體性和內在各部分協同性的特點，以空間治理、系統治理的方式協調生態系統內部各類資源（要素）的整體性保護。

生態協同觀內在地要求遵循生態整體主義路徑，實現法制與法治的協同、治理主體間的協同以及法律秩序構造的協同[12]。這就要求在生物多樣性保護和管理過程中統籌兼顧，調動各層級、各區域、各領域的主管部門在生物多樣性保護中的作用，實現“山水林田湖草系統治理”。同時，生態協同觀關注生物多樣性保護與相關領域的內在聯系。此次COP15會議關注應對氣候變化與保護生物多樣性之間的協同、生態保護方式的創新、生態系統服務與生態修復之間的關聯等方面的問題；在高級別會議上對關于促進生物多樣性、氣候、陸地和海洋協同行動的議題進行了充分討論，突出體現了生態協同觀的要求[13]。由于遺傳資源的保護與生態系統保護、物種保護密切相關，而生態系統保護也要求物種和各類資源的保護，這就要求在立法的過程中注意規范和制度之間的協同性。

（三）基于生態合作觀的全球生物多樣性治理

在全球化趨勢日益顯著的現代社會，生物多樣性保護亦遠非某一國家或者某些國家力所能及。國際社會唯有不斷加強合作，方可遏制生物多樣性破壞與減損日益嚴重之勢。這不僅與各國生物多樣性賦存與利用的不同情況相關，還與生物多樣性保護的能力相關。以人類命運共同體思想為基礎的生態合作觀認為，“宇宙只有一個地球，人類共有一個家園”，而“他國的威脅也可能成為本國的挑戰”[14]，因此沒有國家能在損害他國利益的前提下獨善其身。為此，一方面要尊重各國在生物多樣性資源方面的主權；另一方面，在相互尊重主權的基礎上展開充分合作，特別是遏制跨國界的生物多樣性破壞行為，以及生物剽竊、生物安全風險轉移行為。在生物多樣性保護領域，應充分關注發展中國家的需求與訴求。在《昆明宣言》中承諾增加為發展中國家提供實施“2020年后全球生物多樣性框架”所需的資金、技術和能力建設支持①《2020年聯合國生物多樣性大會（第一階段）高級別會議昆明宣言》。，推動形成公平合理的生物多樣性保護國際秩序。

四、中國生物多樣性法治的完善路徑

以生態文明理念為指引完善生物多樣性法治，應推動生物多樣性法律體系化，貫徹風險預防原則，同時加強體制協調與協同。

（一）推動生物多樣性法律體系化

推動生物多樣性法律體系化，是完善生物多樣性法治的重要方面。為此，應遵循生態整體主義理路，補充目前缺失的重要立法，整合現有的分散立法，并在目前正在開展的環境法典制定過程中充分關注生物多樣性保護方面的內容。

中國目前的生物多樣性立法在生態保護、物種保護領域的內容較為充實，但生物遺傳資源領域的立法較為滯后。為此，建議盡快制定生物遺傳資源管理專門立法，以遏制生物遺傳資源流失和喪失，保護生物多樣性。該法可就生物遺傳資源的獲取、惠益分享、出入境管理等方面作出規定，著重明確遺傳資源的國家所有權，以“事先知情同意”（PIC）和“共同商定條件”（MAT）為基礎，實現公平公正的惠益分享，健全信息共享制度，完善生物遺傳資源出入境審批管理制度。

生物多樣性立法體系化應當著重關注的另外一類問題是，對于一些對生物多樣性影響較大的領域，存在立法位階低、內容零散分散等問題。例如，關于生物入侵的內容，目前分散于《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》等立法之中，但并未在法律層面形成完整的生物入侵防治法律規范體系。為此，應研究制定生物入侵防治的綜合性立法，建立回應經濟生產、資源利用和生物多樣性保護等多方面需求的入侵物種名錄制度，優化生物入侵的預防性、控制性和補救性三類法律機制[15]。同時，在厘清各部門監管職責的基礎上，通過立法完善生物入侵防治的部門協調機制。此外，加強生物入侵防治立法與其他生物多樣性立法的銜接，在森林、草原、濕地、自然保護地以及野生動物保護、生物安全立法中細化生物入侵防治的相關規定，明確各類主體的法律責任，為生物入侵防治提供全面的法制保障。

法典是法律體系化的最高形式。中國目前正在積極推進環境法典制定工作，這為推動生物多樣性法律體系化提供了契機?？稍诃h境法典的“自然生態保護編”中明確保護生物多樣性的目標，就生物多樣性保護規劃作出專門規定，并從保護生物多樣性的角度，對自然保護地、野生動植物、生物遺傳資源、現代科技對生態環境的影響管理等方面作出規定。在篇章結構上，環境法典中可不設“生物多樣性保護”專章，但上述核心內容應在有關章節予以體現。由此，環境法典可為生物多樣性法律的體系化提供基本框架，進一步的生物多樣性法治建設中可在此基礎上繼續推進。

（二）貫徹風險預防原則

法律上的風險，意指發生損害的可能性。從環境法的視角看，風險包括現代科技風險、生態風險和環境健康風險。這些風險均與生物多樣性的利用相關。為應對這些風險，應當在生物多樣性治理中全面貫徹風險預防原則，并在此基礎上健全制度體系。

風險預防應當成為生物多樣性法治的基本原則。風險預防原則，是指在生物多樣性利用和相關活動有可能對生物多樣性造成嚴重的、不可逆轉的危害時，即使科學上沒有確實的證據證明該危害必然發生，也應當采取必要措施的基本準則。應在生物多樣性立法中將生態安全保障作為基本目的之一，將風險預防原則作為其具體化的實現手段。

同時，應健全以風險預防為依循的制度體系：第一，生物多樣性保護和利用相關的制度建構應綜合考慮對生態環境、社會經濟系統、公共衛生安全、人體健康等方面構成的風險。對于可能產生較大危害的行為，采取強風險預防原則[16]①以采取風險預防措施的條件和程度為標準，風險預防原則被分為強風險預防原則和弱風險預防原則。強風險預防原則(Strong Precautionary Principle)，是指一項行動只有被確認為沒有任何危害的情況下方可進行的基本原則。在實施策略上，強風險預防原則較少考慮從事危險活動可能帶來的收益，只要具有嚴重的不可逆轉的危害之風險即應采取預防措施。，以安全閾值設定和成本效益分析方法確定相應的禁止或限制措施。第二，應特別重視在污染防治、應對氣候變化、公共衛生、產業管理等方面的立法中將生物多樣性保護納入其范圍，從而不僅在生態保護層面落實風險預防原則，而且相關領域的法律規范中也給予支持和保障。第三，應健全生物多樣性的司法保障機制，完善生物多樣性保護方面的環境基準，通過生態保護紅線制度輔助風險的認定，同時在訴訟規則層面適當降低對“重大風險”的證明標準，采用間接反證等因果關系證明規則，從而在司法層面提供支持[17]。第四，應更加重視生態修復制度。應當在生物多樣性保護領域建立普遍性的生態恢復制度和修復制度。要求開發者在生物多樣性的開發利用過程中—特別是在土地、流域等空間利用領域承擔生態恢復義務；對生物多樣性造成破壞的，應當承擔生態修復的法律責任[18]。第五，應根據生態保護補償制度改革的最新要求②《關于深化生態保護補償制度改革的意見》。，將生物多樣性保護融入生態保護補償中，將具有生物多樣性保護功能的區域納入生態保護補償范圍，在綜合考量生態要素之經濟價值和生態價值的基礎上完善分類補償機制，并加強生態保護補償與生態紅線、國土空間規劃等相關制度的配套銜接。

（三）加強體制協調與協同

在管理體制方面，應根據生物多樣性治理的實際需求，進一步健全協調機制。整體政府與模糊治理可成為管理體制完善的具體策略。整體政府理論強調精簡和高效，要求政府機構間、公私部門間的合作，加強以自然空間為單位的跨區域部門合作，以避免職權重疊造成的行政效率低下[19]；模糊治理則是對監管體系作出的調適，其在尊重法定行政組織框架的前提下，適度模糊治理主體的組織關系，加強部門間的信息流動，為聯動治理創造組織條件[20]。

據此，應更加重視發揮管理部門的專業優勢，特別重視林草、生態環境、農業農村等部門在生物多樣性治理方面的職責。相關管理部門間應特別重視協作配合[21]。對于跨區域、跨流域、涉及不同生態要素的生物多樣性保護和管理，有必要完善協調機制，根據實際需要建立國家層面的議事協調機構，或是政府或者部門牽頭下的協調機制，探索跨部門、跨區域的合作立法和聯合執法方式，發揮其在重大決策制定、協調管理職責方面的促進作用。同時，根據國務院機構改革方案的規定，進一步發揮生態環境部門在生物多樣性保護中的管理和監督功能，加強其與林業草原、農業農村等部門在野生動植物保護、自然保護地管理、濕地保護、生物遺傳資源保護和生物安全管理方面的協調配合。

五、結論

近些年來，中國生物多樣性法治面臨著“主流化”規范缺失以及生物安全保障回應不足的現實挑戰。為積極有效地應對生物多樣性治理面臨的挑戰，應遵循生態文明理念，實現多元價值溝通協調，推動生物多樣性保護的整體主義進路，促進全球生物多樣性治理。以此為遵循，首先應推動生物多樣性法律體系化，補充缺失的重要立法，整合現有的分散立法，并在環境法典制定過程中充分關注生物多樣性保護方面的內容。其次應貫徹風險預防原則，完善生物多樣性風險管理與司法保障機制，健全生態修復和生態保護補償等關鍵制度，以實現生物多樣性保護的多元價值協調。最后應加強體制協調與協同，完善生物多樣性保護的協調機制，為生物多樣性協同治理提供支持。唯此方可為新時代生物多樣性治理提供有力的法治保障。