銜命而出：北宋熙寧察訪使再研究

□咼 豐

宋神宗任用王安石為相，實施變法改革，旨在挽救北宋日益衰頹的國勢，實現富國強兵的遠大目標。在宋神宗熙寧、元豐年間，執政者因推行新法，增加了很多機構和職官，同時也賦予了一些舊機構新的職能。隨著王安石變法的不斷推進，宋代社會自上而下都對變法產生了不同的議論和主張。這些主張對新法或支持、或反對，但就整體而言反對變法的聲音更強烈。在這種強大的輿論壓力下，各項新法推行舉步維艱，神宗君臣更為迫切地想知道來自地方新法推行后的真實情況，同時也寄希望于通過建立自上而下的信息渠道來了解實情、推動變法。出于以上種種原因，宋神宗在熙寧時期設立了新的職官——察訪使，并在地方上形成固定的察訪司。對于察訪使制度的專門研究，學界文章數目較少①，主要是對于察訪使制度層面，特別是職能的論述和分析。本文在前人研究基礎上，進一步關注北宋察訪使的設置時間、不同區域之間的職能差異和廢止的原因，進而分析其對王安石變法的作用和影響，不當之處，敬請方家指正。

一、熙寧年間察訪使設置時間考辨

對于熙寧察訪使的研究，需明確其設置的準確時間。史籍中關于北宋察訪使最初設置時間的記載共有四條，分別載于《宋會要輯稿》《續資治通鑒長編》《職官分紀》及元陳桱所著《通鑒續編》當中。而四部書中的記載卻是不盡相同。依據《宋會要輯稿》所載，其設置年份應在熙寧四年九月，“（熙寧四年）九月二十八日，命檢正中書刑房公事李承之察訪淮南、兩浙常平及農田、水利、差役事”［1］4103。在《續資治通鑒長編》中的記載則為：“（熙寧四年冬十月）丙子，命太常丞、檢正中書刑房公事李承之察訪淮南、兩浙路常平及農田水利、差役事?！保?］5533在《職官分紀》中的記載則為：“國朝熙寧三年遣使察訪淮南、兩浙常平及農田、水力、差役事?！保?］837《通鑒續編》載：“（熙寧四年）秋七月遣察訪使促成役書于諸路?！保?］595《通鑒續編》成書時間遠晚于其他三部書籍，其記載可供參考。綜合四則記載可以判斷，察訪使最晚的設立時間不會晚于熙寧四年（1071）。

據《宋史》記載，王安石的學生陸佃曾向王安石反映新法事于民有不便。其對話中間有關于察訪使設置時間的內容：

熙寧三年，（佃）應舉入京。適安石當國，首問新政，佃曰：“法非不善，但推行不能如初意，還為擾民，如青苗是也?！卑彩@曰：“何為乃爾？吾與呂惠卿議之，又訪外議?！钡柙唬骸肮珮仿勆?，古所未有，然外間頗以為拒諫?！卑彩υ唬骸拔嶝M拒諫者？但邪說營營，顧無足聽?！钡柙唬骸笆悄怂灾氯搜砸??！泵魅?，安石召謂之曰：“惠卿云：‘私家取債，亦須一雞半豚?！亚怖畛兄够茨腺|究矣?！保?］10917-10918

從記載中可看出，王安石已經同呂惠卿商議，并做出了派遣李承之的決定。這與《宋會要輯稿》中記載熙寧三年（1070）呂惠卿奏狀的時間相吻合?！端螘嫺濉分杏涊d有呂惠卿的一則奏狀，其意在說明地方官員有執行新法不力、請求派遣官員進行考核：

神宗熙寧三年八月十六日，同判司農寺呂惠卿言：“比歲以來，累降詔旨，訪求農田利害，而官司未有應令?！缏勚鹚咀员怀?，只是翻錄行下，即未能用心講求，申明法意，曉諭州縣，責以成效，以故至今未有報應。雖數告諭催促，期以歲月，當行考察，及已有察訪指揮，而所在官吏玩令如故?！云驅⒐饨挡罟俨煸L、當行考察等指揮節次舉行，繼之以實，使人人知其不為空文，則令遵而事立矣?！保?］4103

神宗的批答為“詔候來年合察訪，取旨差官，余并從之”［1］4103。從中可以明確的是，察訪使的設置是在呂惠卿的奏狀以后，并且在得到批準的第二年才正式施行。陸佃此時以舉子身份來參加熙寧三年（1070）舉行的貢舉，而陸佃在科舉高中后外放為官的時間為熙寧四年（1071）三月［2］5372，據此可以判斷呂惠卿上書的時間最遲在熙寧四年（1071）三月之前，結合呂惠卿奏狀的批答，可以判斷《宋會要輯稿》中對于呂惠卿奏狀記載時間無誤，應在熙寧三年（1070）八月。

據此，可確定察訪使的設立應是熙寧三年呂惠卿上奏之后的第二年，即在熙寧四年（1071），《職官分紀》記載有誤。據《續資治通鑒長編》載，李承之到任后請求認命能吏輔助辦公，其時間記為熙寧四年（1071）十一月［2］5543，據此可判斷察訪使的設置時間不會晚于十一月。綜合前文可知，察訪使的最初設置年份為熙寧四年（1071），而對其具體設置月份則是在當年十一月之前。

歷史事件的發生時間點可以幫助我們定位其所處的準確歷史時段及其時代背景。察訪使設置時間的確定，可以作為一個關鍵的時間節點，去分析整個王安石變法的發展過程。神宗繼位后，啟用王安石進行變法。自熙寧二年（1069）開始陸續頒布一系列變法的措施，熙寧二年（1069）九月推行常平法，七月行均輸法，十一月行農田水利法、設提舉常平司；熙寧三年（1070）正月推行青苗法，十二月行保甲法、免役法；熙寧四年（1071）二月改變科舉考試科目及內容。在察訪使設置之前，變法的主要政策基本都正式開始施行。但顯而易見的是，新法推行效果并不令人滿意，在地方上受到的阻力頗大。與此同時，朝廷的元老重臣等也對新法議論紛紛。熙寧三年（1070）韓琦的上書即是其中代表性的意見，“臣準散青詔書，務在惠小民，不使兼并乘急以要倍息，而公家無所利其入”［5］4281，他的意見在于廢除新法。在這種情況下，王安石等革新派調整變法策略，一方面推動新政更好地貫徹落實，另一方面了解真實的新政情況并及時進行調整。但在基層行政方面，地方官員對于新政的執行持消極態度，“權陜西轉運副使陳繹不依條案治部內違法抑配青苗錢官吏”［2］5121。不僅如此，王安石等人為推行新政所專門設置的提舉常平官對于推行新法也是持消極態度，“管勾兩浙路常平等事、著作佐郎王醇，令審官東院就移合入差遣，以殿中丞、審官西院主簿張靚代之，醇在任不推行新法故也”［2］5291。無獨有偶，提舉開封府界常平等事林英、太常博士張峋等人在任上也都因為推行新法不力而被罷免。

在這種大背景下，察訪使的設置便頗有些針砭時弊的意味。自熙寧四年（1071）以后，察訪使設置的人數逐漸增多，熙寧五年（1072）新設四路察訪，至熙寧七年（1074）朝廷派出八路察訪使。若從時間順序來看察訪使設置人數的話，其數目呈現逐年增多的態勢。這種態勢可以從側面映照出變法的重心由中央制定政策層面轉向地方執行層面的趨勢，而這種趨勢可以從制置三司條例司的廢止中得到佐證，“（熙寧三年五月）制置三司條例司罷歸中書，以常平新法付司農寺”［5］4286，中央機構調整將新法的編訂機構進行調整［6］。而神宗君臣在建立了相應的變法章程的前提下，更多的將注意力轉移到地方的落實上。

二、察訪使職能的區域差異

對于察訪使職能的研究，首先需明確察訪使在不同區域之間的共有職能。其共有的職能包括檢查地方官吏、推行新法、彈劾官吏不法行為等等。除這些基本職能外，察訪使還具有舉薦地方人才、處理地方事務的職能。其具體的論述在李國強的《北宋熙寧年間的察訪使》一文中已有較詳細的匯總，此處不做贅述［7］。

在熙寧時期，察訪使的具體職能表現，也呈現出區域空間的差別。雖然同樣作為察訪使，但各自承擔的主要職能在具體實踐中卻存在差異。這種區域空間上的職能差異，實際上體現了王安石變法中不同政區在貫徹具體行政事務時的調整和變化。最初的察訪使設置只在淮南、兩浙路，其后在京東路、荊湖北路等十余路設察訪使，其設置的區域幾乎包括了整個宋境②。根據空間上的差異可以將其設置的行政區分為三種大的類型，即邊防區、民族區和財稅區?？臻g上的地理位置差異，一定程度上決定了該地區承接的主要功能，由此也體現出了察訪使在不同地區的職能差異。

邊防類的察訪使政區包括京東路、河北路、秦鳳路、永興軍路、河東路及廣南路。從地理位置來看，這幾路或直接接觸外國，或屬于北部國防的重要組成部分。因此，這幾路的察訪使除執行其本職工作外，額外承擔更多的軍事任務。其軍事職能包括創定新軍法，熙寧六年（1073）樞密院都承旨、河北路察訪使曾孝寬“定武臣敘法”［2］5918；核查軍糧軍需，“（熙寧六年）詔察訪司具永興軍等路糧草數以聞又詔借內庫?絹十萬，以給軍衣”［2］5990；標定邊界，“（熙寧七年）詔河北路察訪司相度州縣諸城展拓處，標立界至，暴掘壕塹，課植材木以聞”［2］6093；核準戰備物資、整修城防，“（熙寧七年）（劉）庠又乞給錢二十萬緡修緣邊近里城及軍器，詔察訪司相度以聞”［2］6260。事實上，察訪使在邊境地區的軍事職權，一定程度上促進了神宗時期國防力量地發展。

民族類的察訪使政區包括荊湖北路、梓州路、夔州路。這三路管轄的范圍內，存在少數民族的聚居區。此地區察訪使在設置之始就被賦予管理少數民族事宜的責任，成為察訪使中權責相對獨特的一類。如熙寧五年（1072）“章惇察訪荊湖，討南、北江蠻徭”［5］10718。時任荊湖北路察訪使的章惇在其任期內，“開梅山，置安化縣”［5］282，成為其在任主要政績。而之后就任梓州察訪使的熊本，其職位中就帶有“體量措置瀘州淯井監夷事”［2］5951的差遣。更為關鍵的是熊本在其職權范圍內，擁有一定程度的軍權。因此，他處理有關少數民族事宜時，調動軍隊進行軍事上的圍剿，“親將屬兵東兵，募土丁凡五千人，入夷界捕殺水路大小四十六村，蕩平其地”［2］6073，震懾動亂之人，使得梓州路少數民族事務得以妥善處置。

財稅類的察訪使的政區主要包括淮南路、兩浙路?；茨下?、兩浙路在北宋時期，尤其在神宗時期，農田水利得到了充分有效的發展，僅在熙寧三年（1070）至熙寧九年（1076）之間，淮南路新增水利工程2 274處，兩浙路新增水利工程1 980處，在同一時期位居各地區之首；其水利田畝數與繳納兩稅比例也居各地區前列［8］68。這種經濟體量的發展表現，反映出淮南、兩浙路察訪使對于新法的推行以及地方秩序的維持。李承之在任時，“體量本路災傷，同監司一面擘畫賑濟以聞”［2］5572，積極促成地方災后的穩定。在他卸任之時，達到了“能識朝廷所以命使之旨，宣布法意，致州縣易于奉承，亟得就緒”［2］5776的局面，促進了淮南、兩浙路新法的推行。沈括就任淮南、兩浙路察訪使后，不僅申請專人負責水利事宜，“（熙寧六年）辟官相度兩浙水利”［2］5989，還通過一系列的行政手段，如清查戶口，“（熙寧六年）乞依京東、淮南排定保甲，保甲一定，則詭名、漏附皆可根括”［2］5990；設置官倉保護農產品價格，“（熙寧六年）今欲立斂散法，且于一二州置和糴倉，候其成緒，以漸推行，庶不至傷農”［2］6008；在處理兩浙路災荒之時，“（熙寧六年）欲令本路計合修水利錢糧，募闕食人興工”［2］6020，以工代賑。從記載中可見，淮南、兩浙路察訪使充分發揮其穩定社會的作用，為新法的順利施行創造了相對良好的社會條件。

自然地理條件和空間區位上的差異，是影響同一政府不同地區行政工作的重要因素。察訪使在設置和發展過程中體現出的職能差異，恰恰體現了這種政府主導下，新政在不同地區施行的地域差異。這種因地制宜的施政方式，符合了不同地區的發展定位，適應了地區之間自然環境的不同，恰當地推動了新法在各地的貫徹落實，達成了設置之初朝廷對于察訪使的要求與期望。

三、熙寧時期察訪使的廢止及原因

察訪使在熙寧年間，對于新法的施行起到了促進作用，同時對地方官員也起到了震懾作用。熙寧五年（1072）文彥博對于察訪使的言論“前李承之出，震動東南”［2］5727即是對其最好的評價。但是，這一職官在熙寧八年（1075）卻走到了盡頭。主政者在熙寧八年（1075）八月任命徐禧為廣南路察訪使，此后便再沒有任命新的察訪使。雖然在元豐年間的史料中依然可以看到有關察訪使的記載，但是事實上察訪使這一差遣在神宗一朝到此已經基本被廢止。雖然神宗之后關于察訪使的記載史料零星可見，但其職能已發生相當大的變化。

對于熙寧時期察訪使的廢止，其原因在諸多史料中并未找到明確記載。但是，通過對于現有察訪使史料地分析以及參照哲宗時期重設察訪使的記載，可以對熙寧時期察訪使廢止的原因做一推測。察訪使的設立，就是為了促進新法的推行，同時幫助朝廷了解新法在各地施行的實際情況。所以，在設置之初，察訪使的權力便是同監司持平、甚至超過監司，“銜命出使，自監司以下皆得按舉”［2］5727。但在實際操作中，察訪使對于地方官的監督權力頗大，“知河中府、太常丞、集賢校理鞠真卿落……以察訪使李承之言其在郡不治，一歲中燕飲九十余會故也”［2］6091，從中可以看出因察訪使的彈劾而處置了地方大員。除這種察訪使權力范圍內的監督之外，在處置救災事宜、審核地方財稅，甚至在官員選任、軍事部署上，察訪使與監司等地方行政機構相比，有更高的優先處置權。在推行新法上，較高的行政優先權更有利于推動新法的落實。但同樣，新設立的較高層級的地方行政官勢必會對原有的行政體系造成沖擊，這在實際的政治實踐中會干擾到正常的行政秩序。對于察訪使所造成的對地方行政體系和秩序的干擾，可從宋哲宗時期所記載的一段史實中窺見一二：

詔左司員外郎孫杞察訪河北路，戶部員外郎孫杰淮南路?！聬裕骸扒叭盏弥?，遣使察訪陜西，賑恤饑饉。比聞關中流冗漸復業，物價減，兼已令提舉司賑濟，今遣使恐妨邊事?！币蜓栽家嘣撇槐?。布曰：“初不知遣使之議，比方聞之，實于邊事有害。緣察訪之出，監司無不從行。今監司皆分定路分，應副邊事，一日不可離。若欲遣使，即須罷邊事；若欲作邊事，則使未可遣，蓋二者正相妨也?！辈瘫逶唬骸爸讳N降一指揮，令監司不須隨從?！辈荚唬骸按擞炔豢?。察訪按察監司職事，監司豈可不從行？雖令不從，豈能安心應副邊計？”［2］11741

章惇曾在熙寧年間充任荊湖北路察訪使，其對于察訪使的職權有很深的認知。章惇的意見在于反對向邊地派遣察訪使。實際上，章惇和曾布反對意見的核心就在于察訪使會對地方監司的正常行政造成極大的干預。這種干預在章惇和曾布看來是超越察訪使所規定的權力邊界的。察訪使憑借自身特殊的職務，嚴重地超出了中央所限定的權力范圍，從而形成凌駕于分散的地方權責制度之上的特殊機構。這對于始終堅持分散地方權力的宋代君臣是難以接受的。因此，過大的權力范圍成為察訪使這一職官走向廢止的關鍵因素。

除了其權責過大之外，宋神宗君臣也通過設置體量安撫使，替代察訪使對地方事物的處置權力。體量安撫使非神宗朝的首創，其最早設置于真宗天禧元年（1017）。體量安撫使設置本意便是作為處理災情下的地方民政官員。在熙寧后期，神宗開始對察訪使進行了調整。首先是針對少數民族地區，在熙寧八年（1075）通過設置體量安撫司這一地方性職務，接替了部分察訪使職責中負責少數民族事物的職權［2］6525；之后“（熙寧八年）命知制誥沈括為淮南、兩浙災傷州軍體量安撫使”［2］6531，替代了淮南、兩浙路察訪使的職權。通過調整差遣官的職能，恰當地替代了察訪使的作用，將原本察訪使的權力歸于監司等機構中，保證了地方政務的運轉。察訪使的廢止，也不僅僅是囿于其權力過大。從某種意義上說，察訪使所代表的是朝廷對于新法推行的一種態度和選擇。察訪使的廢止，代表了神宗對于變法的態度轉變。通過一系列推動新法的政治舉措，神宗看到了新法在地方上已經可以有效施行，且新法的推行已經走上了正軌，不需要這種破壞原有政治秩序的職官存在。同時，通過察訪使的廢止，也可以看出神宗已經不再迫切需要王安石作為他的行政助手了，二人在新法舉措和最終目的上的態度已經有了較大差別。某種意義上說，察訪使的廢止也正是一年后王安石被罷相的先兆之一。

四、結語

察訪使作為王安石變法時期新設置的監察性使職官員，在促成地方施行新法上發揮了不可忽視的作用。察訪使在不同區域職能有所差異，其在監察地方官員、處理地方災情、維護民族地區穩定、提升地方軍事力量等方面也發揮了重要的作用。變法之際，改革者出于種種目的，對于察訪使進行差異的限定，使之產生了區域之間相對明顯的差異。從變法的過程看，察訪使由設置到廢止，使我們可以清楚觀測到神宗對于王安石變法態度的轉變；從權力分配的角度看，其廢止也體現了中央與地方行政機構間的權力爭奪。察訪使的設置、沿革、廢止體現了王安石變法視野下的制度變化，也為我們觀察變法的整體過程和轉向，開辟了一種新的視角。

注釋：

①李國強《北宋熙寧年間的察訪使》（《上海大學學報》社會科學版，1996年第6期）對于察訪使的設立、職能、作用進行了簡要梳理。文章對于察訪使存在的史料進行了有效整合，并對察訪使的具體職責進行了梳理。徐紅《問題與應對：北宋臨時遣使巡察地方論析》（《湘潭大學學報》哲學社會科學版，2019年第6期），以臨時向地方派遣的使者為核心，研究了其職官設置的原因、作用及影響，其中涉及察訪使的內容，認為察訪使推動了王安石新法的施行。余蔚《宋代地方行政制度研究》（復旦大學博士學位畢業論文，2003年）在“監察型準政區及其組織”一節中，將察訪使定義為一種高層、跨政區的監察機構。嚴其林《沈括的軍事活動及其成就──紀念沈括逝世九百周年》（《鎮江高專學報》，1995年第2期）一文則是以沈括為主要研究對象，分析了其在任職察訪使時，推行保甲法的具體過程。

②其內容據《續資治通鑒長編》卷二百二十七至二百七十二及《宋會要輯稿》職官四二之六二整理得出。