我國數字政府建設中的檔案制度構建
——以中央法規政策的分析為基礎

楊茜茜

（中山大學信息管理學院，廣東廣州，510006）

檔案制度是“在一定歷史條件下形成的與檔案事務相關的體系安排及特定成員在檔案相關事務中所共同遵守的行為規則”［1］。從表現形式來看，檔案制度在狹義上指政策法規中固化的規范性制度，在廣義上則包括以共同的檔案文化認知為核心的規范性或非規范性行為規則。從功能上看，檔案制度是通過信息資源流程化規制來促進組織運行規范化、強化組織社會公信力、保障組織活動可溯性的一種關鍵機制，往往在組織改革中占據著巧妙而重要的位置。我國自黨的十八大以來著力推進數字政府建設，并在《“十四五”國家信息化規劃》中提出“數字政府建設水平全面提升”的發展目標。檔案制度在數字政府建設發展過程中如何被塑造，又如何適應并有效支撐其發展需求，不僅直接關系到國家治理能力建設，也會因檔案制度的廣泛性和滲透性而對數字中國戰略背景下其他領域的數字化轉型產生輻射影響，因而是一個值得關注的研究問題。

涉及上述問題，我國學術界目前已有一定的研究基礎。一是檔案制度的基礎理論構建，包括檔案制度的構成要素［2］、功能屬性［3］和變遷機制［4］等；二是社會治理視角下的檔案制度研究，側重對宏觀檔案制度社會化發展方向進行闡釋［5-6］；三是國家治理視角下的檔案制度研究，側重對宏觀檔案制度的總體建設發展需求進行分析，主要以實現檔案制度的效能轉化為主線［7-12］；四是數字政府建設背景下的檔案參與，包括以浙江［13］、上海［14］等地實踐情況為基礎的經驗和策略分析，及以我國地方政府［15］和政府數字轉型［16］等“十四五”規劃為基礎的內容分析。

總體而言，檔案制度改革和創新的相關問題已經受到學術界的關注，但仍有以下不足：一是已有研究主要采用社會治理和國家治理兩個研究視角，對數字化轉型等技術視角下的檔案制度考察未給予足夠關注；二是已有研究主要探討檔案制度的“應然”構建，卻鮮少從“實然”層面對現實的檔案制度開展充分地梳理分析和闡釋性研究；三是一些研究雖已涉及數字政府中的檔案參與，但沒有深入到“賦能”層面，而從“參與”到“賦能”的深化正成為檔案事業發展所需的全新立足點。一些學者提出，通過檔案事業外部性的角度觀察檔案事務在其他事業中的融入情況、存在狀態與功能價值是一個值得挖掘的研究視角。［17］因此，本文將從中央政策切入，對數字政府中的檔案制度構建情況進行調查研究，旨在為進一步深入探討檔案制度融入數字政府發展提供自上而下、自外而內的考察基礎。

1 我國數字政府建設中的檔案制度構建概況

筆者在“北大法寶”的“中央法規”數據庫中以標題含“數字政府”或“政務”、全文含“檔”為條件進行檢索，僅選取現行有效的法規，并結合人工篩選得到本文的研究數據。人工篩選的條件主要如下：（1）以數字政府建設為法規政策的制定背景，所謂數字政府建設，是指以政府部門之間的數據和信息資源共享、網絡化服務、數據驅動治理等為特征的政府改革和建設形態，以此排除以單一部門信息化建設、政府網站和政務公開等為特征的電子政務建設階段的相關文本［18］；（2）排除以檔案部門為主體的政務服務事項等語境的文本；（3）排除政務信息化項目檔案管理語境的文本；（4）提及“檔案”相關內容的語境應為歸檔、建檔、檔案共享、檔案利用、檔案移交、檔案管治等與檔案事務處理規則相關的情形。最終篩選得到15份政策文本（表1）。從總體上看，這些政策的主要概況如下：

表1 含有檔案制度相關內容的數字政府建設中央政策文件列表

1.1 發布時間

相關政策發布的時間跨度起于2014年，并主要集中發布于2018年、2019年及2022年?？v觀其發展過程，2016年國務院印發《“十三五”國家信息化規劃》明確提出“建立統一開放的大數據體系”“形成普惠便捷的信息惠民體系”；同年《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894-2016）發布，進一步規范既有的電子文件和電子檔案管理；2017年貴州省、廣東省等地率先啟動數字政府改革工作；2018年起國家層面開始較為密集地出臺數字政府建設的相關政策規范；2020年新《檔案法》落地，明確電子檔案效力要求，為此后進一步加強數字政府建設提供支撐?？梢钥闯?，自黨的十八大以來，我國數字政府檔案制度構建的探索便被納入數字政府整體建設的起步階段，這種“納入”更是隨著黨的十九大召開后，數字政府建設的推進而逐漸轉化為“融入”，檔案制度構建得到持續深化。具體來看，如國辦發〔2014〕66號文提出積極推動電子文件和電子檔案在政務工作中的應用，國發〔2022〕14號文則指出應“深化電子文件資源開發利用，建設數字檔案資源體系，提升電子文件（檔案）管理和應用水平”，呈現了從“推動應用”到“深化”“建設”“提升”的轉變。

1.2 政策屬性

相關政策以國務院規范性文件為主要形式，并為行政法規及部門規范性文件、部門工作文件的制定提供支撐。其中，相關國務院規范性文件以“互聯網+政務服務”為主要抓手，先后按照電子政務協調發展、技術體系和平臺應用、業務標準化規范化便利化的邏輯呈現了我國數字政府建設的基本路徑。在這一背景下，與檔案制度構建相關的內容主要從政務服務文件規范化管理和政務服務檔案共享復用的具體要求等方面作出規定。一方面，在我國數字政府檔案制度構建過程中，政務服務文件歸檔和檔案管理是主要的著力點，并逐步拓展到證照文書、數字政府文件乃至政府數據等其他類型的檔案化治理；另一方面，我國數字政府的檔案制度構建遵循從一般規范上升到標準規范乃至行政法規的發展過程，表明檔案規制的相關要求從規范化、標準化向法治化層面逐步過渡。

1.3 發布主體

政策發布主體并不局限于國務院、國務院辦公廳或是國家檔案局，相關制度性要求在國家海事局、國家市場監督管理總局和民政部等其他國家級部門發布的政策文件中也有所體現。這些部門均屬于檔案公共服務需求顯著的部門，表明我國數字政府檔案制度構建在公共服務需求驅動下存在一定的擴散性，與部門數字化轉型實踐相融合。但從發布主體的多樣性來看，這種擴散廣度和融合深度都還十分有限，且大多也僅將檔案制度的相關規定局限于政務服務辦事材料存檔的“增量電子化”及其共享復用，尚未建立更加全面適應數字政府建設需求的檔案制度體系。放眼觀之，數字政府的檔案制度構建目前還主要依賴于國家檔案主管部門制定的針對性行業標準，以及部分既有的機關電子文件歸檔和電子檔案管理規范性文件。

2 我國數字政府建設中的檔案制度分析

筆者從表1的政策文件中檢索出31段與“檔案”相關的表述，并結合語境，從政策主題、檔案制度范疇、規制模塊、資源類型和制度內涵5個維度對這些段落文本進行內容分析（示例見表2），逐層析取概念，形成三層編碼體系。編碼結果如表3所示。

表2 內容分析示例

表3 編碼結果表

2.1 政策主題

政策主題維度是指包含了數字政府檔案制度構建相關內容的政策主題類型，其分析著眼于政策編制背景，主要通過政策題名并結合全文內容加以分析。就分析結果而言， 數字政府檔案制度構建的相關情況主要見于數字政府和政務服務兩個層面的法規政策之中。針對我國數字政府及其政務大數據體系整體建設的政策初步體現了檔案制度的相關內容；同時，檔案制度的相關內容又較多地、分散地體現在政務服務的總體建設、系統平臺建設和信息資源管理等方面的規定之中。具體來看，首先，檔案制度已被視為我國數字政府整體建設的一個組成部分，除了用于規制傳統政府文件和檔案的管理，還體現在新型政務數據治理要求之中，表明檔案制度正在從傳統文件領域向數據領域延伸；其次，與政務服務作為數字政府前期建設的主要抓手相一致，政務服務檔案制度也是當前我國數字政府檔案制度構建的主要領域，意味著檔案制度構建被嵌入到數字政府建設的總體路徑之中；再次，具體到政務服務建設領域中的檔案制度，除了直接體現在政務服務信息資源管理和應用規定之中，也在系統平臺的整合遷移及其規范化建設中通過技術規制的形式予以體現，表明技術規制正在成為檔案制度構建的一個重要方面。

2.2 制度范疇

制度范疇維度是指數字政府檔案制度表達的語境范疇，其分析著眼于檔案制度建設的功能定位，主要通過檔案制度相關文本段落所處的篇章節主題加以分析。從結果來看，數字政府檔案制度的相關內容主要在數字政府的管理和業務規定下提出。在管理方面，檔案制度構建分別體現在信息資源管理、提供共性支撐、完善保障措施和樹立共性認識等背景之下。從其中所體現的檔案制度功能定位來看，一方面，檔案制度主要在數字政府信息資源規范中發揮作用，通過完善電子文件、電子檔案乃至數據資源的歸檔、移交等措施，實施信息資源的檔案化治理；另一方面，檔案制度主要在整體式數字政府的基本運作中發揮作用，通過樹立關于檔案的共性認識，為檔案信息資源和管理資源共建共享共治奠定基礎，促進數字政府的整合性建設。在業務方面，檔案制度構建主要體現在提升數字政府服務水平和協同履職能力等要求之中，尤其強調在專題檔案整合及檔案共享利用方面建立相應的制度保障，為強化數字政府業務能力提供支撐。

2.3 規制模塊

規制模塊維度是指數字政府檔案制度表達所涉及的檔案工作模塊，其分析著眼于檔案制度的基本構成，主要通過政策所針對的規制內容加以分析。從結果來看，當前數字政府檔案制度主要從流程、條件和方式三方面作出規制。在流程方面，主要從資源建設、歸檔、移交和利用等環節加以規制，基本覆蓋檔案管理全流程，整體流程突出信息和數據資源的數字化、體系化、集中化、專題化，以及高質量管理和多途徑促進利用等基本取向。在條件方面，主要在系統平臺、規范化和保障措施等層面提出要求，分別強調系統整合對接下的功能完善、基于共認效力和術語統一的規范制定，以及意識強化和監督監管相結合的機制構建。在實踐方式方面，主要確立了協同化原則、單套管理和試點探索等發展模式：協同化原則即以協同的理念貫穿檔案制度構建，既強調檔案作為協同辦公的重要支撐之一要與其他數字政府支撐資源和管理體系相協調，也強調數字政府建設中多元主體對檔案資源的共同管治；單套管理和試點探索則是我國數字政府檔案管治從一般實踐走向全面制度化的基本路徑，是數字政府檔案制度本身得以逐步確立的實踐基礎。

2.4 資源類型

資源類型維度是指數字政府檔案制度表達所針對的信息或數據資源類型，其分析著眼于檔案制度的規制對象和資源領域，主要通過政策所涉及的資源進行分類加以分析。從結果來看，當前數字政府檔案制度的規制對象主要涵蓋非結構化的文件、半結構化的證照、結構化的數據以及混合型的檔案等資源類型，而這些資源在來源性質上又涵蓋政府自身運行中產生的文檔數據資源，以及政務服務過程中收集和產生的文檔數據資源?？梢钥闯?，當前數字政府檔案制度建設已超越傳統政府檔案和政府文件這一基本范疇，逐步向政務文件、政務文書延伸，甚至也已提出對政府和政務數據進行歸檔管理，按照“大檔案”“全資源”的路徑和趨勢持續構建新實踐領域下的檔案制度，不斷充實數字政府檔案制度覆蓋領域。此外，數字政府范疇下的檔案管理邏輯也逐步從“以我為主”向“以客為主”的方向延展，強調依照政務服務和社會治理需求建立和聚合“一企一檔”“一人一檔”等以政務服務對象和社會活動單元為單位的檔案資源，并按照這一架構逐步重塑檔案制度。

2.5 制度內涵

制度內涵維度是指數字政府檔案制度表達的實質涵義，其分析著眼于檔案制度的具體內容，主要通過政策內涵的逐一提煉加以分析。從結果來看，當前我國數字政府檔案制度主要體現了三層內涵：一是規范化。促進數字政府檔案管治步伐一致、水平均等是實現數字政府整體式高質量發展的重要基礎，因此數字政府檔案制度構建的首要內涵就是保障檔案工作各項內容的規范統一，其中既包括存量數字化、增量電子化和系統功能等面向數字化轉型需求的規范化，也包括基本管理要求、業務主管和法規制度等傳統內容在新條件下的規范化。二是資源化?，F行制度強調將檔案視為數字政府的重要資源，為提升數字政府運作水平提供有效支撐，并從檔案資源體系多維化和檔案共享、檔案開發、檔案復用、檔案服務等多個方面提出要求。三是方向性。當前數字政府檔案制度的構建包含特定的發展要求，即以先行先試、管用并行、協作規范為發展方向，并分別從基本原則、總體任務等方面提出相對宏觀的規定，從而能夠在此框架下逐步實現數字政府檔案制度的沉淀與固化。

綜合而言，從我國中央政策層面的數字政府檔案制度梳理情況來看，伴隨數字政府建設路徑、建設步伐和治理思維的發展，目前數字政府檔案制度構建已取得一定進展。從制度范疇看，現行檔案制度構建的功能定位體現出保障資源可用性、支撐政府可運作、促進服務高水平的遞進式邏輯；從規制模塊看，現行檔案制度呈現出流程規范、條件保障、方式規劃三結合的立體化邏輯；從資源類型看，現行檔案制度表現出全面覆蓋、專題拓深的生長式邏輯；從制度內涵看，現行檔案制度蘊含保規范、促利用、重協作的治理式邏輯。

3 我國數字政府檔案制度構建特點

結合上述調查分析以及對政策文本內容的具體考察，可以進一步發現當前我國數字政府檔案制度構建的特點，具體體現在四個方面。

3.1 多向度

所謂多向度是指我國數字政府檔案制度正面向多重目標、多類對象、多元主體呈現體系化延展，這與我國一些學者所提出的檔案治理體系構建方向相一致［19-20］。首先，數字政府檔案制度建立在多層次的目標體系之上，不僅以保障資源“全面可用”為基本目標，更以促進資源“精準有用”為高階目標。其次，對于數字政府檔案制度面向多元化的資源體系而言，一方面，其不僅以傳統政府文書文件為基本規制對象，也以政務證照、政務數據為拓展的規制對象；另一方面，除原始的文件材料和數據資源以外，其也對“一企一檔”“一人一檔”等檔案資源再組織集合的建立、管理和利用行為展開規制。最后，數字政府檔案制度涵蓋不同主體在多種情境下的責任體系，包括領導、統籌、監督、指導、監管、協調、參與等不同職責。盡管如此，數字政府檔案事務覆蓋面之廣，使檔案制度在不同向度之間的整體性協同方面仍有較大的完善空間，尤其是多源資源的全面歸集、檔案化動態再組織、精準服務、多渠道利用中的各項責任協同、流程協同和目標協同，這促使數字政府檔案制度要進一步加強頂層設計和內在細化，避免檔案制度之間的效能抵消。

3.2 技術化

當前我國數字政府檔案制度也充分體現著技術化的特點，技術規制成為數字政府檔案制度的重要內容，具體體現在以下幾個方面：一是對接，要求檔案管理平臺與業務平臺實現對接，保障前端信息資源的檔案化接管；二是整合，要求檔案管理平臺走向以政務云為依托的統一化，保障數字政府檔案資源的集中統一管控；三是功能，要求按照統一標準完善檔案管理平臺的各項功能，保障檔案資源管理流程的一致性；四是質量，要求按照統一標準形成和組織檔案資源，保障檔案資源的可用性。這些技術規制方向也在一定程度上回應了我國《檔案法》、電子文件和電子檔案管理標準體系以及單套制等一系列規定和實踐策略。從技術治理的角度來看，數字政府檔案制度的技術化恰恰是發揮檔案工具價值的表現，檔案制度通過技術一體化的規制來實現對數字政府的技術治理式嵌入。然而，當前我國數字政府檔案制度尚未完全實現從數字管理到數字治理的轉換［21］，在技術化過程中還需進一步與數字政府的整體技術體系及技術治理體系相融合，減少檔案制度要求的孤立性。

3.3 價值化

當前我國數字政府檔案制度趨于將檔案資源視為數字政府的價值資產，因此在資源的收集、整合、服務方面都以檔案資源的價值轉化為內在邏輯。具體表現在以下幾個方面：一是納入共性支撐建設，即明確將檔案資源及其支撐體系作為數字政府共性支撐建設的組成部分之一予以統籌整合；二是資源體系化建設，即推動數字政府檔案資源的體系型規劃和全局性收集；三是促進多情境利用，即根據數字政府運行需求，在復用、共享、開發等方面加以推進。盡管如此，從現有的數字政府檔案制度文本來看，其價值化特點仍主要表現為一種萌發的趨勢而非全面切實的舉措，更遠未達到精準服務等層次的要求［22］，相關制度在資源體系規劃和利用服務保障方面仍有較大的改善空間。

3.4 共治化

當前我國數字政府檔案制度呈現出共治化趨勢，具體表現在檔案管理責任的擴散，相關的中央政策開始出現檔案主管部門之外的其他職能主體在歸檔方面承擔一定的規劃統籌和監督指導責任，體現了大規模、多來源的信息和數據資源背景下檔案管理責任的“下放”，旨在通過這種“下放”重塑多元主體之間檔案治理責任的協同。在此背景下，數字政府檔案制度的共治化建設還面臨一定的改進需求，其中最核心的就是面向共同價值理性的目標構建［23］，當前不同主體承擔檔案職責的目標還存在錯位現象，這種不協調顯然與“共治”乃至“善治”的要求存在差距，因此需要在數字治理的框架下重塑檔案制度的內在邏輯，強調以“檔案用于治理”為導向的目標體系，調整有悖于共治化的制度設計，從而提升數字政府檔案制度體系的內聚力。

4 結 語

檔案工作與數字政府的制度性融合是完善數字政府建設、維護數字政府信任、推動數字政府進階發展的重要基石。本文以我國數字政府建設相關中央政策中的檔案制度構建為研究內容，對該范疇下呈現的檔案制度現狀及其特點進行了勾勒，旨在從中央視角對自上而下的宏觀檔案制度設計的現實情況進行考察。未來還需進一步對地方數字政府政策中的檔案制度以及檔案政策中的制度性呼應展開調查分析，豐富研究視角，并結合實踐考察，對檔案制度的構建過程、構建邏輯及其與國家制度特點的關系等問題作出更加深入的研究與理論闡釋，從而為指導檔案制度的完善提供依據。