多源流視域下我國普惠性學前教育政策的演變邏輯與價值取向

羅臘梅, 胡秋夢

(1.重慶第二師范學院 國際學院; 2.重慶市中小學教師發展中心, 重慶 400065)

黨的二十大報告指出,教育、科技、人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐,是提升未來我國國民素質、社會文明程度以至國家文化軟實力的關鍵因素。在這繼往開來的新時代,教育機制和教育體系正在發生深層次變革,知識和人才在教育發展中的地位越來越重要,而教育特別是作為現代國民教育體系起點的學前教育作為奠定人全面發展的重要階段日益受到各國的關注,世界各國都把辦好學前教育作為繁榮國家與民族這一重要戰略目標的前提,并在這一目標之下制定相關政策以支持其發展?？傮w看來,世界上具備完整教育體系的國家大多將學前教育置于國民教育體系的關鍵地位,認為盡可能為公民提供免費學前教育是國家義不容辭的責任[1]。改革開放四十多年以來,我國著力于學前教育事業的發展,推行學前教育立法工作。

學前教育立法這一國家行動,其發展經歷了怎樣的演進歷程?其演進歷程中又呈現出哪些政策特征?基于學前教育發展歷程,運用金登的多源流理論開展我國學前教育政策制定過程的分析,將有助于從問題、政策、政治三個源流研討其政策演變的基本邏輯,嘗試為學前教育普惠發展提供有益的借鑒與啟示。

一、學前教育發展的簡要回顧

學前教育發展緊密聯系兒童的成長,密切關系國家和民族的未來。目前,推進學前教育發展已經成為我國教育事業改革與發展的重要內容之一,我國學前教育事業發展所取得的顯著成效在過去 70多年的時間里得到充分印證。全國教育事業發展統計公報顯示,2021年我國共有幼兒園29.48萬所,其中普惠性幼兒園24.47萬所,學前教育在園幼兒 4805.21萬人,其中普惠性幼兒園在園幼兒4218.20萬人;學前教育毛入園率達到88.1%;幼兒園專任教師319.10萬人[2]。全國教育經費執行情況統計公告顯示,2021年全國幼兒園生均一般公共預算教育經費為9505.84元;幼兒園生均一般公共預算教育事業費支出為9029.65元;幼兒園生均一般公共預算公用經費為3224.93元[3]。自1949年中華人民共和國成立以來,我國的學前教育事業發展可以劃分為5個階段:曲折發展的初期(1949—1978年)、規范管理的建設期(1978—2000年)、深化改革的初期(2001—2010年)、深化改革的發展期(2010—2020年)、高質量發展新階段(2020年至今)。

曲折發展的初期(1949—1978年)始于中華人民共和國成立之初頒布的《共同綱領》,提出“注意保護母親、嬰兒和兒童的健康”,目的是解放婦女勞動力和關注幼兒教育問題。1951年政務院頒布的《關于改革學制的決定》將實行幼兒教育的組織稱為幼兒園,招收3～7周歲的幼兒[4]。1952年我國第一個學前教育法規《幼兒園暫行規程(草案)》頒布。這一階段我國學前教育發展經歷了從開始關注到平穩發展再到急功近利再到重新調整的曲折發展階段,著力于從改造舊教育為實用出發在政策導向、國家財政、師范院校建設等方面促進學前教育發展。雖然發展的初期階段經歷坎坷曲折,但是為后期的穩步發展積淀了良好的實踐經驗。

改革開放以后,伴隨經濟的迅猛發展,學前教育發展滯后的現狀亟待改變,實現“幼有所育”目標的重要性日趨凸顯,我國學前教育逐步進入了規范管理的建設階段(1978—2000年)。在這個階段,重要的措施是國家層面有序推進學前教育法制化進程,主要體現在全國性托幼工作大會的召開、《幼兒園工作規程》和《幼兒園管理條例》的頒布和修訂。1979年《全國性托幼工作會議紀要》主要從加強領導、事業經費、人員報酬、托幼組織管理、建設保教隊伍、提高保教質量五個方面對學前教育事業發展提出了指導性建議。1989年頒布的《幼兒園工作規程(試行)》對幼兒園各項保教工作進行了全面的規定。同年,《幼兒園管理條例》作為首個學前教育行政法規頒布。而1996年修訂后的《幼兒園工作規程》則對幼兒園的工作目標、原則和內容進行了系統梳理,做出了更為詳細的規定。作為新中國成立以來與學前教育發展密切相關的兩個重要文件,我國學前教育逐步走向法治化規范化,這也成為學前教育深化改革的前奏。2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》提出鼓勵社會辦學,幼兒園辦學主體的多元化帶來發展格局的變化,標志著我國學前教育進入深化改革的初期階段(2001—2010年)。2018年出臺的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》全面系統地提出了學前教育深化改革發展的新方向和新目標。2020年9月7日,教育部發布《中華人民共和國學前教育法草案(征求意見稿)》,標志著我國學前教育從深化改革的發展階段(2010—2020年)進入高質量發展新階段。進入高質量發展新階段,2023年6月2日,國務院總理李強主持召開國務院常務會議,討論并原則通過《中華人民共和國學前教育法(草案)》,決定將草案提請全國人大常委會審議?？傮w而言,逐步成熟的學前教育事業發展呈現出從初期的“一窮二白”邁向日趨規范化和法制化的“普及普惠”階段。

二、理論分析框架:多源流理論及其適切性

1984年美國公共政策學家約翰·W.金登在其出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出了多源流理論。該理論試圖闡釋“為什么某些問題的議程受到決策者的注意,而另外一些卻被忽略了”[5],并指出“一項政策被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的問題源流、政策源流和政治源流三者共同作用的結果,而并非一種因素單獨作用的結果”[5]。多源流理論在政策分析中的應用很廣泛,采用簡潔且具有闡述力的方式分析某些問題何以能上升到政策議程上,即闡釋政策方案從選擇到制定再到建立的過程。問題源流指多樣化的社會問題“漂浮”于社會環境之中,但不是所有問題都會被提上政策議程。對于政策制定者而言,識別問題的過程需要依靠對引發某些問題的焦點或危機事件、對某些問題緊密相關的評價指標以及對現行政策的反思和理解。政策源流指政策共同體對問題源流中的重要問題提出的解決方案的集合?！罢咂髽I家”是這一政策共同體的另一個名稱,例如高校層面的理論研究者、政策層面的實踐研究者、智庫成員、相關利益集團等。不同的“政策企業家”往往從各自不同的立場提出政策意見或建議,以期最大限度得到采納并實施。產生強有力影響的政治因素形成政治源流,諸如執政黨的理念、相關利益集團、普通國民的意見等。3種源流的發生、發展與運作是彼此獨立的,在關鍵時間節點3種源流匯合,在共同作用之下找到解決問題的辦法,即確立政策議程,從而開啟“政策之窗”。

“教育政策研究的一個主要目的就是解釋國家為何要采取特定的政策行動或計劃,而非其他方案?！盵6]顯然,多源流理論作為一種教育政策研究方法有利于分析教育政策從提出到實施的完整過程。在開放多元的現代社會,基于多源流理論的政策分析框架有助于剖析從問題識別到政策實施的教育政策演進歷程,也有助于探究教育政策制定的影響因素以及闡釋其對政策議程產生的作用。為此,多源流理論對于探究我國普惠性學前教育政策演變的基本邏輯具有明顯的適切性,以問題、政治、政策切入,從學前教育政策制定過程的視角,探尋其演變邏輯和價值取向,能為闡釋學前教育及其政策認知提供一種新的思路。

20世紀末,多源流理論開始用于剖析教育政策,如繼續教育、創新創業、異地高考等[7]。本研究基于學前教育事業發展,將多源流理論運用于剖析我國普惠性學前教育政策演進歷程,深入探究行動主體的社會各方對其所賦予的意義及政策意圖,從而闡釋其價值取向。

三、我國普惠性學前教育政策演變的邏輯:多源流理論的視角

(一)問題源流:執政黨所關注的待解決問題的變化

從新中國成立具有鮮明政治特點的改造舊教育的學前教育政策到如今強調公益普惠的學前教育政策,提高學前教育普及程度并以此推動學前教育事業發展一直以來都是我國學前教育改革的核心。而促進學前教育改革的深層動因在于學前教育要實現“幼有所育”的目標與為我國社會主義事業建設服務不匹配,如何才能實現學前教育初步的公益普惠是新中國成立初期學前教育事業發展面臨的主要問題。此后,伴隨改革開放,學前教育開始轉向全面普及普惠優質均衡發展,逐步構建學前教育公共服務體系。顯然,“幼有所育”目標設定的內在邏輯是學前教育發展要適應國家經濟社會發展戰略的需要。

雖然基于初步公益普惠的目標定位帶動學前全面普及普惠均衡發展,構建學前教育公共服務體系的核心一直未變,但是其內涵意蘊和時代任務經歷著不斷的變化。新中國成立初期,如何調動全社會力量參與社會主義建設成為當時擺在國民經濟面前一個棘手的現實問題。為了解放廣大婦女,滿足她們從家庭中走出來,參加社會生產、政治學習和社會活動的需要,當時我國學前教育發展的重點就是建立大量的托幼機構,目標在于實現學前教育普遍平等的發展。改革開放以后,經濟體制和社會結構發生巨大變化,改變農村學前教育滯后的狀況成為發展學前教育的重要動因。特別是進入21世紀以來,我國學前教育被視作重大民生工程,公益普惠成為學前教育發展的主要方向。隨著《中國教育現代化2035》的出臺,我國開始著力于實現2035年學前教育發展目標,即普及有質量的學前教育。

(二)政策源流:不同“政策企業家”的合力助推

縱觀我國普惠性學前教育政策變遷歷程,多元化的政策主體表現突出。這些政策主體中不僅包括作為內部“政策企業家”的高校從事學前教育研究的學者,而且包括外部的“政策企業家”,如學前教育機構的管理者、學前教育政策的研究者、社會公眾、新聞媒體等。學前教育政策制定過程離不開內外部“政策企業家”的合力助推。

新中國成立之初,學前教育政策具有顯著的政治特點,基本上是國家政府主導的,當時以學前教育機構為代表的外部“政策企業家”在學前教育的社會服務功能上與國家政府達成了共識,但是在學前教育專業化問題上他們存在不同意見。但無論是躍進式的學前教育普及,還是“文革”時期的學前教育受挫,總體來說并未影響這一時期學前教育人民性的增強,公益普惠在30年間初步實現。改革開放以后,內部“政策企業家”的作用不斷增強,以學者、教授為代表的高校內部“政策企業家”不斷呼吁學前教育的“早期教育”功能取向,專業化管理的意愿不斷增強,啟動學前教育立法受到政府的高度重視。1979年頒布的《全國托幼工作會議紀要》指出,辦好托幼事業是社會主義制度優越性的具體體現,要求大力發展農忙托幼組織。由此,學前教育發展進入了不斷規范化專業化管理的階段。進入21世紀,“政策企業家”對農村學前教育滯后的問題高度關注,積極投入發展農村學前教育中,推動了2003年《關于進一步加強農村教育工作的決定》的頒布實施。2011年以來,“學前教育三年行動計劃”所開展的3期計劃顯著推動了農村學前教育發展,學前教育在普及普惠的道路上進一步邁進。

(三)政治源流:公眾輿論引導下的國民情緒控制邏輯

從我國普惠性學前教育政策變遷中可以看出,國民情緒控制邏輯一直貫穿始終。在公眾輿論的引導下,國民情緒和訴求強有力地影響和促進學前教育的發展,一方面推動學前教育政策出臺,另一方面讓公眾認識和理解學前教育政策,提升政策實施效果。

新中國成立初期,計劃經濟時代如何有效釋放家庭勞動力,讓每一位家庭婦女走出家庭,參加到社會主義建設中來成為當時學前教育發展的重要推動力。改革開放以后,民辦幼兒園的大力發展解決了學前教育資源嚴重匱乏的難題,然而“入園難”“入園貴”和“小學化”現象不斷凸顯,公眾輿論從客觀上倒逼內外部“政策企業家”思考如何實現學前教育公益性和普惠性的價值取向。在這個時期,國民情緒在推動公益普惠性學前教育政策出臺的過程中起到至關重要的作用。例如2010年頒布的《關于當前發展學前教育的若干意見》,將學前教育屬性界定為“重要的社會公益事業”,是一項“重大民生工程”,指出發展學前教育事業要堅持“公益性和普惠性”?？傮w而言,公眾輿論引導下的國民情緒在推動我國普惠性學前教育政策演變過程中發揮了重要作用。

(四)三流合聚:“政策之窗”打開

從我國普惠性學前教育政策整體發展歷程來看,1952年頒布的《幼兒園暫行規程(草案)》、1979年發布的《全國托幼工作會議紀要》、2001年發布的《幼兒園教育指導綱要(試行)》、2010年發布的《關于當前發展學前教育的若干意見》、2023年原則通過的《中華人民共和國學前教育法(草案)》可以分別被看作曲折發展的初期、規范管理的建設期、深化改革的初期、深化改革的發展期、高質量發展新階段“政策之窗”打開的重要標志。在“政策之窗”開啟的前段時期,雖然問題、政策和政治源流已經趨于成熟,但打開“政策之窗”的必要條件是3條源流交織作用、匯聚合力。在問題源流的強力推動之下,政策議程的政策源流使得不斷呈現的問題有了解決的路徑?？傮w而言,政治源流是導致我國普惠性學前教育“政策之窗”開啟的主要原因,即公眾輿論引導下的國民情緒的直接推動。

任何“政策之窗”開啟都有其可能性和必然性,我國普惠性學前教育“政策之窗”的開啟同樣如此。就問題源流而言,我國普惠性學前教育發展之所以可以納入政策議程,得益于國家社會經濟發展的需要和對學前教育之教育本性的追求。新中國成立之后,我國學前教育發展從面向工農發展學前教育到初步實現學前公益普惠,著力在改造舊教育中探索人民性的學前教育發展之路。改革開放以后,我國經濟社會結構發生巨大變化,“以人民為中心”發展學前教育迫切需要學前教育的規范化管理。特別是進入21世紀以來,面對“幼有所育”的艱巨任務,學前教育深化改革,從推進城鄉學前教育的普及到全面推進普惠性學前教育,不斷滿足人民群眾對有質量的學前教育的要求。因此,以學前教育公益普及推動教育質量提升,實現學前教育“幼有所育”貫穿我國普惠性學前教育政策演變的整個歷程。就政策源流而言,實現學前教育公益普惠的可行辦法主要來自內外部“政策企業家”的政策建議、備選方案以及策略路徑。就政治源流而言,在公眾輿論引導的國民情緒直接推動下,我國普惠性學前教育政策實施的重要基礎便是其政策在較大范圍內所形成的共識以及各方的全力支持。

四、結論與啟示

(一)我國學前教育政策產生的特征

基于多源流理論視角發現,我國普惠性學前教育政策的演進歷程呈現出3個主要特征:其一,普惠性學前教育“政策之窗”打開并最終付諸實施是問題源流、政策源流和政治源流交互作用后走向合力的結果。以執政黨所關注的待解決問題的變化帶動學前教育走向普及普惠形成了我國學前教育政策產生的問題源流;不同“政策企業家”的合力助推構成了我國學前教育政策產生的政策源流;公眾輿論引導下的國民情緒控制形成了我國學前教育政策產生的政治源流。推動我國普惠性學前教育“政策之窗”的開啟并實施得益于三流之匯聚。其二,我國普惠性學前教育政策的產生表現出“自上而下”和“自下而上”雙向融合的特征,其產生過程是由不同“政策企業家”合力推動的,對其理解應當摒棄單一邏輯。一方面,國家政府的理念對我國普惠性學前教育政策產生具有顯著作用,是“政策之窗”打開的關鍵要素;另一方面,社會大眾、高校、學前教育機構等內外部“政策企業家”對備選議案的長期推動以及公眾輿論引導下的國民情緒對學前教育政策議程不斷產生的壓力,在一定程度上加速了我國普惠性學前教育政策的產生和最終付諸實施。其三,我國普惠性學前教育政策的演變歷程是學前教育發展耦合于我國經濟社會迅猛發展不斷對學前教育提出新要求的過程。這一過程是教育與經濟社會不斷改造組合的過程,最終整合為我國學前教育普惠問題。這也表明,我國普惠性學前教育政策產生本身就是新的教育理念的生成過程。

(二)我國學前教育政策應有的價值取向——學前教育本性與執政黨理念的和諧統一

“作為一種指導教育事業發展的公共資源,教育政策秉持何種價值觀念和價值標準,必將對教育政策的實施效果產生重要影響?！盵7]“學前教育兼為教育體系和社會服務體系的重要組成部分,從外部看,一個時期的學前教育發展一定會受到這一時期社會政治、經濟、文化的影響;從內部看,對教育質量的不斷追求是推動學前教育發展的主要因素?！盵8]我國學前教育改革和發展的邏輯和動力主要來自學前教育內部對教育本性的追求?！拔覈鴮W前教育立法研究必須采納教育福利的視角,立法保障學前教育公共支出,強調兒童福利和社會公正,推動高質量的學前教育事業有序發展?！盵9]公益普惠是世界范圍內學前教育政策都表現出來的價值取向。發展學前教育關乎國家和民族的未來,在全面推進教育綜合改革的步伐中,學前教育可持續發展成為當前面臨的重要任務。因此,實現我國學前教育普及普惠必須嚴格遵循學前教育自身的發展邏輯和內在規律,同時滿足國家利益和社會發展的需求,實現學前教育本性與執政黨理念的和諧統一。

新中國成立之后,我國學前教育曲折發展的歷程更多受益于國家政策的支持?？傮w而言,我國采用以漸進式普及學前教育推動實現學前教育公益普惠是比較符合我國國民經濟社會發展現狀的,有助于促進我國學前教育的高質量發展。然而,對于學前教育發展而言,國家的政策支持始終是外在因素。學前教育保障兒童受教育權,確保辦學公益和普惠往往是通過學前教育內在對教育本性的堅持和追求實現的。而在我國推進學前教育公益普惠的過程中,執政黨的理念曾在一定程度上導致了社會力量在助推學前教育發展中急功近利,走向“非教育”甚至“產業化”,缺乏對其辦學的規范與引導,忽略最基本的,也是最重要的質量問題。

兒童權利與國家意志矛盾是我國普惠性學前教育發展過程中更為深層次的矛盾,換言之是衍生的矛盾?！捌栈菁仁且粋€經濟概念,也是一個政治概念、倫理概念。從經濟意義上來看,普惠強調的是要素配置,涉及分配與再分配。從政治意義上來看,普惠是一個以公平為核心的政策問題,強調政府的責任,是相對于市場的某種矯正機制。從倫理意義上來看,普惠強調人人參與,關注的是權利問題?！盵10]保障兒童受教育權,實現學前教育普及普惠是世界范圍內學前教育政策的價值旨歸。但是,越是學前教育發展迅速的國家,兒童權利與國家意志的矛盾就相對越凸顯。作為快速崛起的發展中國家,我國承擔著保障數量眾多的兒童受教育權利的重任,立法確保學前教育的公益性和普惠性已經成為我國學前教育發展的基本方向。近年來,歐洲多國逐漸將學前教育納入政府工作議程,逐步將可獲得、付得起、有質量的普惠性學前教育作為普及學前教育的基本定位與方向[11]?？梢?學前教育發展面臨的挑戰不僅是確保適齡幼兒享有接受學前教育的合法權利,而且還包括面對學前教育機構數量與規模的激增,國家意志影響下的學前教育公共財政經費和學前教育公共服務的質量問題?！翱色@得、付得起、有質量”的普惠性學前教育無形中已成為我國學前教育發展的價值取向。

總體而言,我國普惠性學前教育的發展離不開政府對保障兒童受教育權的堅守,但在堅守兒童權利的同時,我國中央和各級地方政府還義不容辭地承擔著確保學前教育“付得起”和“有質量”的義務。對此,一是普惠性學前教育政策設計應始終堅持以兒童為中心,保障兒童受教育權。在學前教育資源仍然有限的情況下,我國學前教育政策著力點應從學前教育公共服務體系的建構逐漸轉向學前教育公共服務體系便利性的增強,追求面向所有適齡兒童的普惠性學前教育,適時考慮將學前教育部分階段納入義務教育。二是在提升學前教育公益性認知的基礎上,在學前教育政策制定中應著力健全學前教育財政投入機制,從中央到地方都應關注學前教育經費投入、教育成本分擔機制、弱勢群體的幫扶機制等。三是在實現學前教育普及的同時,在學前教育政策制定中應重視學前教育公共服務體系的質量,構建保教一體化的學前教育管理體制,建立規范公正的師資隊伍管理制度,完善學前教育質量監測與評估制度?？傊?只有在政策制定過程中充分考慮兒童權利與國家意志的和諧統一,才能高效提升政策的可行性和合理性,增強政策的影響力,從而為推動我國普惠性學前教育的最終實現提供強有力的引導和支撐。