從運動式治理到常規治理：鄉鎮環境治理的實踐

陳國邦，胡 月

（廣西民族大學政治與公共管理學院 廣西，南寧 530007）

1 問題提出

黨的二十大報告提出，“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，加快發展方式綠色轉型，深入推進環境污染防治，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性，積極穩妥推進碳達峰碳中和[1]”。2005 年，中央文明委員會首次啟動了“全國文明城市”的評選和表彰工作。該舉措的目標是提升城市的文明水平，創建更加文明、和諧、宜居的城市環境，增強市民的文明素養，推動社會進步和國家發展，從而開啟了全國建設“全國文明城市”的歷史篇章。

環境治理并非基層政府的核心職責，因此需要依靠運動式治理確保生態環境治理能夠高效進行。本文旨在探討自開展創城活動以來，為何我國有些地區的運動式環境治理成效顯著，初步建立了環境治理的長效機制，而有一些地區仍然停留在運動式治理與常規治理的循環中。

2 運動式治理與常規治理

運動式治理是我國比較常見的一種治理方式，通過調動各方面社會成員的積極性和創造性，針對某些突發事件或長期社會問題進行專項整治[2]。這種治理方式通過政府實施，以增強社會參與為主要手段，集中和組織社會資源以實現各種治理目標，進而達成各項治理目標[3]。

運動式治理的發生和運作機理有四種比較有解釋力的研究途徑，包括社會資源有限說、治理工具有限說、科層制局限說和社會動員能力下降說[4]?？偟膩碚f，是源于常規治理機制的一些限制性因素[5]，例如政府層級之間的相互作用問題[6]。然而常規治理方式與運動式治理并不是非黑即白的關系，它們之間存在著連續和變動的治理譜系，可以是運動式稍強的、運動式稍弱的，也可以是常規治理稍強的、常規治理稍弱的[7]。

運動式治理通常通過整合資源、創新常規的組織程序和運作規范來解決治理難題，成效顯著[8，9]。實踐證明運動式治理在一定程度上可以有效解決某些社會難題[10]。我國學界對運動式治理的研究涉及了許多領域，例如中國社會治安治理中的“嚴打”政策、市監局清無行動、創建國家衛生城市、網絡掃黃打非行動、大氣污染治理、河長制[2，6，11-14]。

還有許多研究探討了運動式治理失效的問題。運動式治理被認為是一種有效的方式，但它并非靈丹妙藥，不能一經啟用就發揮立竿見影的作用。并且由于運動式治理的頻繁出現，常規治理結構會通過其獨有的方式對運動式治理進行解構，包括將其日?；?、執行虛化、停滯和抵制等[6]。此外，運動式治理的成效還取決于其合法性承載程度，合法性承載越高，政府分配的注意力就越多，運動式治理的強度也就越大。運動式治理并非完美的，一旦運動式治理常規化，它的效果就會逐漸減弱[5]，并逐漸被消解，失去內在動力，甚至可能導致“內卷化[10]”。此外，運動式治理也可能會弱化法律威信、違背法治精神、助長投機心理、忽視社會公正、降低整體效益[1]。

綜上所述，當前學界已經取得了豐富的關于運動式治理的研究成果。然而，尚未深入探討為何有些運動式治理無法維持其成果并最終退化，而另一些卻成功地向常規治理轉變成為有效的糾正機制，以應對常規治理機制面臨的挑戰。

3 案例介紹

2008年以來，南寧市參加了六屆全國文明城市評比，在第二屆評比中，南寧市就獲得了全國文明城市稱號，并成功通過第三屆、第四屆和第五屆的資格復查。然而，第六屆資格復查中，南寧市因未達標被停牌一年。南寧市市委高度重視2019 年的停牌事件，加大了創城行動的力度和重視程度，增加了人力物力投入，并加強了檢查，最終在2021年成功通過了第六屆全國文明城市復牌檢查。

良慶區生態環境治理最顯著的特點是在一定程度上完成了運動式治理向常規治理的轉變，首先，將運動式環境治理嵌入常規治理機制中，使運動式治理常規化。并且在這個過程中逐步完成了“運動筑基”，此外，長期的運動式環境治理提高了良慶區公眾的環保意識，最終在一定程度上實現了從運動式治理向常規治理的轉變，初步建立了長效機制。

4 良慶區運動式環境治理的過程

4.1 共識建構

運動式治理作為一種治理工具，繼承了常規治理在共識建構方面的優勢[12]。政府可以通過街區傳播和培訓會議，營造話語氣候，培養典型為政府活動代言，進行組織內與組織外的共識建構[13]。

共識建構是推進運動式治理的重要手段，公眾是其主要受眾。良慶區各鎮政府采用兩種共識建構方式推進運動式治理。首先，政府通過組織學習會議的方式建構內部共識，細化工作要求，提高工作效率和質量。其次，政府通過整合宣傳力量和各種宣傳媒介，有針對性地在轄區內開展共識建構，營造社會情境。通過提出口號、發放宣傳手冊、張貼宣傳標語等方式，增進公眾對創城工作的了解。共識建構是運動式治理的重要支撐，能夠促進公眾參與運動式治理，提高治理效果。政府還需在實踐中不斷探索和創新宣傳方式，以更好地適應基層的治理需要。

4.2 常規治理與運動式治理的共存與互補

常規治理和運動式治理存在一種“互補共存”的關系，運動式治理在應對某些科層式治理面臨挑戰的問題上具有補充作用[14]。因為在運動式治理期間，政府將精力主要集中在治理問題上[15]。

良慶區各鎮政府在開展環境治理時，常規治理機制并未完全停止，而是與運動式治理形成了一種互補關系。在實踐中，運動式治理通常會被視為一種補充和強化常規治理的手段，而不是一種替代方案。良慶區政府開展專項行動，調動政府和社會各方面的積極性，組織內部原有的分工結構得到改善，形成了跨部門、跨職能的合作機制。在這個過程中，政府將資源、職能和責任重新組織和分配，以應對環境治理面臨的復雜問題。盡管運動式治理建立了新的治理系統并采用了一系列創新的管理方式，但最終還是以維護和加強現有體系的穩定性為核心目標[16]。

4.3 對社會治理資源的運動式吸納

公共事務治理需要大量資源，既包括政府部門自身的物質資源、市場機制、非政府組織、民間力量等非政府資源[17]。而現階段我國治理資源相對匱乏，一些領域的治理面臨挑戰。因此，運動式治理得以發展并在某些情況下成為常態化手段，以便調動和集中各方資源來解決突發的、復雜的治理問題[18]。

在創城行動中，良慶區各鎮政府不僅增加了資金投入，還重新調整了組織分工。除了黨政辦、黨建辦和政務服務大廳之外，所有的工作人員都參與到創城行動中。政府工作人員、政府臨聘人員、事業單位工作人員、村委會工作人員以及各鎮保潔人員等都投入到創城行動中，常規治理進入了近似冬眠的狀態。

治理資源相互流動是運動式治理的另一個重要特點。創城行動的開展一定程度上提升了良慶區政府對南曉、那陳等小鎮的資源傾斜。例如，每到圩日，大塘鎮交警支隊都會派出兩名交警到南曉鎮的岔路口維護交通安全。

5 良慶區運動式治理常規化

5.1 運動式環境治理嵌入常規治理機制

5.1.1 環境治理焦點化

近40年來，中國經濟高速發展，城市空間急劇擴張，城市長居人口快速增長。另一方面，城市的迅猛擴容也使城市治理難度呈指數級上升。同時，經濟的高速增長對生態環境治理提出了新的要求，環境治理成為中國經濟發展中的重要焦點。在此背景下，南寧市作為廣西壯族自治區首府，環境治理受到自治區黨委高度重視。

5.1.2 良慶區運動式環境治理的常規化實踐

評估運動式治理是否已達到常規化，需要考慮兩個問題。首先，需要確定運動式治理是一次性出現還是多次重復發生。良慶區目前已經參加了5屆全國文明城市評比活動，并實施了多次環境治理，這表明良慶區已經完成了環境治理的常規化。

其次，需要了解當事人對運動式治理的主觀認知和行為反應。當運動式治理變得常規化時，當事人已經對運動式治理有了一定的了解，并且已經能夠從容應對。例如，根據一位工作人員的訪談記錄：“在2020 和2021年，環境治理工作比往年受到的重視程度更高，每天早上，我們都要在政府大院里集合，大部分時候需要去責任區巡街，有時候全體出動進行專項治理，剛開始確實有點不適應，后來次數多了就適應了?！笨梢钥闯?，由于歷經多次運動式環境治理，工作人員已經可以從容應對。

綜上所述，良慶區完成了運動式治理常規化，運動式環境治理已經嵌入了常規治理體制中，并且相關人員已經適應了這種治理方式。

5.1.3 非預知檢查鞏固治理效果

運動式治理常規化后，面臨的最大困境是治理效果難以維持。這一困境在結構層面表現為內卷化，行動層面上易引發不良的政策執行方式，績效層面上的治理效果難以長期維持[19]。在中國，目標責任管理制是運動式治理制度環境的重要組成部分，檢查成為擺脫運動式治理效果難以持久的關鍵。

在所有檢查方式中，非預知檢查的效果最顯著。上級政府的非預知檢查使基層政府保持高效工作，有利于及時糾正工作偏離，維持治理成果。良慶區創城辦為了鞏固運動式環境治理成效，建立了一套完備的檢查流程。檢查組會頻繁的對各鄉鎮及其周邊農村進行非預知檢測，并將檢查結果反饋至各鄉鎮創城辦公室。由各鄉鎮創城辦通知轄區內的工作隊進行具體整改。這種非預知檢查方式有效地維持了運動式環境治理的效果。

5.2 實現運動筑基——從運動式治理到常規治理的轉型實踐

運動式治理產生的原因之一是社會資源有限。在當前社會治理資源不足的情況下，基層政府不得不采用運動式治理的方式，迅速整合社會治理資源，解決突出問題。然而，運動式治理的作用并不局限于整合已有的社會治理資源，更重要的是擴充治理資源的規模，這是運動式治理向常規治理轉變的關鍵。只有在國家法治資源充裕、權力的市場網絡與制度網絡完善、國家權力的后勤保障基礎設施發達的前提條件下，國家治理能力才能實現質的飛躍，實現常規治理的目標。如果運動式治理沒有擴充治理資源的規模，那么這種治理方式將難以維持成效。

在良慶區的運動式環境治理中，基礎環保設施逐步完善和長效管理機制的建立是維持治理效果的決定性條件。良慶區在這個過程中逐漸完善了轄區內的基礎環保設施。各鎮不僅更換了舊垃圾桶，增加了垃圾桶的數量，并縮短了垃圾投放點的間距，還為各村新建了垃圾池。此外，各鎮政府還雇用了保潔員負責處理村中生活垃圾。同時，對原有的公共廁所進行了維修，并新建了一批公共廁所。

良慶區政府還致力于改善鄉鎮生活污水處理，自2015年起，投入8億元購買了一批污水處理設施，實現了全城區鄉鎮污水處理設施和農村生活垃圾處理設施的全覆蓋，并積極推進農村生活污水處理設施的建設。截至2019 年底，已經建成了97 套污水處理設施，并全部納入第三方運營管理。這些努力的結果，使得該區的鄉鎮和農村地區能夠有效地處理生活污水和垃圾，進一步提升了生態環境的質量。

良慶區投入大量資金和人力資源，基礎環保設施的質量和數量得到提升。此外，保潔員負責管理和維護垃圾池，公共廁所管理員負責管理和維修公共廁所，覆蓋各鄉鎮的污水處理設施也納入了第三方運營，長效管理機制得以建立，為日常管理和后期維護提供了保障，最終完成了“運動筑基”。這些措施提升了現有環境治理資源的水平，是良慶區的運動式環境治理向常規治理轉變的重要條件。

5.3 運動式治理強化了公眾的環保責任感

公眾環保責任感強度受多種因素影響：教育和知識水平影響了公眾對環境問題的認識和理解程度；價值觀和信仰系統影響公眾對環境保護的態度和行為；生活經歷和經濟條件影響公眾環保行為的可能性和方式；環境狀況和問題的嚴重程度會影響公眾的環保意識和行為。

在良慶區的創城行動初期，公眾對環保問題的認識度較低，環保責任感不夠強，因此存在大量不文明行為。尤其是在各鎮圩日和中小學寄宿生上下學期間，不文明行為尤為多發，需要大量人員進行巡查。而隨著創城行動的不斷推進，政府和學校開始加強對青少年的環保責任感教育。學校環保責任感教育與家庭教育雙向聯動，加強了青少年的環保責任感。這些積極變化表明，加強環保責任感教育可以提高公眾對環境治理運動的認同度和支持度，推動環境治理運動順利開展。在創城行動的持久影響下，良慶區公眾的環保責任感得以增強，降低了不文明行為發生的頻率。

6 總結與討論

良慶區的運動式環境治理初步建立了環境治理的長效機制。首先，良慶區運動式環境治理在常規化過程中實現了“運動筑基”，推動了基礎環保設施的建設、維護和日常管理。

其次，檢查監督常規化有效地維持了運動式治理效果。此外，良慶區的運動式環境治理還強化了公眾的環保責任感，最終使良慶區運動式環境治理初步建立了環境治理的長效機制。

南寧市良慶區的運動式環境治理是一種有效的治理方式。然而，環境治理工作并非基層政府的中心工作，要想真正解決我國基層社會治理的資源匱乏困境，反復的運用運動式治理只是權宜之策，重中之重是擴大基層社會治理資源總量，建立各個領域的長效治理機制。