論實現共同富裕的法律途徑
——以國家所有權制度為視角

徐海燕

（對外經濟貿易大學 法學院，北京100029）

“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富?！盵1]?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第6條明確中國“社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。鑒于全民所有制的法律體現即國家所有權，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第246～259條詳細規定國家所有權。其中第258條重申國有財產受法律保護，禁止任何組織或個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。國有財產既受《憲法》和《民法典》保護，也受刑法、行政法、森林法、草原法、水法和企業國有資產法等專門法律保護。

每位公民對國家所有權制度都耳熟能詳，但在現實生活中侵害國家所有權、導致國有資產流失的案件卻屢禁不止。主要原因一是全國人民作為國有資產終極所有權人的權利沒有落到實處，存在著“國有資產人人都有份、人人都沒份”的邏輯困惑；二是國有資產的經營者和管理者不是所有權人，而是全國人民的代理人。濫用權力侵害國有資產的監守自盜現象直接侵害全國人民的利益。運用法治思維和法治方式完善國家所有權制度，保障全體人民作為國有財產實質所有者和受益者的合法權益，促進共同富裕是民法學界面臨的重大課題。

一、國家所有權是實現共同富裕的根基

（一）實現共同富裕是公有制經濟制度的核心價值追求

民為邦本，本固邦寧。追求共同富裕和世界大同是中國傳統文化中的主流價值觀。實現全體人民共同富裕是中國特色社會主義基本經濟制度的初心和使命?！稇椃ā返?條第2款確立主權在民原則：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！笔糯髨蟾鎻娬{，“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕?！薄吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》）“堅持以人民為中心，堅持人民主體地位，堅持共同富裕方向，始終做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享?！?/p>

《憲法》第6～18條是有關經濟制度的法律規范，第6、第7、第9、第10、第12條集中規定社會主義公有制。第6條明確社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制。第7條規定國有經濟是國民經濟的主導力量。第9條規定自然資源屬于國家所有。第10條規定城市土地屬于國家所有。為凸顯公共財產（國有財產和集體財產）保護的極端重要性，第12條強調“社會主義的公共財產神圣不可侵犯”。相比之下，《憲法》第13條規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”中并未使用“神圣”二字。公共財產和私人財產都不可侵犯，都平等享受法律保護，但《憲法》對公共財產使用“神圣不可侵犯”的強調語氣并非偶然，而是有意宣誓國家保護公共財產的政治決心，表達通過公共財產增值保值推進全社會共同富裕的政治理想。經濟基礎決定上層建筑?！睹穹ǖ洹返?06條將“堅持和完善公有制為主體的社會主義基本經濟制度”列為物權編立法宗旨之一。

（二）實現共同富裕是國家所有權制度的設計初衷

《憲法》使用“所有制”“公有制”和“國家所有”的政治經濟學概念，未采用“所有權”或“國家所有權”的民法學概念?！皣宜袡唷笔状巫鳛榉筛拍钸M入1986年《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱《礦產資源法》）之后頻繁見諸《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國水法》等一系列法律。對國家所有權制度予以全面系統規范和構建的法律首推2007年《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）。該法首次將涉及國家所有權和國有資產管理的條款統一整合在國家所有權一章。公有制作為中國國家所有權制度的立法依據，表明國家所有權制度的性質和社會功能，不僅有助于防止國家所有權偏離公共目的異化為私人所有權，而且有助于防止其侵害私人所有權[2]51。

2020年《民法典》物權編將國家所有權法律規范體系予以全面的系統化、體系化與法典化。物權編第5章從第246～259條共14個條款規定國家所有權。其中，第246條規定國有財產的范圍、國家所有的性質和國家所有權的行使。第247～257條規定國家所有權的種類，第258條規定國有財產保護，第259條規定國有財產管理的法律責任。在《民法典》出臺之前，這些條文曾散落于土地管理法、自然資源法、企業國有資產法和全民所有制工業企業法等部門法中?！睹穹ǖ洹返念C行標志著以物權編為龍頭、以土地管理法、自然資源法和企業國有資產法等專門法律為骨干的國家所有權法律規范體系日臻系統完善，并從占有、使用、處分和收益的四大維度實現了對國有財產的全覆蓋式民法保護。

所有權制度旨在確定物的歸屬關系以及主體對物的支配關系。國家所有權也是確定國家財產的歸屬關系和國家對國有財產的支配關系的民事權利。因此，不能僅由于國家所有權與私人所有權在權能構造、行使方式、保護手段和客體等形式方面的差異性而否認其作為所有權的本質特征[3]107。國家所有權制度的主要功能在于定紛止爭，物盡其用，促進國有財產保值增值，并且在國家所有權被侵害時提供侵權責任保護。

國家所有權制度和共同富裕之間存在著緊密的邏輯聯系。國家所有權是實現共同富裕的根基，在促進共同富裕過程（包括初次分配、二次分配和三次分配）中都大有可為。而為實現共同富裕、更好維護全國人民的根本利益和核心利益，必須夯實國家所有權的制度根基，推動國家所有權制度持續完善。要實現共同富裕，既要保護國家所有權，也要保護集體所有權和私人所有權；既要鞏固和發展公有制經濟，也要鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展；既要提高初次分配的公平性，擴大投資收益和工資在企業收入中的比重，維護公平交易秩序，也要完善稅收制度和財政轉移支付制度，更要鼓勵企業、企業家和公民個人樂善好施，獻身公益。

（三）國家所有權的全民性

民法上的所有權是所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。國家所有權作為所有權中的特殊類型，與自然人或法人的所有權相比，既有共性，也有個性。其最核心的特征在于全民性（人民性）。

第一，《憲法》規定的全民所有的社會主義公有制反映在民法上就是國家所有權，國家所有權就是全民所有制在民法上的轉化和體現。國家所有權屬于上層建筑范疇，而全民所有制屬于經濟基礎范疇，“國家通過法律固定和保護現存的物質資料所有關系，便形成了所有權法律制度。所有制與所有權之間是經濟基礎與上層建筑的關系”[4]27-28。因此，所有制和所有權一體兩面，互為表里。憲法規定的基本權利僅是原則宣示，惟有民法將憲法規定的原則宣誓轉化為具體的民事權利加以確認后，權利方可獲得切實保護?！盵5]10《民法典》編纂本身就是立法者受憲法之托，將基本權利在民事領域具體化的法治成果[6]13-14。因此，憲法中的全民所有規定是授予國家以民法所有權的賦權條款。

第二，從法律的文義解釋看，國家所有權和全民所有權實系同義概念?！稇椃ā返?條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。1986年《中華人民共和國民法通則》第73條：“國家財產屬于全民所有”?！睹穹ǖ洹返?46條第1款：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有”。國家所有就是全民所有，國家所有權的本質是全民所有權，國有財產就是全國人民的財產。保護國家所有權就是保護全國人民的財產。如果說二者的側重點有所差異，則意味著國家所有權本身并非終極目的，而系追求全體人民共同富裕的科學手段。全民所有權直接揭示國家所有權的存在價值，國家所有權是形式，全民所有權是內容。國家所有權是手段，全民所有權是目標。脫離全民所有討論國家所有權，只會陷入國家所有權概念的自我循環，背離實現共同富裕的初心。

第三，“全民所有權”中的全民既有整體性，也有確定性，并非模糊不清?！叭瘛笔撬泄竦募细拍?，非指單一或部分民事主體?！叭瘛痹谥袊侵笓碛兄腥A人民共和國國籍的14億全體公民，但不包括外國人和無國籍人。作為整體和宏觀意義上的國家是由個體和微觀意義上的全體公民個人構成的。因此，“國家所有權”的本來、固有的含義是“全體人民所有權”“全國人民所有權”或“全民所有”。難怪捷克民法學家凱普納認為:“全民所有是直接的社會所有，所有者雖為全體人民，但在法律上并不是一個所有者”[7]32。被憲法規定為“國家所有”或“全民所有”的生產資料不能被設定為任何法律上特定主體的所有權客體”[8]89。

第四，憲法和法律上的“全民所有”與物權法理論中的“共有”有著本質區別?；诠灿兄贫?，民事主體可按約定或規定分割處分共有物。而一個公民不可行使對國有財產的“所有權”或“所有權份額”，其是否與公有物存在歸屬關系也不依賴個體意志，而主要取決于在法律體系中是否被認定為“全民”的成員[8]89。從共有制度的視角看待國家所有權，“全體人民無法享有、無法行使具體民事權利（包括所有權），更無法承擔義務和責任”[9]11。不能將國家所有權裝進傳統私人所有權制度（包括共有制度）的框架去理解國家所有權，但也不能割裂全體人民與國有財產的經濟和法律聯系，讓國有財產成為脫離全體人民利益和意志的“無人所有權”。

第五，國家所有權的全民性早已成為民法學界共識?！皣宜袡嗍巧鐣w成員共同占有生產資料的所有制形式在法律上的反映，它是指公有制社會的國家為了全體人民的利益對全民共同占有的財產享有的占有、使用、收益和處分的權利”[10]158。也有學者指出，“全民所有”是一個經濟或社會意義上的概念，是指以維護全民所有制為價值取向，從國家所有權主體的全民性出發，確認其權利主體是全體人民[11]89。盡管理論表述的方式各有千秋，但都不否認國家所有權的全民性。因此，不能因為《憲法》中的“全民所有”和《民法典》中的“國家所有權”的表述方式不同，就否定國家所有權的全民性。當然，當前國家所有權的全民性還未充分體現出來，因而需要完善制度和機制，提高全體國民的利益。

（四）國家所有權實現面臨的挑戰

第一，享有公權的政治國家與享有私權的傳統民事主體和而不同?！睹穹ǖ洹返?條規定：“民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系”?？梢?，民事主體主要有自然人、法人和非法人組織三大類。自然人作為所有權主體自古以來均無爭議。在法人制度誕生之前，所有權主體僅限于自然人。但在法人制度誕生以后，法人借助法律擬制而取得法律人格，因而成為所有權主體。有學者基于在現實生活中具體的自然人、法人和非法人組織對具體財產享有所有權、用益物權和擔保物權的情況，主張抽象的國家和具體的財產所有權無法發生法律鏈接[9]14。國家既可作為抽象概念而存在，也可作為擬制的法律人格成為所有權主體。由于國家享有立法權和行政權，國家基于憲法和法律的特別規定成為物權法中的具體所有權主體并不存在法律障礙?；诿穹ㄖ械钠降仍瓌t，國家所有權與集體所有權、私人所有權并不存在高低貴賤之別，而是受到法律一視同仁的平等保護。但由于國家同時享有私權（包括財產所有權）和公權，因而在國家行使私權時也容易令人產生國家運用公權實現私權、因而享有法外特權的誤解。例如，載《中華人民共和國城市房地產管理法》第26條規定，土地使用權人滿2年未動工開發建設用地的，可以無償收回土地使用權?？梢?，國家所有權受到法律特別保護固然有助于維護國有資產安全，但也會引發義務相對人產生以強凌弱的顧慮。因此，如何確保國家所有權的行使效率和公信力就面臨著嚴峻挑戰。

第二，國家所有權的實現往往離不開多個代理環節，因此行使權利成本通常高于普通自然人或法人。例如，根據《物權法》第246條和《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》）第3條，國務院代表國家行使國有資產所有權。在實踐中，國務院或地方人民政府又授權國有資產管理監督機構或其他部門（例如財政部和教育部）、機構代表本級人民政府對國家出資公司履行出資人責任①2021年《中華人民共和國公司法（修訂草案）》第144條。。因此，從國務院到具體的某項財產之間可能經歷多個環節，某項財產的占有、使用、收益和處分狀況往往不被作為國家所有權行使主體的國務院所知曉。代理鏈條越長，代理人的道德風險越大，國有資產流失的漏洞越多。因此，如何縮小代理鏈條、壓實代理人的信托義務、遏制代理人監守自盜的道德風險顯得尤其必要。

第三，國家所有權的取得方式紛繁復雜。除了傳統民法所有權的取得方式，國家還可通過其他途徑取得財產所有權。國家可依法定條件和法定程序，通過征收、沒收和國有化等強制手段將普通民事主體的私人財產收歸國有；國家可按法律規定對個人財產予以課稅；國家可以通過法律規定無人認領的遺失物、漂流物、埋藏物和隱藏物歸國家所有。國家取得財產所有權的方式越多，潛在的利益沖突就越多，面臨的法律風險和社會風險也越大。

第四，國家作為所有權主體既享受權利，也要承擔國有物致人損害的賠償責任。權利和義務相統一。權利越多，義務越重。國有財產越多，國有財產運營中的風險外溢概率越高，外部第三人的受害風險越高，國家所有權人的義務和責任越重。因此，如何精準界定國家所有權人的義務和責任也面臨著挑戰。有學者認為國家所有權乃憲法性公權，屬于國家權力，實質是管理權[12]47。按照這一學說，國有財產若致人損害屬于公權力行使的范疇，應承擔《國家賠償法》意義上的公法責任，而非《民法典》侵權責任編中的民事責任。若公法責任嚴于民事責任，國家利益會吃虧；而若公法責任弱于民事責任，受害人又吃虧。因此，如何適度界定國有財產的法律邊界、管控每一項國有財產的外溢風險并非易事。

第五，國有財產與全體國民之間的經濟紐帶亟待增強。既要在法理上明確國有財產屬于全國人民所有，也要在實踐中不斷拉近全國人民中的每位公民與國有財產之間的利益距離，確保每位公民都能從國有財產保值增值中獲得實惠。但由于國有財產制度還不完善，即使國有財產保值增值，實現共同富裕的方式也主要表現為通過修橋鋪路等基礎設施建設間接造福全體人民，而尚未充分直接惠及公民個人。因此，如何縮小全體國民與國有財產之間的距離，構建全體國民與國有財產的利益共同體也值得進一步探索。

二、國有財產外延的廣泛性和謙抑性

（一）國有財產的廣泛性和開放性

所有權客體是特定的動產和不動產，而國家所有權客體具有廣泛性、開放性和不特定性。私人所有權的客體按照“一物一權”主義，只能是一個獨立物，而不能是集合物。但是國家所有權的客體是集合物，既包括有形財產，也包括無形財產。國有財產的客體范圍十分廣泛，“不是指某種具體法律關系中的國有財產，是不能用獨立物來解釋的”[7]31。

《民法典》物權編第247～257條規定了國有財產的主要類型：礦藏、水流、海域的國家所有權（第247條）；無居民海島的國家所有權（第248條）；國家所有土地的范圍（第249條）；自然資源的國家所有權（第250條）；野生動植物資源的國家所有權（第251條）；無線電頻譜資源的國家所有權（第252條）；文物的國家所有權（第253條）；國防資產和基礎設施的國家所有權（第254條）；國家機關的物權（第255條）；國家舉辦的事業單位的物權（第256條）；國家出資的企業出資人制度（第257條）。

國有財產的廣泛性和開放性體現了公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是國有財產有別于集體財產和私有財產的核心特征，也是中國國有財產的重要性有別于西方市場經濟國家的國有財產的本質區別。正是國有財產的廣泛性和開放性保持了國有財產保值增值與市場經濟和改革開放的同步發展，為促進全民共同富裕奠定了堅實的物質基礎。

（二）國有財產的法定性和謙抑性

作為民事主體和物權主體的國家在進入民法世界的時候，并非法外的超級特權主體，而系與自然人、法人和非法人平起平坐的民事主體。因此，物權法定原則也普適于國有財產?；谖餀喾ǘê妥尷诿竦牧⒎ɡ砟?，《民法典》規定國有財產大致可分為兩類：一是法律明確規定的專屬國有財產，包括礦藏、水流、海域；無居民海島；城市土地；無線電頻譜資源；國防資產；國家機關直接支配的動產和不動產；國家舉辦的事業單位直接支配的動產和不動產；國家對企業出資所形成的各種權益（包括股權和債權）。二是有可能屬于國家所有的財產，包括農村和城市郊區土地；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源；野生植物資源；文物；鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施。這些財產若未被法律明確規定屬于國家所有，則有可能屬于集體所有或私人所有。并非所有的土地、自然資源和基礎設施都當然屬于國家所有。

（三）立法者酌定國有財產范圍時的成本效益分析

法律規定決定著國有財產范圍的大小，立法者在劃定國有財產外延的時候，必須保持必要的謙抑性。立法者應及時地將涉及全民福祉的新類型財產（如具有公共屬性的核心大數據財產）納入國有財產范圍，也應善于讓利于民。立法者有權規定國有財產的范圍，但其規定不是任性而為的非理性沖動，而是在審慎權衡利弊之后的公共政策選擇。

國有財產范圍不是越小越好，也不能貪大求全。在通常情況下，私人財產更容易提高管理效率和降低管理成本，充分調動權利人創造財富和傳承財富的積極性。私人財富的增加有助于擴大就業、增加消費、最終釋放先富帶后富的杠桿效應。若公眾和利益相關者對財產范圍的公私屬性劃定存在重大爭議時，立法者應盡量選擇向私人財產傾斜的態度。

三、自然資源歸屬國有的原則性和靈活性

（一）自然資源歸屬國有的法理基礎

自然資源“是客觀存在于自然界中一切能夠為人類所利用，作為生產資料和生活資料來源的自然界生成因素的統稱”[13]637?！吨袊蟀倏迫珪穼⒆匀毁Y源定義為：“能夠為人們所利用作為生產資料和生活資料來源的自然資源要素，一般包括土地資源、水資源、生物資源、氣候資源、旅游資源等”[14]64-81。要實現共同富裕，既要堅持國家對自然資源的專屬所有權不動搖，但也要適度允許集體或私人對非專屬于國家的自然資源享有一定程度的所有權或使用權。

憲法和法律確立自然資源歸國家所有的基本原則，主要在于三大法理依據：一是自然資源具有稀缺性。自然資源是自然界經歷漫長歲月逐漸形成的，而且很多自然資源不可再生。自然資源是國家的核心競爭力之一。自然資源的稀缺性特征使其具有珍貴的財產價值。二是自然資源承載著民眾福祉、生態環境保護、經濟發展質量及社會全面進步等多重社會公益功能。能否高效利用自然資源并公平分配其收益關乎國運興衰和人民福祉，是全民所有制是否具有優越性的集中體現[15]122。三是自然資源的權屬具有不確定性。自然資源非人力所生，而是源于自然力的作用，似乎相當于無主財產，誰都可對其主張所有權。在美國歷史上的西部淘金熱中，就奉行誰先占、誰取得所有權的規則。但問題在于：若放任民眾自由獲取，必然受強取豪奪、優勝劣汰的叢林法則支配，最終陷入苦樂不均的混亂狀態。而國家享有自然資源所有權可以起到定紛止爭、物盡其用的目的，既有開發效率，也有分配正義。國家通過立法統一制定有關自然資源分配、利用和處分的統一規則，把自然資源開發置于行政監管權之下，以實現自然資源利用的公平秩序和經濟效益的最大化，并最終保障全體人民整體利益。國家對自然資源擁有所有權，從正面看是權利，從反面看是義務。因此，國家對自然資源的生態屬性擁有保護和管理的職權和職責。

（二）羅馬法中自然資源的多元化分類

羅馬法依據物能否為個人所有的標準，將物區分為非財產物和財產物。非財產物，是指不可以被個人所有的物。非財產物又細分為神法物和人法物。人法物是供公眾使用的物。人法物又分為共用物、公有物和公法人物。其中，共用物是指供人類共同享用的物，如空氣、陽光和海洋等。共用物不能作為所有權客體，不屬任何人所有。公有物是指羅馬全體市民公共享有的物。公有物的所有權一般屬于國家，不為任何個人所有。公有物又分為兩類：一類是全體羅馬人民都可使用，諸如公共土地、牧場、公路與河川等。另一類是國家特定機關有權使用的，例如監獄和軍事堡壘等。公法人物是指市府等享有的財產，例如羅馬的斗獸場、劇場和浴場等可供本市的人共同享用。公法人物與公有物一樣，只是范圍小一些[16]299-303。

（三）仿照羅馬法的自然資源產權歸屬二分法

有學者建議仿照羅馬法的規定，將中國自然資源分為兩類[17]70。第一類是能夠轉化為資源產品，實現由自然資源所有權向資源產品所有權轉變的自然資源。例如石油、煤炭、天然氣、森林、水資源、野生動植物等。這些自然資源應當屬于國家所有，當它轉變成資源產品后，應由民法調整。第二類是大自然賦予的、屬于國家所有但人們可共同享用的自然資源，例如陽光、空氣、湖泊、水流、山川、沙灘、草地、原始森林和自然環境等。這些自然資源不受民法調整，而由行政法調整。也有學者按自然資源的重要性區分為“對物采掘”和“非對物采掘”兩類[18]155。其含義和上述兩種類型相似。

筆者贊同仿照羅馬法的自然資源二分法。其中，第一類自然資源要轉化為資源產品，必須通過消耗性的方式加以開發利用，國家對其享有所有權，并且具有排他性。與國家安全密切相關的重要戰略性資源（如鈾和稀土等重要礦產、珍貴瀕危物種以及無線電頻譜資源等）必須為國家所有，但可由國家機關、事業單位或國有企業（統稱“公共法人”）獨占支配、專屬利用或保護，以防止國有資產流失。第二類自然資源屬于國家所有，但人們可以共同享用。此類資源關乎著人類生存和發展，并且不因人們的合法、合理、正常使用而導致國有資產流失，因此國家對其享有所有權，但不具有排他性。國家擁有這類自然資源的目的是為了更好地管理和維護這些資源，使民眾能夠平等、自由地享用這種自然資源。

（四）國家所有權具有排他性的自然資源歸屬的例外規則

就第一類自然資源而言，基于自然資源的國家所有權，國家行政機關可依據法律規定，通過行政許可模式允許特定主體有償占有使用，通過法律禁止模式嚴禁盜采盜伐。此類自然資源承載著全體人民的基本生存需求，事關人民的生存權和發展權，國家不能簡單機械地禁止社會公眾使用自然資源的行為，也不宜一概都通過行政許可方式予以解禁。否則，行政成本高昂，而且會影響人們的正常合理使用。

基于以人為本的價值觀和成本效益分析的方法論，對于分布零散且管理成本高、經濟價值不高或稀缺性不強的資源（如水、普通動植物和零星礦產等），應秉持“物盡其用”的原則，允許民眾在不影響他人權利及社會公益的前提下自由合理取用。另外，對于上述保障民生的非商品性質的國有自然資源，國家不能允許其商品化和私有化；否則，就會重蹈玻利維亞發生的水資源私有化的慘痛教訓[19]73。

（五）氣候資源的產權歸屬

2012年6月黑龍江省第十一屆人大常委會通過的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》（以下簡稱《條例》）第7條規定“氣候資源為國家所有”，要求“有關單位從事氣候資源探測時依本條例取得《氣候資源開發探測許可證》?！稐l例》第2條將氣候資源定義為：“能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構成氣候環境的自然資源”。

該《條例》頒布后激起了軒然大波。有學者指出，“在氣候資源上設立國家所有權，將其納入公共財產范疇，為國家確定利用規則、建立利用秩序提供合法性，至少在理論上是可能的。當然，這種所有權只能是憲法所有權，而不是民法所有權?！盵15]31空氣和陽光等氣候資源雖為國家所有，但可供大家平等自由使用，屬于國家所有權不具有排他性的自然資源。鑒于氣候資源取之不盡、用之不竭，為降低民眾生活成本和企業經營成本，中國法律不宜將氣候資源設定為國家所有權。

（六）建議規定先占制度，保障弱勢群體的謀生手段

先占制度濫觴于羅馬法。先占被視為原始世界中的“無人物件”被轉換為個人私有財產的手續或程序[20]25。先占在羅馬法上是取得財產的一種方式，與添附、孳息、發現埋藏物一樣都是定紛止爭確定物權歸屬的手段。先占立法例有兩種。一種立法例是直接規定先占無主動產者取得所有權。德國《民法典》第958條規定:“自主占有無主的動產的人，取得此物的所有權”；第959條和第960、第961條又分別規定了無主物的范圍，分別是所有權被拋棄的物、處于野生狀態的野獸、走失的被馴服的野獸以及主人放棄追尋的蜂群等。日本《民法典》第239條、意大利《民法典》第923條、瑞士《民法典》第656條等也步德國之后塵作出類似規定。另一種立法例是以時效取得制度來解決無主物的權利歸屬問題。法國《民法典》第2229條和《俄羅斯聯邦民法典》第225條?！抖砹_斯聯邦民法典》第225條第2項規定：“如果本法典關于所有權人所放棄財產的所有權取得、關于拾得物、無人照管的動物和埋藏物的規則沒有相反的規定，則無主動產的所有權可以因取得時效而取得?！?/p>

中國《民法典》未規定先占制度的主要理由有三。第一，中國是社會主義公有制國家，所有無主物都歸國家所有，除了廢棄物根本不存在無主物之說。因此，先占制度與中國社會主義經濟基礎存在著天然的矛盾。第二，先占制度是對所有權的侵害，尤其是危害國家和集體的財產所有權[21]153。國有財產因其所有權主體國家概念的抽象性，極易被某些直接占有控制的個人或機構當作“無主的唐僧肉”予以侵吞或瓜分。為預防國有資產被侵害，也不能規定先占制度。其三，先占制度會縱容人們過度捕獵捕撈等行為，從而破壞生態環境。

先占現象在生活中大量存在。例如，回收廢舊物品的拾荒行為即屬此類。除法律明文保護的野生動植物以外，中國歷來允許個人進入國家或集體所有的森林、荒原、灘涂、水面打獵、捕魚、砍柴伐薪、采集野生植物、果實乃至名貴中藥材，并取得獵獲物、采集物的所有權[22]258。由是觀之，為防止國有資產流失而一概排斥先占制度并不可取。建議未來修訂《民法典》時增加規定先占制度。

第一，無主物在現實生活中客觀存在、且為數不少，載《民法典》不必排斥無主物的先占制度。否則，垃圾回收產業將徹底失去存在的法律依據、甚至變為非法的黑色產業，民眾的打獵、捕魚、采摘野果和砍柴伐薪等行為都將陷入違法的尷尬境地。

第二，規定先占無主物制度符合人性的特點和習慣。將無主物規定為國家所有當然符合中國社會主義公有制的特征。但趨利避害是人的天性，追求自身利益最大化的人性弱點不會因為法律規定而被徹底改變。否則，也就不會出現彭州烏木案等多起熱點糾紛案件。更有甚者，占有無主物的人可將物品隱匿起來據為己有。再者，先占無主物也是人類社會長期遵循的習慣法，具有頑強的生命力，很難因為法律規定而逆轉或消失。與其讓脫離習慣法的法律規定淪為一紙空文，不如名正言順地規定先占無主物制度，進而定紛止爭、減少訟累。

第三，先占無主物制度有利于發揮物盡其用的效果。先占無主物對老百姓來說意義重大，但對國家來說卻可能無足輕重。拾荒、撿垃圾、采摘野果、山澤漁獵都是老百姓的謀生手段。既然社會主義公有制的初心是讓全體人民擁有獲得感、幸福感和滿足感，國家就不應與民爭利，奪民生計。因此，規定先占制度對于保障低收入的弱勢群體的生活之需極具重大現實意義。

第四，先占無主物制度有利于降低公務人員貪腐概率。2015年達州市達川區麻柳鎮明月江村的村民打撈起一根長22米、重超60噸的烏木。2016年底，當地政府經公開拍賣，將該段烏木以298萬元賣給一家公司[23]。對此網友紛紛質疑：烏木既然歸國家所有，賣掉烏木時“國家”是否知情同意？298萬元的價格是怎么算出來的？298萬元又流向何處？ 鑒于學界對烏木的性質究竟屬于埋藏物、土地孳息、礦藏和文物，抑或無主物已有深入討論。烏木案中的折射出來的最大法理爭點是，國家所有權固然需要保護，但也要立足實踐，保護好百姓權益。資源配置在法律有規定時要依靠法律，在法無規定或規定不明時要依靠習慣和市場。只有利用市場去釋放每個人的潛能，才能有效推動市場的繁榮和發展，實現自益和公益的有機結合。

《民法典》第209條第2款規定“依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記”。該條款旨在強化國有自然資源保護，客觀上制約先占制度的導入，堪稱先占制度的克星?；谝匀藶楸镜睦砟?，該條款的適用范圍應予以適度限縮，以實現國有自然資源保護和先占制度之間的有機兼容。

四、國有自然資源開發利用的市場化、法治化和透明化改革方向

（一）國有自然資源的產權結構和行權體制

與普通民事主體的物權相比，國有自然資源的所有權有其自身特點。國家對自然資源擁有所有權，并非像民事主體那樣直接對自然資源進行占有、使用、收益和處分。2007年《物權法》第45條第2款曾規定“國有財產由國務院代表國家行使所有權。法律另有規定的，依照其規定”，載《民法典》第246條第2款延續了這一規定。2017年11月20日，中央全面深化改革領導小組第一次會議審議通過了《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》，明確了國務院應向全國人民代表大會及其常務委員會就國有財產的經營狀況報告工作。2018年3月17日，在國務院機構改革中新組建的自然資源部整合了原國土資源部、國家發改委、水利部等八大部委對全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源的確權登記管理等方面的職責。

2019年4月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。國務院代表國家行使自然資源所有權，主要是清理、完善和補充制定涉及自然資源資產產權制度的法律法規，具體實施則由國務院組成部門予以制定。因此，國務院組成部門實質上是國家所有權各權能的行使者?！吨笇б庖姟愤€提出探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。這樣就建立了完整的自然資源國家所有權行使制度。

國務院各職能部門及各級人民政府代表國家行使國家所有權，主要是通過行政許可、劃撥、出讓、調配、發放等方式，把自然資源交由特定民事主體使用，其實質是“國家為更好地實現全民利益而行使公權力的行政行為，而不是民事主體自由處分個人財產的民事行為”[15]28。

（二）排他性自然資源用益物權的取得方式

《民法典》用益物權部分第328條和第329條規定海域使用權、探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖和捕撈的權利。由此可見，對于資源性公共財產國家所有權，行政機關通過規定經營主體的排他性資源使用權（如海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養殖權、捕撈權）予以實現的，其權利性質是用益物權。用益物權和所有權一樣，都具有排他性。用益物權人既可依法排斥來自國家所有權人的公權性干涉與來自其他民事主體的私法性干涉，也可排斥作為非權利人的社會公眾的直接利用[15]23。若僅從經濟意義上看，這些自然資源用益物權就在實質上變為用益物權人事實上的所有權。有恒產者有恒心。保障這些自然資源通過合法方式讓特定主體使用、并真正造福于全體人民至關重要。

民事主體取得排他性自然資源用益物權的主要方式是由“申請—審批—登記—發證”等流程組成的行政許可或特許方式。行政許可是指行政主體基于行政相對人申請，通過頒發許可證或執照等形式解除法律的一般禁止，依法賦予特定行政相對人從事某種活動的權利或者資格的行政處理行為[24]325。中國現行法律法規多以“準予”“經批準”“經依法批準”“實行許可證管理”“審查批準”等詞語表述行政許可[25]86。例如《礦產資源法》第3條第3款第1句前段確認“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記?！?/p>

行政許可是腐敗多發環節。行政許可本質上“是一種政府行為，不論是授予權利還是解除禁止，傳統上一直把它視為政府的某種單方決定或恩賜”[26]4。由于“行政許可實際上是國家一般限制或禁止的活動，對符合條件的對象解除限制或禁止”[27]63，這就要求行政機關在設定和實施行政許可時嚴格遵循法定的權限、范圍、條件和程序，秉持行政法治原則、“三公”原則、便民原則、效率原則和信賴保護原則”[24]332-334，注重程序正義，鼓勵公眾參與，并接受社會監督。

為杜絕錢權交易，對有限自然資源的開發利用，除非法律法規另有規定，行政機關應通過招標和拍賣等公平競爭方式作出決定。行政機關不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可申請行政復議或提起行政訴訟。為杜絕行政權濫用行為，《中華人民共和國行政許可法》第27條禁止行政機關實施行政許可時向申請人提出購買指定商品、接受有償服務等不正當要求。行政機關工作人員辦理行政許可，不得索取或收受申請人的財物，不得謀取其他利益。第63條禁止行政機關實施監督檢查時妨礙被許可人正常的生產經營活動、索取或收受被許可人的財物、謀取其他利益。

（三）國有基礎設施的特許經營權制度

鐵路、公路、電力設施、電信設施、油氣管道設施等基礎設施的國家所有權主要通過行政機關授予投資主體特許經營權的方式予以實現。依《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第3條將基礎設施和公用事業特許經營界定為“政府采用競爭方式依法授權境內外的法人或其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

自由公平公正的競爭機制有助于幫助國家尋找到國有基礎設施開發利用效率最高、成本最低的潛在企業。為消除基礎設施和公用事業特許經營環節存在的國有資產跑冒滴漏現象，建議行政機關抵制利益集團圍獵公務人員的潛規則，恪守“公開公平公正”原則，確保通過公開招投標的競爭方式選擇特許經營者。競爭性談判只能是在遇有不可抗力時或者法定緊急情況下不得不采取的次優選擇。行政機關根據當地社會經濟發展需要或民事主體申請提出的特許經營項目實施方案應委托具有相應能力和經驗的第三方機構開展特許經營可行性評估并予以完善。但也要強化第三方評估機構的民事責任，避免其與潛在投標企業的利益沖突蠶食其職業操守和公信力。

五、共同富裕為導向的國家所有權制度完善

（一）實現共同富裕既要堅持國家所有權主體的唯一性和統一性，也要確保民眾從國有財產中獲得直接收益

“國家所有權主體的唯一性和統一性”學說源于維涅吉克托夫1948年所撰《論國家所有權》[28]59。其含義是只有代表全體人民的意志和利益的國家才可以享有國家財產所有權。在中國，中華人民共和國是國家所有權的統一的和唯一的法律主體。體現中國國家所有權主體統一性和唯一性的觀點集中體現于《物權法》第45條第1款和《民法典》中第246條第1款：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有?！痹摋l文雖經反復論證和仔細推敲，但在民法學界還是引起了很大爭議。有學者認為其是同語反復的“廢話型法條”[29]62；也有學者指出，抽象的國家缺乏法人的“主體確定性”，作為所有權人的國家并不存在，存在的是公共財產實際支配機關的法人所有權[30]5。既要堅持國家所有權主體的統一性和唯一性，也要堅持國家所有權目的的終極性和人民性。

堅持國家所有權主體的統一性和唯一性的法理依據有三。第一，代表全民意志和利益的國家是國家所有權的唯一主體，而國家所有權人的主體地位是由全民所有制的性質決定的[31]245。其二，全體國民是抽象、集合的概念，其構成的廣泛性和不確定性決定了不可能由全體國民按人數共有。全民在中國是14億人的集合概念，集合概念主體的權利行使不能分解為由單個主體分別行使，否則會導致億萬人民之間的爭奪不斷。而國家最能公允、權威地代表全體國民，是全民所有財產的所有權主體，為全民的最大福祉而行使所有權[32]108。第三，國家因其治理結構特點而獲得團體人格(法人)，擁有取得所有權的權利能力，“全民”則無此能力[30]5。全民“不是也不可能在民法上成為任何意義上的行為主體、責任主體”[33]41?！睹穹ǖ洹返?46條第2款規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權。法律另有規定的，依照其規定?！辫b于國家所有權由國務院及各級政府行政機關來行使，有學者認為國家所有權在借助各級政府部門的行政管理活動來行使和實現時，各級政府部門并非國家所有權主體，只是代表國家行使所有權的機關[34]274。筆者亦贊同此說。

與此同時，應確認國家所有權目的的終極性和人民性，警惕借“物權絕對性”“物權排他性”等法律技術手段貶低全民在公共財產利益分享方面的法律資格及其正當性，從而完全否定全民對國有財產的物權取得、份額分配、直接利用等主張[30]5。國有財產的“全民所有”目的不應被國有財產的實際控制人架空，國家所有權和全民所有不等于“無人所有權”，更不應淪為某些人不法攫取國家財富的手段。

國家作為一個擬制概念，如同公司法人的擬制人格。在公司財產關系中，股東是公司的主人和剩余索取權人。同理，如同公司法人財產權背后享有股權的股東一樣，人民才是國家所有權背后的真正權利者，“國家不過是代表全民行使所有權的“代理人”，國家所有權的權益和風險必須依賴國家分配給所有者的每個個體成員”[35]364。因此，人民應當享有國家所有權的利益分配，國家所有權在利益分配環節應當凸顯全民（或民眾）的主體身份，不能讓人民的終極財產權利被國家所有權的虛擬抽象概念所代表和替代。

（二）實現共同富裕，應建立國有企業的全民分紅制度

國有企業的治理結構依然存在突出的問題，這一問題主要是由國有企業特殊的“兩權分離”即“企業所有權與經營權分離”造成的。由于國有企業的所有者先天性缺位，經營者缺乏必要的產權約束，致使國有資產經常被內部控制人據為己有，教訓十分深刻。

《企業國有資產法》第3條規定:“國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權”。國企與全民之間的邏輯關系包括三個層面:“一是從形式上看，名義權利主體是國家; 二是從實質上看，實質權利主體是全民，即全國人民；三是從權利主體的代理人角度看，國務院是代表國家行使國有資產所有權的法定代表機構。從信托法角度看，全國人民是受益人（實質權利人），國家是委托人，國務院是受托人?！盵36]49由于全民是國有資產的實質權利主體，因此實現全民利益最大化就是完善國企治理的宗旨。

國企具有營利性與社會性，納稅義務與分紅義務并行不悖。不能以稅收代替分紅。國務院1993年《關于實行分稅制財政管理體制的決定》已開始區分分紅與稅收，推出要“逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度?！?007年9月8日國務院發布的《關于試行國有資本經營預算的意見》指出要建立國有資本經營預算制度?！镀髽I國有資產法》第18條第2款要求國家出資企依照法律法規和章程規定向出資人分配利潤，第6章規定了國有資本經營預算制度。黨的十八屆三中全會決定提出，要“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生?！?/p>

《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》重申“完善國有資本收益上繳公共財政制度，加大公共財政支出用于民生保障力度”，強調“完善共建共治共享的社會治理制度，制定促進共同富裕行動綱要，自覺主動縮小地區、城鄉和收入差距，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”。但實踐中依然存在某些國企不向國家股東分紅或分紅甚微的問題。鑒于國企是全民所有企業，為保障和改善民生、激發全體國民的愛國熱情、體現社會主義制度的優越性，建議積極穩妥地確立國企面向全體人民分紅的制度，確認全體人民對國企的分紅權。積極的國企分紅政策有助于穩步提高人民財產收入，改善人民生活水平，刺激國內消費，促進經濟高質量發展。當然，要推行國企面向全民的積極分紅政策，必須參照上市公司信息披露的原則和制度，建立強制性的財務信息和社會責任履行狀況的披露制度，切實提升國企經營狀況和治理體系的公開透明度，全面尊重和保障全體人民對國企的知情權和監督權。

（三）為實現共同富裕，建議出臺《高速公路收費法》，遏制高速公路收費亂象

截至2020年底，中國高速公路總里程達到16.1萬公里[37]，居世界首位。高速公路收費很高，平均每公里0.5元。高速公路成為某些地方政府實現財政收入的手段。例如，北京首都高速機場建成于1993年，收費期限30年（1993—2023年），當時總投資額11.95億元。據北京市交通部門2001年提供的數據，2001年首都機場高速公路日通行量為8.6579萬輛，年均收入3.5億元[38]43，可見，首都機場如果收費30年，收入將達百億元，遠超其當年投資額。

中國是社會主義國家。公路、橋梁等交通設施屬典型公共產品，國家應以財政收入投資修建并養護公路，為全體民眾提供免費使用的公路。若國家財產收入不足以支付基礎設施建設費用，政府也可向銀行貸款或利用社會資本等PPP項目介入，共同投資經營，授予適格主體特許經營權，讓其投資建設高速公路，并通過通行費收回成本、取得收益。

為破除單純依靠政府財政發展公路交通的體制與機制束縛，國務院曾于1984年批準在各級政府財政性資金或企業資本金投入之外利用銀行貸款或社會集資建設公路，并在公路建成后通過收取合理的車輛通行費以償還貸款或集資款，也就是“貸款修路，收費還貸”政策[39]21。該政策出臺后，因建設資金短缺而受到束縛的中國公路交通體系得以借助社會資金而一飛沖天，迅速擴張。

根據《中華人民共和國公路法》第21條和《收費公路管理條例》（以下簡稱“條例”）第10條之規定，目前中國收費公路主要分為政府還貸公路與經營性公路。前者是指縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或向企業、個人有償集資建設的公路；后者是指國內外經濟組織投資建設或依法受讓政府還貸公路收費權的公路。根據《條例》第14條第1項，政府還貸公路的收費期限按照“用收費償還貸款、償還有償集資款”的原則確定，最長不得超過15年；經營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。當然，中西部省區可適當延長收費期限。但公路的公益性決定了高速公路不得被作為政府和公權力部門獲取額外收入的渠道，經營性公路在合理回報期滿后也不能被用于牟利行為。但在現實中，不少高速公路運營單位通過違規設站收費、提高收費標準和延長收費期限的方式，利用高速公路獲得大量財富。有些地方政府部門還通過轉換收費公路經營性質來規避政府還貸公路經營期限的法定限制，變相延長收費期限，獲取的通行費總額往往高于公路最初投資成本的數倍乃至十數倍[39]23。

為遏止地方政府利用高速公路獲取財富、侵害民眾利益的不合理現象，交通運輸部等部門于2008年制定了《收費公路權益轉讓辦法》，嚴格限制將政府還貸公路轉換為經營性公路以延長收費期限或提高收費標準的做法。轉讓政府還貸公路收費權的，可向省級人民政府申請延長收費期限，但延長期限不得超過5年。該辦法僅是治標之策、而非治本之策。鑒于地方政府擅自通過收費公路性質轉換以獲取超額收益的做法違背了社會主義公有制的性質，忽略了政府公共服務職能，侵害了公眾的高速公路通行權和財產權，建議立法機關出臺《高速公路收費管理法》，從制度上消除收費公路收費領域存在的權力尋租、暗箱操作、違規建設收費站、提高收費標準、延長收費期限等潛規則。

（四）為實現共同富裕，應建立輕徭薄賦的減稅降費法治體系

中國現在有18個稅種，還有不計其數的各種行政事業性收費項目。這些名目繁多的稅費疊床架屋、讓人眼花繚亂。其中還存在重復收取稅費之嫌。例如，廣大業主在購買商品房時都已經一次性繳納了70年的國有土地建設使用出讓金?！睹穹ǖ洹返?59條規定：“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理?！钡?0年滿以后住宅建設用地使用權自動續期時，業主是否要繳納續期費用？繳納續期費用的法理依據何在？計算標準如何？立法者對此語焉不詳。鑒于國有土地建設使用期限界定為70年時的中國城鄉居民平均預期壽命在70歲左右，因此70年的使用期對于普通業主往往意味著一輩子或者終身使用。當然，隨著人民生活水平和醫療水平的提高，中國人民的平均預期壽命在不斷提升。為彰顯讓利于民的國有土地制度的溫度，法律法規似應采取自動免費續期規則為宜。實際上，《民法典》第359條并未規定自動續期收費的政策，而是提供了兩種立法選項，留待下一代的立法者擇善而從。

2020年10月23日，全國人大常委會作出《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》。這一授權決定是審慎負責的，旨在積極穩妥推進房地產稅立法與改革，引導住房合理消費和土地資源節約集約利用，促進房地產市場平穩健康發展。但試點地區如何設計稅目和稅率等稅收關系的核心要素既涉及地方財政收入之多寡，也涉及業主的切身財產利益，更攸關房地產行業在拉動經濟發展中的支柱產業地位，甚至直接影響房產市場的可持續健康發展。因此，房地產稅試點的目的是在增加地方財政收入，還是調節收入差距，抑或落實“房住不炒”的監管政策，都值得探討。若稅收目的定位于增加地方財政收入，則存在比開征房地產稅效果更優、副作用更小的方案，即：優化營商環境，釋放市場主體活力。若稅收目的定位于增加地方財政收入，個人所得稅法和企業所得稅法足以發揮該功能。若稅收目的定位于落實“房住不炒”的監管政策，依然有更好的措施，包括但不限于增加政府廉租房供給力度和提高按揭貸款的首付款比重。因此，問題的關鍵依然是如何確保房地產稅收試點推動（而非阻礙）共同富裕的步伐。

為促進全民實現共同富裕，建議中國的稅費制度設計采取藏富于民、輕徭薄賦的減稅降費政策，避免殺雞取卵、竭澤而漁。這種稅費政策既體現了共同富裕的本質要求，也有助于涵養稅源、確保政府財政收入源源不斷。為確保稅費收入取之于民、用之于民，不僅要強調簡化稅種、降低稅負，而且要同步加大納稅人的知情權保護力度，提高財政收入的透明度，逐漸實現稅收資金的即時上網公示和查詢。

六、完善國家所有權的司法保護制度

（一）國家所有權和各類所有權的平等保護原則

平等原則是民法的首要基本原則。國家所有權與集體所有權、自然人、法人和非法人組織的所有權法律地位都是平等的?！段餀喾ā泛汀睹穹ǖ洹肺餀嗑帉ξ餀啾Ｗo并未設計具體規定，而是設計了保護物權的一般抽象規定，旨在用統一方法平等保護各類物權”[40]3。因此，國家所有權必須服從和遵守民法關于所有權的一般規則，民法中關于所有權的得喪變更的基本規則同樣適用于國家所有權。行政機關不能隨意創設國家所有權，也不能隨意創設或擴大國家所有權的內容。實際上，國家所有權、集體所有權和私人所有權比肩立于《民法典》物權編，意味著以往受特殊保護的國家所有權不再享有特權，與集體所有權和私人所有權處于同等法律地位[41]17

國家所有權在客觀上確實具有一定的公權性和特殊性，不同于傳統私權主體的自然人或法人所有權。國家所有權包含的公權因素使得國家所有權具有明顯的二重性：“一方面國家作為權利主體與其他主體同樣享有私權; 另一方面國家于一定限度內又居優越地位享有公權?！盵11]96國有資產監管機構授權的國有企業運用經營性資產從事投資交易等活動而獲取收益時是擁有私權的民事主體，但在履行維護社會公共利益職責、管理資源性和公共性財產（如鐵路和電信設施）時又擁有一定的公權力。

2019年 《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第2條將政府特許經營協議、土地房屋等征收征用補償協議、礦業權等國有自然資源使用權出讓協議、政府投資的保障性住房的租賃和買賣等協議、政府與社會資本合作協議等均納入行政協議的范圍，交由行政訴訟程序解決，并在合同履行中賦予了行政機關一方較多的行政優益權。該司法解釋出臺后，有些公眾擔心在國有資產的監督管理和權利行使中會產生法律地位不平等、權利不對等以及政府和國企工作人員假借公益以濫用職權等消極現象。筆者認為，該司法解釋的主要目的不是剝奪或限制民營企業和私人的民事權利，而是通過行政協議和行政訴訟的法治思維約束和規范行政權的行使，進而更好地保護人民群眾和民營企業的合法權益。而且，該司法解釋第27條第2款明確規定：“人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規范關于民事合同的相關規定”。因此，行政協議糾紛的裁判仍要弘揚契約精神，遵循意思自治原則。

為防止國家所有權的優勢地位被濫用、以侵害其他民事主體的所有權，既要強調對國家所有權的保護，但也要預防國家所有權人以強凌弱。國家行使所有權不得侵害其他民事主體權益，反之亦然。例如，國家征收行為必須符合公共利益原則，按照法定條件和程序進行，并給予被征收人及時足額合理的補償。

（二）遏制國有資產流失亟需國家所有權救濟機制

《憲法》第12條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”?！睹穹ǖ洹返?58條也有類似規定，第259條明確了國有財產管理者的法律責任，要求履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員加強對國有財產管理監督，促進國有財產保值增值，防止國有財產損失；濫用職權，玩忽職守，造成國有財產損失的，依法承擔法律責任。違反國有財產管理規定，在企業改制、合并分立、關聯交易等過程中，低價轉讓、合謀私分、擅自擔?；蛘咭云渌绞皆斐蓢胸敭a損失的，也要依法承擔法律責任?！锻恋毓芾矸ā泛汀兜V產資源法》等專門法律也有類似規定?！缎谭ā愤€規定了貪污罪等侵害國有資產的罪名。

國有財產的現實保護狀況卻并不容樂觀。在20世紀80年代，國有資產每年流失500億元；進入90年代后每年至少流失800～1 000億元[42]72。從華融資產管理公司賴某民等貪污受賄的大案要案來看，近年來的國有資產流失金額依然觸目驚心。國有財產遭受的損害有內因，也有外因；有國家機關和國有企業部分人員明火執仗的貪污和侵占，也有暗度陳倉的不公允不透明的關聯交易；有內外勾結的侵吞挪用，也有國有資產監管機構的監管能力不足和國有企業董事高管的懶惰懈怠導致國資貶值。

《憲法》和《民法典》已經作出國有財產神圣不可侵犯的莊嚴政治宣誓，國有財產保護的法律條文也基本上燦然大備，為何非法侵害國有資產的現象屢禁不絕？主要原因在于保護國有資產的法律條文往往缺乏可訴性，國有資產被侵害之后的救濟手段非常匱乏。大多數法律條款普遍缺乏具體行為模式或法律后果，屬于典型的宣言性立法?！盵43]60侵吞巨額國有資產的不法分子被追究黨紀政紀責任乃至刑事責任（包括罰金和沒收財產），但卻很少被判令就巨額的國有資產損失承擔賠償責任。由于國有資產侵害者不對其造成的國有資產流失承擔民事賠償責任，有些經營者和監管者就抱著“犧牲我一個，幸福全家人”的心態去侵害國有財產。

有侵害，必有救濟。救濟乃權利的保障與恢復。法律若不為權利提供救濟，則法律規定的權利就是束之高閣的一紙空文。雖然憲法、民法典和各單行法關于國家所有權的規定比較完備，但若無侵權時的救濟措施，國家所有權也很難成為真正的權利。若將原告資格限定于利益直接受損的當事人，而國家就是直接受損者。但由于國家機關各司其職且日理萬機，難以及時對侵害國有資產的行為提起訴訟，很難期待國資監管機構之外的其他國家機關越俎代庖。而一旦國資監管機構失靈，國有資產損失就很難獲得彌補。但在實踐中很少有國資監管機構就國有資產損失向法院提起損害賠償之訴。當然，國資損失的實質是全民間接受損，但無法苛求全民共同對侵害人提起民事訴訟。由于國有資產流失與國家所有權救濟機制缺失之間存在直接因果關系，建議查缺補漏，抓緊完善國家所有權救濟機制。

（三）建議激活公益訴訟

國家所有權作為物權的范疇，受民法保護（包括《民法典》物權編第3章“物權的保護”），也受刑法保護。檢察機關對侵害國有資產的犯罪行為提起刑事訴訟時，可依《刑事訴訟法》第101條第2款提起附帶民事訴訟。

公益訴訟屬于民事訴訟范疇。若侵害國有資產行為不構成犯罪，在導入公益訴訟制度之前，檢察機關不能直接對不構成犯罪的侵害行為提起民事訴訟[44]33。2012年《民事訴訟法》為檢察機關提起公益訴訟奠定法律基礎。2018年《人民檢察院組織法》第20條授權檢察院依法提起公益訴訟（包括行政和民事公益訴訟）。

《民事訴訟法》第58條導允許法律規定的機關和有關組織對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起訴訟，也允許檢察院在履職中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為時，在沒有前述機關和組織或前述機關和組織不起訴的情況下向法院提起訴訟。若前述機關或組織提起訴訟，檢察院可支持起訴。

有學者認為“該條規定并不是關于民事公益訴訟的制度性規定，而僅僅是一個關于民事公益訴訟的原則性規定”；作為原則性規定，不必特別指出“環境和消費者保護領域”，而僅需規定“對侵害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”[45]7。2021年6月15日《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》強調，積極穩妥推進公益訴訟檢察，建立公益訴訟檢察與行政執法信息共享機制，加大生態環境和資源保護、國有財產保護和國有土地使用權出讓等重點領域公益訴訟案件辦理力度，積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理文物和文化遺產保護等領域公益損害案件，總結實踐經驗，完善相關立法。因此，保護國有財產的公益訴訟將成為檢察機關的核心業務范圍之一。

國資管理部門也有權對侵害國有資產的行為提起公益訴訟，而且在提起公益訴訟時可請求檢察機關支持起訴。檢察機關也可依職權主動支持起訴，并在必要時主動收集證據。例如，根據《企業國有資產法》第54條，混合所有制企業（尤其是有限責任公司）中的國有股權出讓時應進場交易、公開掛牌出讓，與之抵觸的國有股權轉讓合同無效。若國資管理部門不向法院提起國有股權轉讓合同無效確認之訴，檢察機關可提起公益訴訟。鑒于國資部門（包括各級國資委和財政部門）不僅握有在訴前制止國資流失的有效公法手段，而且在提起公益訴訟時具有專業性強、取證便捷的優勢，檢察機關在提起公益訴訟之前應首先函請國資部門提起公益訴訟。

（四）建議確立人民代表（人大代表）訴訟制度

《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第3條規定人民代表的7項權利，包括依法聯名提出議案、質詢案、罷免案等。其中的兜底條款是“法律規定的其他權利”。維護國家利益和公共利益是人大代表的法定職責。

國家所有權中的主體“國家”是特定的，但國家畢竟是抽象的擬制概念，與傳統所有權主體（自然人、法人和非法人組織）有一定區別。從國際法角度看，國家是“領土、居民與主權”三個要素的組合；從國內法角度看，國家是“一整套立法、執法、司法等各種統治機構的總稱”[9]12-13。鑒于人大代表依法由人民選舉產生、代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權參加行使國家權力；鑒于侵害國家所有權的行為既損害國家利益，也侵害全體人民的公共利益；建議參酌公司法中的股東代表訴訟制度，確立人民代表訴訟制度：允許三名以上的人民代表聯名就本級人民代表大會所在行政區域內的涉及國有資產的侵權案件和合同案件提起代表訴訟，勝訴利益歸國家所有。

人民代表訴訟（人大代表訴訟）是國資部門和檢察機關公益訴訟的有益補充。只有當國資部門和檢察機關怠于或拒絕提起公益訴訟時，人民代表方能挺身而出。鑒于人大代表的遴選程序公開透明、具有代表人民參政議政、維護公益的法定資格和職責，人大代表為保護國有資產提起訴訟前無需本級或上級人民代表大會或其常委會的授權。既然人大代表以自己的名義、為國家（全民）的利益而提起訴訟，勝訴利益應歸屬國家（全民）。在勝訴利益解入國庫時，應以國有資產保護賬戶專戶儲存，并提取相應比例的國有資產保護基金用于律師費、論證費和其他實際支出的合理訴訟費用。

（五）完善人民群眾有獎舉報制度

國家財產屬于全體人民所有，但普通公民參與國有財產監督舉報的法律途徑依然有待暢通。有學者指出，中國的法律不論是憲法還是民法，都未賦予任何一個機關或個人來行使所有權人的保護自己財產的權利，不僅人民中的某一個或某些成員無權提出司法救濟，就是政府機關哪怕是專門代表國家行使司法訴權的檢察院也無權提出保護國家所有權的司法救濟[9]3-4。主要原因是，“人民”是一個不容分割的整體，不確指任何個體，人民的權利只能以全體的名義來行使[35]364。

《憲法》第41條允許和鼓勵中國公民對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉。近年來，群眾舉報對于紀檢監察機關的反腐倡廉做出了重大貢獻。但這種舉報的結果僅僅是啟動追究腐敗分子黨紀政紀和刑事責任的程序，但無法啟動賠償國有財產損害的民事責任救濟程序。依據現行法律，群眾無權代表國家對國有資產的侵害人提起民事訴訟。若群眾舉報到國有資產經營或監管部門，由于受理部門自身對國有資產流失或多或少存在一定過錯，因而容易出現大事化小、小事化了的結果。

國有財產監督有獎舉報制度是稅收征管獎勵制度的升級版?！抖愂照魇展芾矸ā返?3條鼓勵單位和個人檢舉違反稅收法律法規的行為，并要求稅務機關對檢舉人給予獎勵。國家稅務總局2007年制定的《檢舉納稅人稅收違法行為獎勵暫行辦法》進一步細化了獎勵辦法。鑒于保護稅收屬于國有資產保護的重要組成部分，為有效激勵群眾舉報國有資產流失案件，建議拓寬這一立法例，全面建立國有資產保護的有獎舉報制度。對于查證屬實的國有資產流失案件，應根據國有資產標的金額的一定百分比（如2%）向舉報者支付獎金并補償其為查明舉報事實而支付的合理費用。舉報行為符合公益，應享受免稅優惠。為防止舉報權利泛濫，應明確濫用權利、惡意舉報的責任后果。

七、結論

為落實共同富裕的社會主義本質要求，應當運用法治思維和法治方式完善國家所有權制度，保障全體人民作為國有財產實質所有者和受益者的合法權益。實現共同富裕是公有制經濟制度的核心價值追求，也是國家所有權制度的設計初衷。國家所有權制度和共同富裕之間存在著緊密的邏輯聯系。國家所有權是實現共同富裕的根基。為實現共同富裕，必須全面夯實國家所有權的制度根基，推動國家所有權制度不斷完善。國家所有權最核心的特征在于全民性（人民性）。國家所有權的實現面臨著一系列挑戰。

國家所有權客體具有廣泛性、開放性和不特定性，也具有法定性和謙抑性。若公眾和利益相關者對財產范圍的公私屬性劃定存在重大爭議，立法者舉棋不定時應盡量選擇向私人財產傾斜的態度。自然資源歸屬國有的原則也有例外規則。國有自然資源可分為國家享有所有權且具有排他性的類型（第一類），以及國家享有所有權但不具有排他性的類型（第二類）。國家擁有第二類自然資源的目的是更好地管理和維護這些資源，使民眾能夠平等、自由地享用這種自然資源，體現以人為本的精神?；谝匀藶楸镜膬r值觀和成本效益分析的方法論，對于分布零散且管理困難、經濟價值不高或稀缺性不強的第一類資源，也應秉持“物盡其用”的原則，允許民眾在不影響他人權利及社會公益的前提下自由合理取用。為降低民眾生活成本和企業經營成本，中國法律不宜將氣候資源的所有權設定為國家所有權。建議規定先占制度，保障弱勢群體的謀生手段。

國有自然資源開發利用應堅持市場化、法治化和透明化改革方向。為杜絕錢權交易，對有限自然資源的開發利用，除非法律法規另有規定，行政機關應通過招標和拍賣等公平競爭方式作出決定。為消除基礎設施和公用事業特許經營環節國有資產跑冒滴漏現象，建議行政機關確保通過公開招投標的競爭方式選擇特許經營者。

建議以共同富裕為導向，推進國家所有權制度完善。實現共同富裕要堅持國家所有權主體的唯一性和統一性，也要確保民眾從國有財產中獲得直接收益。應建立國有企業的全民分紅制度。應出臺《高速公路收費法》，遏制高速公路收費亂象。應建立輕徭薄賦的減稅降費法治體系。

建議完善國家所有權的司法保護制度。堅持國家所有權和各類所有權的平等保護原則。遏制國有資產流失亟需國家所有權救濟機制。國有資產流失與國家所有權救濟機制缺失之間存在因果關系，應查缺補漏，完善國家所有權救濟機制。應激活公益訴訟。國資管理部門有權對侵害國有資產的行為提起公益訴訟；檢察機關可提起公益訴訟。應確立人民代表訴訟制度，完善人民群眾有獎舉報制度。