動態視域下的區域政策協同：理論建構與實踐路徑

黃 科

內容提要 厘清區域政策協同的理論邏輯，進而探索提升區域政策協同效率的路徑，對于推動區域高質量一體化發展具有重要意義。本文立足動態調適的視角，將區域政策協同視為區域政策要素相互配合的動態過程，從理論上梳理區域一體化政策的協同層次、協同過程和協同策略之間的邏輯關系，對比分析了不同政策協同模式的運行機理。同時，本文還對長三角一體化發展示范區司法政策的協同情況進行了案例剖析，并在理論研究和案例分析的基礎上，對中國未來加強區域政策協同、推進區域高質量一體化發展提出了建議和展望。

問題的提出

近年來，區域一體化在“雙循環”發展格局中的作用越來越突出。為了推進區域一體化發展，京津冀區域、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角區域等經濟區不斷出臺覆蓋經濟、社會、文化、環境等領域的各類政策，形成包括規劃法規、制度機制、方案辦法于一體的多層次多類型的政策體系。但同時，區域內各類政策之間的協同問題也愈發凸顯，由于地方政府存在微觀自利性、區域競爭性，協同行動主觀上存在合作的道德風險，導致政策協同呈現碎片化特征。①一些地方政策執行效果差，出現運動式、選擇性、象征性執行的現象，產生了諸如政策銜接不暢、政策供需不平衡、政策系統性不足等問題，②破解這些現實困境迫切需要在理論上有所突破。另外，黨的十九屆五中全會對區域高質量一體化發展提出了更高要求，提升政策協同效率將成為推動區域多層次多領域合作、高水平高效能聯動的重要抓手。因此，在理論上厘清區域政策協同的行動邏輯，進而探索提升政策協同效率的路徑，具有很強的理論價值和現實意義。

一般而言，狹義的政策協同是指一種協同狀態，是“政策實現最輕冗余、最少缺失、最低不一致的有序狀態”，③而廣義的政策協同則是指政策要素相互匹配的動態過程，它不僅包括協同狀態，也包括“多層級的政策體系利用現有規則或創建新規則，以應對政策環境的動態過程”。④本文所指的政策協同是廣義上的政策協同。從現有研究看，區域政策協同研究主要在三個領域展開。一是關注規劃類政策的系統性。研究者認為區域政策需要著重關注規劃型政策在目標、指標和任務上的協同，因為規劃型政策是政策布局的關鍵，是政策協同的頂層設計。⑤規劃型政策能夠在規劃設計、實施監管、進展評估等層面推動政策協同。⑥二是關注執行類政策的銜接性。有研究認為，區域聯動依賴于政策的有效銜接，需要高度關注政策執行中的主體、資源、平臺、監管等流程銜接政策。⑦三是關注策略類政策的聯動性。這類研究提出區域政策協同更多是一種政策實踐，政策協同需要著重關注地方政府的政策探索，調動政策主體的積極性，激勵地方政府探索和創新合作模式。⑧

從研究方法上看，政策協同分析視角可分為“靜態”和“動態”兩種。靜態視角源自單向建構觀，將政策視為外在于集體的制度建構；而動態視角則源自雙向建構觀，認為政策不僅為地方性社會互動提供原材料和指導，塑造互動過程，而且政策也由賦予其動力和意義的地方性社會互動所構造和促進，因此，政策行為是內外政策要素共同建構的結果。⑨上述三個領域的研究在宏觀規劃層面、中觀執行層面和微觀策略層面的分析為理解區域政策協同提供了堅實的研究支撐，但將政策協同視為政策體系對規劃型政策、執行類政策和策略類政策在系統性、銜接性和有效性上的追求，仍然是一種靜態視角。在Arlyn J. Melcher和Bonita H. Melcher看來，靜態視角下的政策分析忽視了政策是一個持續的過程，政策變量之間的聯系隨著政策過程的時間推移在持續發生作用，它不是由簡單因果對稱關系決定的靜態平衡，而是由多因素互動、多條件軌跡決定的動態均衡。⑩相對應的動態視角則將政策協同視為一個目標和手段相互調適的動態均衡過程，政策能否得到有效執行取決于政策要素與政策過程的匹配度。

在區域一體化進程中，政策體系處在高度復雜、動態變化的治理環境中，面對復合性強、跨界模糊的公共問題，政策涵蓋多個領域、指向多層主體，如果用單向度的靜態分析方式來應對動態變化的一體化政策環境和多元化的政策需求，難免會陷入事后被動修正和持續更新乏力的困境。湯普森有個形象的比喻，“這種行動過程就是用固定的槍瞄移動的靶子，必然面臨著無法適應環境變化的行動悖論”?？梢?，要適應區域高質量一體化發展的要求，破除現階段區域政策協同的實踐困境，必須調整現有的靜態分析視角，重視政策協同的狀態和過程，找尋政策協同要素與政策協同過程的有效匹配模式，進而建立相應的優化機制。那么，在區域政策協同的復雜治理環境中，動態視角下政策協同的理論邏輯是什么？政策協同過程和要素包括哪些內容？區域更高質量發展要求下的政策協同機制該如何優化？關于這些問題的答案都必須回到政策協同的理論和實踐中去尋找。

動態視角下政策協同的過程分析模型

(一)政策協同的層次類型

梅吉爾斯和斯特德認為，跨區域、跨層級、跨部門的公共政策面臨著統合度、依存度、規范度、自主度、可及度、兼容度以及資源需求度等多個因素的影響，如果按不同部門間這些影響因素的強弱來區分的話，跨界政策協同至少可以分為三個層次：一是最低層級的“政策合作”(policy cooperation)，它追求高效的部門政策(sectoral policies)合作。二是中間層級的“政策協調”(policy coordination)，它尋求政策執行中最有效的協調方式。三是最高層級的“政策整合”(integrated policy-making),它是在政策合作和政策協調的基礎上打造一體化政策體系，既是對政策合作經驗的吸納，也是對政策協調方式的規范。

(二)政策協同的調適過程

跨區域的政策協同是一個持續的調適過程，政策整合、政策協調和政策合作是政策協同的不同層級，而這三個層級又共同構成政策協同回路。

第一，層級輻射路徑。在政策整合層級，通過政策設計、政策規劃和政策立法確立政策邊界，塑造區域一體化的統合目標；在政策協調層級，通過政策配套、政策分解和政策保障的各類細分政策之間的銜接和融合，推動區域形成共同的目標；在政策合作層級，通過部門政策學習、政策創新和政策實踐，貫徹落實政策協同要求。比如，長三角一體化進程中，推動長三角一體化發展領導小組多次舉行戰略協同、規劃協同工作推進會，協調解決重大問題、完成重大事項，出臺了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《長三角一體化發展規劃“十四五”實施方案》。隨后，三省一市積極對規劃和方案進行政策分解，編制專項規劃和具體實施方案，出臺金融投資、人才保障等配套政策，形成“1+N”的政策體系。

第二，吸納擴散路徑。從政策環境來看，政策協同的效果不僅取決于自上而下的政策壓力，也取決于地方治理場域的特征和各行動者之間的互動。對于跨區域政策協同而言，它不僅受到外在政策環境的影響，同時也受制于內在的群體結構，它是政府或相關行動者實施的一系列積極和持續性的地方性意義建構。換言之，雖然對于區域政策協同而言，上層的推動力量強大，但也必須尊重地方的自主行動和集體文化。因此，優化區域政策協同必須看到地方政府發揮能動性對政策進行的“解碼”和“轉譯”行為、累積的政策經驗，以及基于地方主體性而形成的政策合作創新。這些政策經驗和政策創新在地方政府的交流互動中轉變為一種政策傳播力量，最終被政策體系所采納。

圖1 政策協同模型

(三)政策協同的調適策略

政策過程理論認為,政策受到價值、目標、結構、工具等要素的影響。優化政策協同過程，使政策協同的層級輻射路徑和吸納擴散路徑能夠暢通運轉，需要將政策協同的價值、目標、結構、工具與政策過程相匹配。政策協同是政策系統應對高度復雜、沖突的政策環境而做出的調適性策略，不僅需要強調系統性，還要注重匹配性。在包含不同子系統、各子系統又相互影響的大系統中，政策體系的有效運轉需要整合層級輻射路徑和吸納擴散路徑，強調政策層級之間的有序銜接、政策主體的自主性和創造性、政策過程的系統性和持續性，它追求的是一種基于“動態發展”的均衡。

其實，政策體系對動態均衡有著最本質的需求，政策協同過程本身就是一種歷時性下的政策更新過程。一方面，政策體系總是處于不斷修正的過程中，通過政策協同的輻射和吸納路徑，不斷拓展政策的影響范圍和更新政策內容。另一方面，政策要素與政策體系的匹配也處于不斷調適的過程中。政策協同價值必須調和多元利益并得到普遍共識才能被賦予意義，政策協同目標必須在三個政策層級實現有機融合才不會失去方向，政策協同結構必須在自上而下的主導性和自下而上的自主性中找到均衡，政策協同工具必須綜合采取多種方式才能發揮出最佳效能。因此，優化政策協同的過程，實質上是尋找與政策體系相匹配的價值、目標、結構、工具等政策要素的過程。

長三角一體化發展示范區司法政策的協同分析

(一)案例背景與資料來源

長三角一體化發展示范區(以下簡稱為“示范區”)包括了浙江嘉善、上海青浦、江蘇吳江三地。從區域位置來看，三地地域相連、文化相近，是一個緊密的經濟聯合體。自長三角一體化成為國家戰略后，這一區域被選定為一體化發展示范區，為長三角一體化縱深推進先行探路。示范區在政策制定上具有較高的自主權，在政策協同的層級輻射路徑和吸納擴散路徑上累積了許多政策協同經驗，其中司法領域尤為突出。由于示范區一體化建設的不斷推進，社會環境的穩定性、市場環境的公平性、發展環境的開放性都對司法政策提出了更高要求，因此，該區域在不斷探索中形成了包括制度、規則、辦法、協議在內的多層次司法政策體系，為研究區域政策協同提供了豐富素材。另外，作為先行示范區，它的經驗探索為推動區域高質量發展提供了重要參考，示范區在政策協同中遇到的問題同樣也是京津冀區域、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角區域等經濟區未來發展可能會面對的問題。因此，選擇示范區司法政策協同作為典型案例具有很強的針對性和實踐價值。

基于此，本文試圖通過對示范區的司法協同案例分析探索中國區域政策協同的內在機理。本文資料選取自2003—2022年間與長三角一體化發展相關的政策文本、規范制度、協議記錄等，資料來源于筆者在長三角一體化發展示范區的扎根調研成果，采取結構性、半結構性訪談收集的數據資料，以及通過國務院網站、三地政府網站、長三角一體化網站等權威媒體收集到的補充資料，并對相關資料文本進行了編碼。

(二)長三角一體化發展示范區司法政策的層次類型

早在2003年，示范區內的三地政府就率先出臺司法聯動機制，在示范區建設總體方案得到國務院批復后，司法領域的政策協同更受重視。從政策整合層面看，上海市、浙江省和江蘇省的司法廳圍繞《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》的要求，簽署了《關于全面加強長江三角洲地區人民法院司法協助交流工作的協議》，并推動青嘉吳三地形成《長三角生態綠色一體化發展示范區司法行政普法與依法治理區域合作框架協議》，通過頂層設計，為政策協同賦能。在政策協調層面，三地司法局對宏觀政策進一步解碼，在糾紛化解、訴訟服務、行政保障等細分領域建立配套政策和保障政策，比如出臺《法院一站式多元解紛和訴訟服務體系建設司法協作框架協議》《長三角生態綠色一體化發展示范區社區矯正和檢察監督工作協作實施細則(試行)》等。在政策合作層面，示范區司法部門采取了正式會議、非正式會議、協助請求、組織學習、黨建聯建等方式，推動立案執行、事項委托、異地辦案等司法領域的合作，形成了《青嘉吳法院執行協作備忘錄》《長三角生態綠色一體化發展示范區公共法律服務共建備忘錄》等合作成果。

(三)長三角一體化發展示范區司法政策協同的過程和策略

政策協同本質上是通過塑造協同價值、建立協同目標、打造協同機構和選擇協同工具等策略，推動由政策整合、政策協調和政策合作三個層級組成的協同過程有效運轉，而示范區司法政策協同的實踐探索恰好為深入理解這一邏輯提供了經驗證明。

1.組織驅動：成立司法政策的綜合協調機構

從綜合性協調組織來看，國家層面成立了由國務院副總理韓正和長三角區域內三省一市的省(市)長共同組成的領導機構——“推動長三角一體化發展領導小組”，統籌指導和推動長三角區域發展，協調長三角的重大事項、重要政策和重大問題，其下設領導小組辦公室。其后，由于示范區利益復雜、協調難度大，長三角又成立了“一體化發展示范區理事會”，由兩省一市(江蘇、浙江、上海)的發改、司法、行政等職能部門，以及蘇州市、嘉興市、青浦區政府共同組成，兩省一市的常務副省(市)長輪值擔任理事會主席。理事會的主要職責是研究發展規劃、推動改革事項和出臺配套支持政策。其下設的“一體化發展示范區建設執行委員會”，是管理示范區建設的具體監管機構，負責推動示范區發展規劃、改革事項、重大項目的具體實施。從司法領域的協調組織來看，最高人民法院成立了“推動長三角一體化發展司法工作小組”，并在最高法院第三巡回法庭設立辦公室，綜合協調長三角司法領域的協同工作。兩省一市高級人民法院主抓統籌協調，并推動示范區內人民法庭共同組建“全域協同”工作聯盟，定期舉辦示范區法院司法協作工作聯席會議。由此可見，司法政策協同架構是一個既聯系緊密又相對松散的體系。一方面，頂層推動力量強勁有力，推動長三角一體化發展司法工作小組、長三角一體化發展示范區執委會、示范區內三地政府都對司法政策協同具有協調權力；另一方面，基層司法機構的自主性也十分強大，由于基層司法局、法院、檢察院等基層單位與執委會下設的協調組織之間沒有隸屬關系，基層在政策執行時擁有一定的主動權。

2.價值共識：明晰司法政策協同的功能定位

一般而言，價值體系包含了群體共識和基本理念。從區域整體價值層面上看，示范區在設立之初就明確提出“區域共商、共建、共管、共享、共贏”的價值導向，探索以項目協同推動制度創新的路徑。政策設計和政策整合不僅考慮區域整體利益，力求建立“跨省級行政區、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下的共同行為準則”，而且也尊重地方利益選擇，通過政策共商和層級互動的方式，暢通基層表達訴求的渠道。比如，在制定《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》過程中，三地人大注重在“協”字上下功夫，在“同”字上做文章，通過共同研究立法問題和立法路徑、共同起草文本、共同召開新聞發布會，讓立法的出臺成為地方協同的成功實踐。

從地方價值追求層面上看，各地在實踐中將“共建共管共享”的要求細化為“公正、高效、便民”的服務理念，并在工作中加以踐行。由于示范區發展任務緊、環境要求高、治理矛盾突出，對人民法院工作的質量與效率提出了更高要求，因此，在政策協調層面和政策合作層面，示范區更加注重政策協同程序的公平公正、政策協同流程的有序高效、政策協同結果的為民便民。比如，示范區堅持司法為民的服務理念，在區域共商聯動的基礎上，建立了規范化的分案流程監管制度、標準化的案件流轉機制、便捷化的司法便民信息平臺，最大限度滿足人民群眾多元化的司法需求。

3.目標融合：明確司法政策協同的層級推進方向

從層級輻射路徑上看，政策協同是自上而下的政策目標不斷細化的過程。政策目標在三個政策協同層級中不斷被分解細化，從而實現整體規劃、銜接協調、執行落實的目標，形成了相互支撐的目標體系。比如，在政策整合層面，《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》提出，“要形成更加成熟、更加有效的綠色一體化發展制度體系”。而《長江三角洲地區人民法院司法協助交流工作的協議》更明確提出司法領域“要構建全面協作體系，推進生態綠色發展，提供司法服務保障”；在政策協調層面，《服務保障長三角生態綠色一體化建設司法協作協議》將政策整合的整體目標細分為訴訟服務、審判執行、交流合作等具體目標，推動政策執行上的全面協作；在政策合作層面，三地政府發揮主觀能動性，以司法部門聯動、人民法庭建設為突破口，在事項委托、執行立案、異地執行、聯合懲戒等領域深度合作，簽訂一攬子司法協作規范性文件，推動了政策目標在基層落地。

從吸納擴散路徑上看，政策協同是自下而上的政策目標不斷凝練的過程。政策體系通過政策實踐、政策傳播和政策提煉，實現政策創新、政策學習和政策建構的目標，推動政策體系不斷完善。比如，在政策合作層面，三地司法機構圍繞生態環境、食品藥品、漁業漁政等重點監管領域，開展毗鄰地區違法聯合整治行動，形成了司法標準、合作清單、聯動機制等一系列正式和非正式的協同機制。這些機制在政策協調層面不斷擴散，被蘇州、杭州等地復制，最終在政策整合層面，引起長三角一體化發展領導小組的關注。領導小組下發了《關于復制推廣長三角生態綠色一體化發展示范區第二批制度創新經驗的通知》，將相關經驗向全域推廣。2022年頒布的《關于進一步支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》也汲取了其中的部分經驗。

4.工具賦能：形成司法政策協同的混合推進機制

霍萊特和拉梅什將政策協同工具分為強制性工具、激勵性工具和自愿性工具。首先，強制性工具包括政府規制、政策解讀、監督保障等約束性機制。示范區在政策規劃和制定之前會通過理事會議進行磋商和溝通，國家發改委會對政策規劃工作進行宏觀指導。在政策規劃和政策立法下發后，政策法規組、綜合協調組以及生態和規劃建設組都會詳細進行法規政策的解釋解讀，指導三地建立配套政策和細化政策。兩區一縣圍繞著相關政策主題定期舉行主要負責同志工作座談會、部門負責同志工作專題會等，凝聚共識，形成協同推進的政治氛圍。

其次，激勵性工具是建立基于價值引導和利益驅動的推動機制，包括人大考察、專家調研、評獎評審、觀摩研討等方式，激發各地政策協同的積極性。比如，推動長三角一體化發展領導小組辦公室會定期發文推廣示范區的制度創新經驗，組織舉辦制度創新成果觀摩研討班。

最后，自愿性工具包括建立在自主合作意愿基礎上的經驗交流、聯動協同、黨建共建等創新機制。比如，青浦朱家角法庭、嘉善西塘法庭、吳江汾湖法庭等多家法庭在聯建共建和人才培養上積極創新探索，制定了《長三角生態綠色一體化示范區人民法庭年輕干部掛職交流實施辦法》，被示范區執委會廣泛推介。

(四)長三角一體化發展示范區司法政策協同的潛在張力

從動態視角來看，政策系統要保持穩定，必然處于一種動態均衡的狀態，因此，政策協同是一個在政策輻射和政策吸納共同構成的協同閉環中實現政策效能的均衡過程。示范區在組織機構、價值理念、目標內容和協同工具等層面已經構建起多重機制，但要達到政策體系的動態均衡狀態，還必須切實推動政策協同從“機制健全”到“功能發揮”的轉變。目前，示范區在政策協同的均衡過程中還存在三重張力。

一是目標與認知之間的張力。從頂層設計看，一體化推進的政策協同目標在不同層級的政府中取得廣泛共識，但在實際政策執行中基層干部還存在認識不足的問題，“不少干部中存在‘協作就是幫忙，大家沒有義務，幫不幫是情分’的本位思想，這種情況還不是個例，‘上面九級風浪,下面紋絲不動’，基層一些干部的協同意識和服務理念還比較薄弱，對一體化執行的必要性認識還存在不足，政策執行的工作效率還不高”。(訪談資料：X市人民法院工作人員zcxt021-20210902)

二是主導性與自主性之間的張力。自上而下的政策輻射強調政策協同的主導性和執行力，而自下而上的政策吸納強調政策協同的靈活性和主動權，因此兩者之間存在一定張力。示范區中跨域訴訟服務機制的協同就存在這種困境。為落實最高法院“加快推進跨域立案訴訟服務改革”的要求，三地法院試圖推進跨域立案，但由于涉及部門權力讓渡和地方利益，目前還存在著不少制度壁壘和信息壁壘?！笆痉秴^三地數據對接不通暢，對涉及執行的政務數據開放程度不一，像我所在的行政區涉及執行協作高頻事項的政務數據就尚未完全開放，通過‘法官跑腿’完成數據交換的情況經常發生，雖然已建成‘長三角示范區執行在線’平臺，但由于數字協同工作涉及面廣、相關方面數據管理權限不足等因素的影響，平臺升級遇阻，制約了區域執行一體化的發展”。(訪談資料：X區基層法院工作人員zcxt022-20210902)

三是供給與需求之間的張力。示范區內司法政策體系已逐步建立，但目前示范區司法執行協作還停留在表面，僅限于一些委托事項，如協作執行、調查、送達等。示范區三地都在積極探索制度機制創新以解決“執行難”問題，但由于制度創新的切入點和側重點不盡相同，而這些難點、堵點又缺乏向上反饋的有效渠道，客觀上也導致各項執行工作難以向縱深推進。當前，司法執行的流程設計與基層司法執行需求不匹配，特別是在政策整合層面，基層司法執行的創新經驗被吸納整合進入政策規劃和政策立法的渠道還不足，影響了司法政策的協同效率。

結論與建議

政策協同是雙向建構的過程，它絕不是簡單地對政策的系統性、銜接性和有效性做“靜態”的檢驗，而是在此基礎上，將政策協同視為在不同政策層級對政策設計、政策執行和政策經驗的探求過程。它在政策場域中對區域內利益整合、協同目標融合、協同機制耦合、政策工具契合提出的要求，使政策體系能夠根據政策環境的變化主動調適協同目標，達到一種動態均衡的穩定狀態。從政策體系協同過程看，政策協同發生在政策整合、政策協同和政策合作三個層級。政策整合實現了從政策愿景、政策經驗到政策規劃的轉變，政策協調推動了政策編碼和解碼的實現，政策合作則實現了政策經驗的累積。要推動區域政策協同的有效性和長效化，必須使政策協同的機構、價值、目標、工具與三個層級組成的政策協同體系有機匹配和有效融合。

動態視角下的政策協同模型為透視中國區域政策協同路徑提供了新的分析框架。隨著京津冀區域、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角區域等經濟區的政策體系不斷完善，原來對區域合作布局的追求轉為更高質量一體化發展要求，迫切需要更為高效的政策協同體系提供保障。而要構建普惠型政策體系，實現政策體系的系統性、銜接性、有效性和可持續性，需要理論和實踐層面的雙重突破。動態視角下的政策協同模型的理論分析和長三角一體化發展示范區的實踐經驗證明，提升區域政策協同效率需要在協同的價值、機構、目標、工具等方面再做進一步的探索。

第一，培育區域內政策協同的集體文化。文化是一種共有的集體意識。政策協同的價值理念如果成為集體文化的一部分，有穩定的政策取向、政策語言和政策風格，那么它在政策領域中就能發揮持續穩定的功能。因此，政策體系必須構建一種基于政策與集體互動的政策文化。這種文化尊重地方自主性和創造性，能夠促進各個層級的政策“和合貫通”。比如，長三角地區以吳越文化、江南文化為基礎，有良好的文化包容性，應當在現有交流渠道的基礎上，形成具有包容性的協同文化促進機制，增進政策協同的區域價值共識，凝聚區域協同發展的文化力量。

第二，優化分層分類的政策目標體系。政策協同在不同政策層級有著不同的目標追求。政策整合屬于政策設計領域，它勾勒區域發展的共同愿景，規范政策協同的邊界，樹立一體化的政策目標；政策協調隸屬于政策執行領域，按照區域整體發展的要求，協調確立共同目標或共同期望；政策合作隸屬于部門或組織間的政策協作領域，是組織基于政策壓力和追求政策利益的行動選擇，以求更好地實現各自的目標。區域政策協同在政策整合層面需要更加關注政策供需的結構性關系，暢通從政策經驗到政策規劃之間的通道，建立常態化的地方經驗轉化機制；在政策協調層面，要圍繞區域共同目標，協調各方利益，建立利益引導機制，協調形成共同目標愿景；在政策合作層面，要破解政策主導性和政策自主性困局，激發地方主動性和能動性，鼓勵地方政策創新、政策探索。

第三，完善覆蓋區域整體的政策協調機構。要推動信息資源、權力資源在政策整合、政策協調和政策合作所構成的政策體系中有序流動，在政策體系的不同層級中建立權威的協調機構必不可少。協調機構的設置必須在三個層級中能夠有效促進政策的銜接和更新，目前不少跨省域的經濟區在省級層面成立了領導小組，地方也設置了協同辦公室，但在基層卻缺少綜合性的協調機構，因此，應參考示范區的協同模式，在現有機構的基礎上，建立黨建共建機制、聯席會議機制、毗鄰地區定期會談機制、干部異地交流機制等，健全監督協作的監管督導機構，以增強政策協調的推動力量。

第四，構建政策過程有機銜接的推動機制。政策協同也意味著推動過程連貫銜接，只有保障政策整合、政策協調和政策合作三個層面的高效聯動，以及層級輻射和吸納擴散兩條路徑的暢通，才能保持政策協同體系的穩定性。因此，在三個政策層面上，區域政策體系要著力消除政策信息編碼和解碼中的信息失真，提升信息化水平，打造一體化、多功能的政策信息平臺。區域政府要加強政策宣傳力度，建立包括政策專家、政府官員、智庫機構在內的專業團隊；做好政策協同效能的精準評估，健全全流程的效果評價機制。

當然，區域政策協同的環境是復雜且動態的，政策協同模型的解釋力還有待在實踐中進一步檢驗，但它至少能夠為理解和分析當前區域政策協同的現狀提供一個新的視角。示范區的實踐探索證明，政策體系建設正在從“頂層機制構建”轉向“基層功能發揮”，因此，區域政策協同研究的注意力需要放在基層協同理念認知的提升、綜合協同機構主導性和地方政府自主性的調適、政策供給和需求的對接，以及對基層政策創新經驗的吸納等影響政策體系功能發揮的具體協同環節上。

①黃棟：《國家治理現代化中的政策協同創新》，《求索》2021年第5期。

②王欣、杜寶貴：《長三角區域一體化政策府際關系研究——基于社會網絡分析》，《公共管理與政策評論》2021年第6期。

③B. Peters, “Managing Horizontal Government”,PublicAdministration, Vol.76, No.2(1998), pp.295-311.

④C. Mulford, D. Roger,DefinitionsandModels, Ames: Lowa State University Press,1982. pp.9-31.

⑤郭宏斌：《區域公共政策協同的生成與策略——長三角流動人口醫療和勞動政策比較》，《甘肅社會科學》2020年第2期。

⑥劉冬、楊悅：《長三角區域一體化發展規劃與政策制度研究》，《環境保護》2020年第20期。

⑦鎖利銘：《跨省域城市群環境協作治理的行為與結構——基于“京津冀”與“長三角”的比較研究》，《學?！?017年第4期。

⑧趙晶、遲旭：《“協調統一”還是“各自為政”:政策協同對企業自主創新的影響》，《中國工業經濟》2022年第8期。

⑨R.M.克朗：《系統分析和政策科學》，陳東威譯，商務印書館，1985年，第20頁。

⑩A. J. Melcher, B. H. Melcher, “Toward a Systems Theory of Policy Analysis: Static Versus Dynamic Analysis”,AcademyofManagementReview，Vol. 5, No.2(1998), pp.235-248.