農民集體與農村集體經濟組織的關系探析

陳禾子

（安徽大學 安徽，合肥 230039）

農村經濟改革一直是國家深化改革、鄉村振興戰略的重中之重，為了盤活農村經濟，為廣大的農民群眾帶來真金白銀的經濟收益，國家大力推進農村集體產權制度改革的穩步展開?！睹穹ǖ洹返?9條規定農村集體經濟組織“特別法人”的法律地位。雖然《民法典》已將農村集體經濟組織授予特別法人身份，但對其建立和運營機制并未提供明確的法律支持。在各個地區，針對農村集體產權制度改革的試點政策表達出對相應法規的多元理解，這也導致了在農村產權改革進程中最首要的問題就是如何界定農村集體和農村集體經濟組織兩者關系。

目前，學者們對農民集體與農村集體經濟組織之間的關系持有各種觀點。按照“同一論”的理念，農村集體經濟組織作為特別法人實質上是農民集體的組織化和法人化改革的結果，其職責在于代表執行農民集體土地所有權，對整個集體經濟組織成員的集體土地進行管理[1]。異質論主張農民集體在我國法律中擁有自己的“擬制法人”身份，并沒有與農村集體經濟組織的特別法人身份相統一或相等，兩者的法律地位是不可混淆的[2]。二元論，即異質論與同一論并存，如高海[3]的觀點，集體資源性資產適用異質論，農民集體是資源性資產的所有權主體，農村集體經濟組織代為行使其所有權；集體經營性資產適用替代論，農村集體經濟組織替代農民集體成為所有權主體。學界對于農民集體和農村集體經濟組織兩者關系模糊不清的界定，明顯也妨礙了實踐中農村集體產權改革進程的推進。

1 農民集體與農村集體經濟組織的法律地位

如今不論是在現有實行政策法律文本還是學者的理論闡述中，將“農民集體所有表述為集體經濟組織所有”的論述并不少見，追根溯源是因為沒有理清農民集體與集體經濟組織兩者之間的主體性關系。

1.1 農民集體的法律地位

《中華人民共和國土地管理法》第10 條中明確提到“農民集體所有的土地”，但是，一些學者認為，“農民集體”并非民事法律所規定的主體形式，即農民集體并非傳統的民事權利主體[4]。

要想實現鄉村經濟的順暢運行，充分挖掘鄉土生產物質的經濟效益，對農村集體產權的深化改革無疑是走向中國特色社會主義道路的重要途徑。僅僅依賴于傳統民法對于權利主體的相關條款去闡述解釋充滿鄉土氣息極富中國特色的農村集體產權制度，其說服力并不足夠。因此，需要根據農村集體產權制度改革的市場發展趨勢，并在堅持農民集體公有制這個基本法律底線下來理解農民集體的涵義。一些專家認為，盡管農民集體在法律層面與其他主體有一些區別，但它依舊保留了法律的明確性和實際操作的可能性，并且它是一種富含中國特色的民事主體[5]。

盡管農民集體并非在傳統民法中被視為民事主體，但真切地享有民事主體的權利。農民集體所有制和國家所有制（全民所有制）是社會主義公有制中并存的兩種所有制形式，農民集體的民事主體地位也可以從國家的民事主體地位中略窺一二。以土地所有權為例，《民法典》第249 條和第260 條分別規定了國家所有和集體所有。國家所有和集體所有的土地，并非按份共有或者共同共有，而是一種全體人民或集體的所有成員聯合共有。在這種方式下，每一個人都享受公有土地所帶來的權利[6]。關于國家的民事主體地位，國外有兩種流行觀點——“國家法人說”和“特殊民事主體說”?！皣曳ㄈ擞^”的觀點認為，在公法領域，所有的地區性團體組織并沒有獨立人格，國家在公法上具有最高人格，這些地區性團體組織只能因國家的授權或者委托而存在。在私法領域，諸如國家這樣的政治組織體可以被視為法人，但是私法關系只涉及個人關系，因此，這些政治組織體的人格是法律所擬制的個人[7]?！疤厥饷袷轮黧w說”則認為國家主權和國有財產權的相對分離，使得國家可以作為民事主體參與民事活動，但是國家主權要求國家只能是一個特殊民事主體而不是一個法人。無論從法人還是特殊主體說的角度來看，全球的法律和學術領域都一致承認國家在民事領域的法律主體地位。農民集體的民事法律地位與國家的民事主體法律地位相似，農民集體應當被認為是民法意義上的實際權利主體。

1.2 農村集體經濟組織

《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中明確了農村集體經濟組織市場主體地位，《民法典》第96 條則規定了農村集體經濟組織為特別法人。

20世紀50年代，首次引入了農村集體經濟組織這一概念，《農業生產合作社示范章程》第一條指出“農業生產合作社是勞動農民的集體經濟組織”，此時的集體經濟組織是合作經濟的組織形式，與當時的合作社具有同一性。如今，民法典所設定的特別法人的集體經濟組織，與社會主義改革初期的集體經濟組織不是同一個內涵。社會主義改革初期農村產權制度改革建立集體所有制的目的在于改變私有制導致的資源壟斷和土地食利階層的出現[8]，此時是“政社合一”的農村集體經濟組織。如今，農村集體經濟組織不同以往，其責任是承擔起農村產業振興的改革角色，目標就是激發鄉土經濟的市場活力，并以一個平等的民事主體身份加入到市場經濟的運行當中。

2 農民集體與農村集體經濟組織關系異質論

為了進一步優化農村集體產權制度，必須明確農村集體經濟組織是否應被視作集體所有權的權利主體還是僅僅代表整個農民集體行使其集體所有權。筆者認為，農民集體雖然不是傳統意義上的民法主體，但卻是真正意義上的集體所有權主體。集體所有在歸屬和利用上相對分離是在公有制的底線要求下激活資源資產，活躍農村生產要素在經濟市場中的流通的必然要求，農村集體經濟組織只是代為行使農民集體的所有權，兩者并非在抽象上具有同一性。

其一，異質論與集體所有權法律制度的價值取向相吻合。在社會主義革新的早期，農戶的私有土地入股形成了最初的集體土地產權。自從創立了集體所有權制度以后，公平始終是集體所有權制度的最重要的核心價值追求。集體所有權制度由本體性制度和與所有權實現相關制度兩部分組成。如前文所說，集體所有權制度的本體性制度構建是在基于公平價值的框架下構造的，而所有權實現的相關制度則要遵循效率價值。換言之，對于集體所有權的相關權利義務的設定要采用公平的價值取向，而集體所有權的實現制度則要采取效率的價值取向。解決集體所有權制度復雜性問題的有效突破點就是根據其本體性制度和實現制度的不同價值取向進行評定，將兩者適度的分離。明確區分農民集體和農村集體經濟組織，使得農民集體作為集體所有權的主體，符合集體所有權本體性制度的公平價值追求；將農村集體經濟組織作為集體所有權的實現主體[9]，遵循效率的價值追求，在市場經濟中激發農村土地資源最大的經濟潛能，符合集體所有權的制度邏輯和價值追求，兼顧了公平和效率兩大價值要求，是農村產權制度改革的目標所向。

其二，依據中國相關法律法條的體系解釋，可以觀察到，農民集體和農村集體經濟組織并不具有同一性?！稇椃ā返牡?條、第10條、《土地管理法》的第11條、原《物權法》的第59條、第60條、《民法典》的第261條、第262條均明確了“集體所有”不是農村集體經濟組織所有而是農民集體所有，原《物權法》的第60條以及《土地管理法》的第11 條更是對于農民集體和農村集體經濟組織兩個概念，進行了進一步的劃分，農民集體為集體所有的土地的權利主體即所有者，而農村集體經濟組織只是代表農民集體行使所有權的組織體。簡單得將農民集體和農村集體經濟組織混淆在一起，只會造成法律解釋和法律適用的邏輯混亂，不符合我國關于農民集體所有權制度的立法目的。

其三，農民集體與農村集體經濟組織的成員并不等同。首先，農民集體與農村集體經濟組織的成員資格取得方式并不相同，農民集體是因身份而取得成員權，而農村集體經濟組織的成員由多種途徑成為農村集體經濟組織的成員。農民集體是在一定范圍內的特定區域生產生活并以土地為基本生活保障的群體，農民集體成員的子女因出生就取得農民集體的成員資格，只需要農民集體子女身份這個唯一認定標準。至于農村集體經濟組織的成員資格認定標準，學者們都有自己不同的看法和見解，一些學者認為確定集體經濟組織成員資格的必要條件是“戶籍”，一些學者則認為“出資”是成為集體經濟組織成員的必要條件，還有的學者認為集體經濟組織的成員必須與經濟組織保持勞動關系。針對學術圈內有關農村集體經濟組織成員的認定資格的爭論，《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》在2023 年發布時也表明了立法者的觀點，其第十二條表明農村集體經濟組織成員的資格認定不僅僅以戶籍為唯一標準，還要考慮“農村土地承包情況、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體的貢獻”等非身份因素，除此之外，其第十五條也給出了從其他經濟組織加入成為本集體經濟組織成員的途徑。綜上所述，集體經濟組織成員的認定標準與農民集體認定標準明顯不同，前者是多元化因素認定標準，后者則是單一的身份認定標準。其次，農民集體與農村集體經濟組織的外延并不相同。對于農民集體與農村集體經濟組織的成員范圍，有的學者認為農民集體與農村集體經濟組織成員的組成完全一致，有的學者觀點是農村集體成員必然是集體經濟組織成員，但集體經濟組織成員則不一定農村集體成員。本文認為，盡管農民集體成員和集體經濟組織成員的范圍有一定重合，但沒有必然的等同或者包含關系。農民集體成員是相對封閉的，是一定區域內，以農業生產作為基本生活保障的農村基層群體，將農民集體成員簡單機械全部劃歸為農村集體經濟組織的成員，那集體經濟組織的范圍也是較僵硬、封閉的一個群體范圍?！吨泄仓醒?、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中表明“組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”，顯然這項意見是為了促進股權的動態流動，不僅是在集體內部流動而且是可以對外轉讓，對外轉讓會使得取得股權的非農民集體成員因享有集體經濟組織的股權從而獲得成為農村集體經濟組織成員的資格，同時轉讓股權的農民個人股權消滅，即“農民集體成員但不是農村集體經濟組織成員”，受轉讓的主體即“農村集體經濟組織成員但不是農民集體成員”。

3 異質論前提下的制度展開

習總書記強調，農村的土地屬于農民就是農村最根本的制度。為了釋放農村集體經濟在市場經濟體制下的巨大潛能，公權力主導了“農村集體經濟組織”的應運而生。與此同時，農村集體經濟的有效發展以及農民集體組織功能的發揮也不離開行政機關和村民委員會的積極參與。農村集體經濟組織擔任經濟職能，村民委員會則行使公共職能，兩者相互獨立，但都依附于農民集體而存在。

3.1 農村集體經濟組織行使經濟職能

關于農村集體經濟組織代表農民集體可以支配的財產范圍，有學者認為，農村集體經濟組織可以支配農民集體所有的全部集體財產，進而認為農村集體經濟組織與農民集體具有同一性。然而，農民集體與農村集體經濟顯然不能等同，農民集體所有的部分而非全部資產可以交給農村集體經濟組織能夠經營管理，農村集體經濟組織作為一個獨立的特別法人也擁有只屬于自身所有的獨立財產。

在《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中農村集體資產被劃分為三類：經營性資產、資源性資產以及非經營性資產。集體資源性資產是農民集體資產中最核心的資產——集體土地，社會主義公有制的所有權制度要求我國必須在堅持公有制的基礎上進行農村產權制度改革，集體土地所有權絕不可以交易。農村集體土地的所有權人是農民集體，并非全體社會成員占有農村土地這個生產資料。其“部分社會成員占有生產資料”的“小公”屬性，決定了此種所有權在權利行使和利益分享上應遵循成員專享性，亦可稱為封閉性。由集體土地所有權所帶來的利益必須遵循集體所有制的核心價值公平地分給每一個農民集體成員，而不是按照勞動量、勞動年齡等傳統勞動關系中計量酬勞的因素來計算收益分配。

集體經營性資產與集體資源性資產大有不同。從意見中可以看出經營性資產主要是經營的房屋、建筑物等可以用貨幣計量價值的客體，任何人可以通過市場交易獲得經營性資產的所有權。經營性資產的自由流通性，也是符合農村產權制度改革的立法目的，農村產權制度改革既要保障農村土地緊握在農民集體手中，又要將集體資產引入市場交易之中，為農民帶來經濟收益。

集體資源性資產也就是農村集體土地所有權是農民集體的安身立命之本，自始至終都保持著農民集體所有的公有性。而集體經營性資產的所有權可以以等價交換的方式參與市場流通，《民法典》將農村集體經濟組織確定為特別法人，目的在于在市場經濟中能有一個平等的主體代表農民集體行使集體資產的所有權，農村集體經濟組織能夠代為行使和支配的集體資產并不包括具有強烈公有制屬性的以集體土地為主的資源性資產，而是能夠在市場流通能夠用貨幣衡量價值的經營性資產。集體經營性資產所帶來收益如果也按照資源性資產的平等分配原則均分給每一個成員顯然是不合理的。首先，農村集體經濟組織肩負經營、管理集體經營性資產的經濟職能，旨在創造經營性資產的利潤最大化，如果按照平等分配的原則，每個成員不論消極怠工還是積極創收分配到的收益并無差別，這樣毫無疑問會極大消磨成員的干勁和熱情，農村集體經濟組織自然會失去競爭力，成為一個毫無價值的空殼。其次，農村集體經濟組織的成員并不是一個靜態的閉環，初始的農村集體經濟組織的成員因與農民集體成員相同，隨著一些成員的自愿有償退出和一些非本經濟組織的成員的投資加入，其成員始終是一個動態變化的過程，為了增強成員的穩定性和忠誠度，應該將成員的勞動作為影響分配的因素之一。最后，農村集體經濟組織作為特別法人如果有較好的“企業效益”，經濟組織成員可以追加資金投入，加重自己的股權，這樣經濟組織的資金源更加充沛，具有更強的競爭力，帶來更多的利潤收入，投入資金更多的成員也應當獲得更多的投入回報和利潤分配。從上述論證可以看出，由經濟組織所經營管理的集體經營性資產所帶來的收益分配不應該是簡單地平均分配給每個成員，而要考慮貢獻大小、勞動年限、投入資金等各種因素，這樣農村集體經濟組織才能在激烈的市場經濟中占有一席之地。

3.2 村民委員會行使公共職能

村民委員會是各個地區農民自發組織成立的自治性組織，其成員均來自于該村轄區的農民集體成員，村會員的決定是農民意志最直接的反映，村民不受任何個人或者組織的影響直接按照最真實的意愿選舉產生村委會成員，任何年滿十八歲符合選舉條件的村民都有權利被選舉成為村民委員會的成員。對涉及村民集體利益的重大事項的決定可以由村民委員會召開的村民會議投票表決。民法典第96 條也賦予了村民委員會特別法人的地位，從而使得其擁有民法主體的地位。村民委員會的決定是村民全體意志最直接的反映，對于涉及農民最核心利益的土地所有權也就是集體資源性資產的管理交于村民委員會負責更為合適。村民委員會管理農村集體土地的所有權是對集體所有地公有制的有力堅持，也是農村土地屬于農民最貼切的實踐方式。

4 結語

中國現階段的農村經濟改革策略中，明確農民集體和農村經濟組織之間的聯系，是改革策略中的核心環節。農民集體與農村經濟組織的立法價值取向、法律體系解釋以及成員范圍都有所不同。在立法和實踐中，農村集體經濟組織與村民委員會各自行使不同的職能，分別管理經營農民集體所有的經營性資產和資源性資產，在嚴守集體所有權的公有制屬性的法律底線下，最大程度發揮農民集體資產的經濟價值，為農民集體帶來經濟收入的增長，保障農業發展。